汉代刺史制度的演变特点及历史启示
2015-02-28孙子尧
孙子尧
(中共浙江省委党校2013级研究生院 浙江杭州 310000)
汉代刺史制度的演变特点及历史启示
孙子尧
(中共浙江省委党校2013级研究生院 浙江杭州 310000)
刺史制度作为专制主义中央集权的产物,是中国古代官僚监察制度的一大创制,在历史上具有独特的地位。刺史制度是在秦以御史监郡(监御史)和汉初丞相史出刺的基础上设计而成,这项制度的演变与两汉政治发展密切相关,且在武帝、昭宣中兴时期得到了较大发展,但东汉后期因时局混乱,刺史地方官化现象严重,其在一定程度上又催化了东汉政权的瓦解,造就了“天下合久必分”之势,而这种演变现状及其特点值得我们研究思考。故本文主要以介绍汉代刺史制度的演变过程为出发点,研究在这项制度演变过程中体现的特点,并在此基础上总结其中的经验、教训,为我们研究现今中国监察制度及其权力运作提供一些历史启示。
汉代 刺史制度 特点 启示
在研究汉代刺史制度之前,我们首先要明晰“刺史”的含义,“刺”即刺举不法,“史”即皇帝所“使”的意思。刺史制度是在结合秦朝、汉代前期发展经验的基础上,因时提出的一项监察制度,其兴起、发展与衰落都有着特定的社会背景和历史原因。虽然刺史制度的存在不过三百多年,但其在历史上及对后世产生的影响是不容小觑的。故本文主要采用文献搜集法,并对刺史制度的演变和特点提出一些历史性的思考。
一、刺史制度的演变
1.刺史制度的萌芽与兴起
派遣官员监督地方官的所作所为,及时上报国君以加强对地方的领导和监督的监察模式早在战国时期就已经出现了。当时,为了加强对县的监督和控制,就有一些国君派遣官员监督县令长。如在《韩非子·内储说上》中就有记载,魏国的县令卜皮狡猾聪慧,掌握御史“污秽而有爱妾”的秘密后,派遣年轻的侍仆假装喜欢御史的宠妾,来探知御史的隐情,并靠这种办法来摆脱御史对其的监督①《韩非子·内储说上七术第三十》。。由此可以看出,当时就有御史监督地方县令的行为。
(1)秦朝监御史监郡
秦朝在统一六国后,为维护统治,加强中央对地方的管理,便“分天下以为三十六郡,郡置守、尉、监”②[汉]司马迁.《史记·秦始皇本纪》,中华书局出版,北京,1982。。在《史记》卷五十三《萧相国世家》,《集解》中亦有记载,“秦时无刺史,以御史监郡。”其中,“监”即监御史,是在吸收战国时期御史监督县令长经验的基础上设立的,由中央的御史大夫派出,且受其统治,不受郡守领导,主要负责监督郡的活动。此外,监御史还兼有领兵、治狱、推荐郡吏和开渠等权力。
(2)汉高祖时取消御史监郡
在西汉政权建立之初,汉高祖刘邦在面对秦暴政后,凋敝的经济、疾苦的民生时,他意识到保证政权稳定的当务之急便是促进地方经济的发展,调动地方积极性和自主性,故“省御史监郡”,以扩大地方发展的能动性。而与此同时,汉初政权根基不稳,汉高祖忙于解决与异性诸侯王、匈奴之间的矛盾与冲突,对郡国管理较少,注重与一同“打天下”的功臣们的感情,便不事监察。而这种放任地方监察的行为,使得郡国权力过大,为后世发展留下了弊病。
(3)惠帝时恢复监御史
惠帝三年,监御史得到恢复。“惠帝三年,相国奏遣御史监三辅,郡,察辞诏凡九条。监者二岁更,常以中月奏事也”③《汉旧仪》见《北堂书钞·设官部》。。由此可以看出,惠帝时期的经济有了较大程度的恢复,政府在发展生产留有余力之时,为了加强对地方的控制和联系,重置监御史。但此次置监御史,其主要任务是“察辞诏凡九条”,这样就使监御史的权力得到限制,成为单纯的地方监察官,而不是像秦朝监御史那样身兼数职。此外,监御史一般“常以十月奏事,十二月还监”④[唐]杜佑.《通典·职官十四》,中华书局出版,北京,1988。,每年定期到中央汇报工作,且为了防止监御史与郡守关系过于密切,阻碍监察工作的有效开展,还实行两年轮换一次监郡的制度。
(4)文帝派丞相史出刺——刺史制度的雏形
惠帝设监御史,但其在实际执行过程中却不尽人意,出现了一些监御史与郡守相互勾结,玩忽职守的现象,这在一定程度上使监察制度变味,难以维持监察本意。故在派遣监御史之外,文帝时期又派遣丞相史出刺,监察郡守和监御史的行为。“文帝十三年,以御史不奉法,下失其职,乃遣丞相史出刺,并督监察御史”⑤[唐]杜佑.《通典·职官十四》,中华书局出版,北京,1988。,但是丞相史为临时派遣,不常置,事情解决后便返还。
“丞相初置吏员十五人,皆六百石,分东西曹,东曹九人出督州为刺史”⑥《汉旧仪》。。东曹的九位丞相史各自监察九州中的一州,这就奠定了武帝时期刺史制度的基础,形成了刺史制度的雏形。文帝的这一改革,将郡国划入了刺史部州,改变了汉初监御史只能对郡监察,不能察诸侯的制度,加强了中央与地方的联系,保证了对郡的监察,同时扩大了对王国的控制,这为地方监察和削弱王国势力奠定了基础。
(5)汉武帝时期正式设刺史制度
由于丞相史出刺和监御史并行,致使监察权力不统一,职责重叠交叉,二者经常出现推诿扯皮的现象,而这种现象致使地方监察效率低、效果差。汉武帝为了改变这种低效的地方监察制度,以加强中央集权,促进西汉经济、社会的发展,便于元丰元年(前110年)正式废止了监御史监郡,“御史止,不复监”⑦[唐]杜佑.《通典·职官十四》,中华书局出版,北京,1988。。又于“元丰五年初置刺史部十三州”⑧[汉]班固.《汉书·武帝纪》,中华书局出版,北京,1962。。
汉武帝把全国除了三辅(京兆、冯翊、扶风)、三河(河南、河内、河东)和弘农以外的地区分成了13个州部,作为监察区,每州设刺史一人,秩禄为六百石,专职监察地方,上受御史中丞的直接统辖,对下直接监察郡的长官太守。刺史没有固定的治所,每年八月巡视所辖区域,考察吏治、奖惩官吏、决断冤狱⑨于海娣,黎娜 编著.中国通史:黑龙江科学技术出版社,2007。。因此,刺史制度可以较好地监察地方,利于维护专制主义中央集权。而刺史制度在西汉中后期得到进一步发展,对维护皇权,肃清吏治,促使昭宣中兴局面的形成起着积极的作用。
2.汉代刺史制度的发展
(1)汉武帝时期正式设刺史
汉武帝时期,设刺史,以六条问事为标准,而六条问事所涉及的内容主要体现了刺史所监察掌管的六件事:①地方豪强大户是否触犯礼制、并田造宅、以强欺弱;②郡守是否遵守典制、以诏书行事,有没有曲解诏书侵扰百姓、聚敛为奸的行为;③郡守是否肆意断案、不秉公执法以及是否有惩治自然灾害和流言蜚语的现象;④郡守是否为国家公正选拔人才;⑤郡守子弟是否横行不法;⑥郡守是否勾结豪强、收受贿赂、损改正令。
从刺史的监察范围看,刺史“秩六百石”,监察的却是二千石的郡国守相,这种以轻御重,以小监大的方式,借顾炎武之语便是“夫职卑而命之尊,官小而权之重,此大小相制,内外相维之意也”⑩。由此可以看出刺史虽位卑但权重,在监察体系中起到一种平衡和制约的作用。同时,也可以看出汉武帝通过刺史监察十三州的主要目的是加强对地方郡国的领导和控制,防止守相专权坐大,同时又可以限制刺史职权,防止刺史越权干扰地方政务。
从考课和赏罚的角度看,汉武帝时期建立了较为严密的考课管理制度和赏罚制度。汉武帝对刺史的选用标准较为严格,一般是辟举高第,或根据官吏任职期间的表现,选拔优秀忠诚的人担任。而在赏罚方面,刺史在出巡期间,若不忠于职守,所察过诏条,便要受到举奏和处分;反之,刺史在任职期间,若功勋显著,则可受到奖励而升迁。
(2)昭宣中兴时期——刺史制度得到较大发展
昭宣时期,由于统治得力,政治清明、经济繁荣,社会呈现出“吏称其职,民安其业”的景象,且当时的中央十分重视整顿吏治、任用和勉励有贤能的官吏,注重废除严刑峻法、决疑案、平冤狱,因而对刺史制度也格外重视。这一时期的刺史仍然严格在六条问事的范围内行使监察权。在选拔任用方面,对刺史的规定也较为严格,如,对那些忠于职守、纠察百官功效显著的刺史实行奖励升迁的政策。
此外,昭宣时期还十分重视发挥刺史督察诸侯王的作用。为了保证刺史在行使职权的过程中,可以有效地监督和打击诸侯王势力,昭宣时期还允许刺史在遇有紧急情况时有权收捕诸侯王和处理与之有关的罪犯。不过,刺史并不能超越其督察范围,在收捕诸侯王时刺史仍须严格遵守规定,无权直接处理,而是需要上奏给中央由皇帝裁定。如,在宣帝时期,“广川王国群辈不道”,“悬其头王宫门外,因劾奏广川王。天子不忍致法,削其户”⑪,从这个例子中既可以看到刺史职权的扩大,也可以看出其仍受皇帝的限制。这一时期的刺史制度对维护皇权,打击诸侯势力,缓和阶级矛盾,加强中央对地方政权的控制,稳定社会秩序仍起着至关重要的作用。
3.刺史制度的衰落与东汉的灭亡
(1)刺史制度逐渐衰落
西汉晚期,社会矛盾加剧,政局动荡,皇权统治存在危机,刺史在这种动乱中也飘忽不定,深受影响。这主要体现在元帝、成帝和哀帝时期。
在元帝以后,皇权逐渐削弱,地方豪强势力不断扩大,土地兼并严重,外戚操持政权,阶级矛盾也日益尖锐。政府为了加强对地方政权的控制,便赋予刺史更大的权力。如,刺史在创立之初,并无固定的椽属和幕僚,但在元帝时,便正式为刺史设立了椽属和幕僚,扩大了刺史在选官任用方面的权力。
而在成帝时期,刺史又有了罢免官吏的权力。同时也出现了在选用刺史时私人推举的现象。如,一些操持政权的外戚宦官把亲信强行塞入刺史行列,为己所用。等到哀帝时期,刺史的监察权限又有所扩大,其监察对象已从两千石的守相扩大到六百石的郡吏和县令。且刺史在执行公务时,又可以从事一些超出监察之外的事情。如,镇压诸侯和民众的反抗、参与中央决策等。
这些变化均反映了刺史权力的扩大和地位的提高,不过这一时期刺史的性质并没有发生根本的变化,仍是监察官,其职责也仍以监察二千石郡国守相为主,其考核也仍是以监察功绩为标准。
(2)刺史逐步地方官化
在王莽统治的新朝时期,刺史权力得到扩充,刺史制度地方官化进程加快。新朝时期,社会阶级矛盾突起、统治危机四伏,王莽派遣州牧(刺史)去镇压各地的农民起义军和少数民族的反抗。在多次授权和镇压过程中,刺史、州牧的监察职能逐渐丧失,而行政、领兵权却日渐扩大。如,从“置州牧、部监二十五人,见礼如三公”⑫中就可以看出,此时的州牧已经不是地方监察官,而是位等三公,拥有统兵权的地方行政官了。
在东汉建立之初,群雄割据,天下已有大乱趋势,光武帝为削弱地方的割据势力,实现统一领导和管理,便赋予州牧较大权力,如:东汉初的州牧已经拥有统兵权,可以平定地方割据势力,还有参与地方政务的权力。而后,光武帝又罢州牧复刺史,但这也只是在形式上恢复了刺史制度,实际上此时的刺史地方官化的程度已进一步加深,他们有了自己固定的治所,拥有一定的政治经济和军事权力,虽然主要职能仍是监察地方,但其也拥有处理地方政务的权力,且有日益扩大的趋势。
而在东汉灵帝时期及其以后的刺史,地方官化日趋严重,有的甚至发展为地方割据势力。随着外戚专权和皇权的削弱,阶级矛盾、民族矛盾的激化,刺史地方监察职能逐渐丧失,而统兵,镇压起义和暴乱已经成为刺史的主要职能。如,这一阶段的刺史(州牧)已拥有决狱权、推荐人才、率军和少数民族作战、镇压民众暴动等权力,在谭显为豫州刺史的时候,“天下饥荒,(民)竞为盗贼,州界收捕且万馀人”⑬。
(3)刺史地方官化完成及东汉的灭亡
东汉末年,汉代统治者日益腐朽,外戚宦官专政,社会矛盾日益尖锐。为镇压黄巾暴动,汉灵帝接受太常刘焉的建议,改刺史为州牧,赋予州牧更大的军政权,州牧从而掌握重兵,招兵买马,集行政权、军权、财权于一身,在州内可以随意发号施令、封官置吏,逐渐演变为地方割据势力。此时东汉的政权已名存实亡,州由监察区演变为行政区。而东汉末年刺史制度的改变,不仅削弱了中央对地方的监察,同时也开启了汉末割据的序幕,在一定程度上导致天下“天下合久必分”之势的出现。
二、刺史制度演变过程中体现的特点
汉代刺史制度的兴起、发展与衰落贯穿于两汉政治发展的始终。作为中国古代国家监察制度的一大创制,它的存在有一定的合理性。在汉代刺史制度的发展时期,其具有平衡和稳定政局,维护皇权统治,加强对地方领导和控制的作用。但在后期发展中,刺史权力的异化与扩大,使得刺史制度在一定程度上又成为加速东汉统治灭亡的罪魁祸首。而当我们沿着刺史制度演变的这条主线,观察两汉政治的始末,可以发现在刺史制度和政治发展兴衰的历程中,与之始终相伴的一个因素便是皇权对其的影响和干预,而由于皇权的强弱和控制程度不同,便衍生出两个重要的特点,即皇权的强弱变化对刺史制度演变有较大影响和刺史监察权逐步异化扩大为行政权。
1.皇权的强弱变化对刺史制度演变有较大影响
刺史制度作为汉代中央政府对地方政府所实行的一项较为完备、系统的监察制度,对两汉政治的发展起到了至关重要的作用。而在其中发挥重要功效的便是皇权对其的控制。观察两汉政治的兴衰,我们可以发现,在政局相对稳定,皇权统治较强,社会经济较快恢复和发展时期,刺史制度也相应地取得了较大成效。在这一时期,皇帝会十分重视对刺史监察职能的赋予,利用刺史加强对地方政府的领导和控制。且这一时期的刺史也多能秉公执法,整饬吏治,肃清贪官。如,在汉武帝、昭宣中兴时期,皇权统治较强,中央对地方政权的控制力也较高,刺史多能够以“六条问事”为准,在职责范围内发挥监察作用,对稳固国家的发展,政权的正常运转有较大作用。
而与之相应的是,在西汉后期,尤其是在元帝以后,随着皇权的削弱,中央对地方的控制能力也减弱,政局动乱,民生凋敝,发展疲软。而为了加强对地方的控制,皇帝便扩大刺史的权力,而在王莽新政和东汉时期,为了镇压接二连三的起义和暴乱,中央政府便频繁重用刺史,赋予其领兵权和行政权,刺史开始由监察官演变为地方行政长官,权力异化和扩大现象严重,而至黄巾起义爆发,东汉统治已名存实亡,刺史借镇压之名,不断扩充各自的势力,发展实力,脱离中央,最终各霸一方,争雄称霸。
2.刺史监察权逐步异化扩大为行政权
监察权的日益扩充,以致最终侵夺行政权在中国古代是一种并不罕见的现象。汉代的刺史制度亦是如此。刺史制度的演变贯穿两汉政治的始终,其最初的主要职能是督察诸侯王、郡守和地方豪强,是皇帝监视诸侯王动静的耳目,但后来受皇权的影响和命令,便扩大职权,不再仅仅桎梏于监察地方,而是逐步拥有统兵权、行政权和财政权,渐渐控制地方的发展命脉,致使监察权逐步异化为行政权,最终完全地方官化,成为地方割据势力,独霸一方。
这主要表现在从以往的以“六条问事”为标准,听命于皇帝到后来的刺史坐大,地方割据势力纷争;从初期的位卑权重、以小制大到后期的位高权重、势力混乱等,这些无一不彰显着刺史地方官化的进程,是刺史监察权异化,行政权扩充的有力证据。而思考这种监察权到行政权的异化与转变,归根到底还是受到皇权的影响和控制。刺史,顾名思义是皇帝所“使”以“刺举不法”的官员,其背后的势力代表是国家的最高统治者,即皇帝,因此刺史作为皇帝的代言人自然就“权威显赫”,而皇帝对其的重用使得刺史的地位和权威得以进一步扩充,刺史的监督权异化,地方官化现象严重,以致于在皇权旁落时,刺史又可以肆意瓜分行政权,割据地方势力。
三、汉代刺史制度的演变及特点带来的历史启示
汉代刺史制度是一种较为完备的监察制度,是维护皇权的有力手段和重要武器,作为皇帝的耳目在加强中央对地方的监督和控制时,发挥了重要的作用。它的形成、发展和衰落与两汉政治休戚与共。而其在演变过程中彰显的两个特点,都有一定的局限性,而正是这种局限性催使东汉统治走向灭亡。为此,我们必须要以史为鉴,寻找其中的经验和教训,正确认识汉代的刺史制度,为当今监察制度和监察体系的建构提供一些意见。
1.协调中央集权与地方分权
如何合理有效的分配中央与地方的权力一直以来都是为政者较为关注的,透过两汉政治发展的始末我们可以看到中央与地方、集权与分权间的较量与平衡。我们知道过度的集权与分权都不利于国家的发展和政局的稳定。如,东汉外戚、宦官交替专权,刺史权力的扩大,都较大程度地导致了国家政权的动荡不安,而只有保持中央集权与地方分权的合理,才能减少因权力引发的纷争。我国是一个单一制国家,中央和地方的关系是一对矛盾,因此在寻求中央与地方权力与利益的最佳结合点时也显得较为困难和紧迫。我国的这种单一制与中国古代两千多年的中央集权的历史传统有关,是历史发展的一种必然选择。因此,如何正确处理中央与地方的关系,如何正确平衡集权与分权的关系已经成为关键。
而笔者认为我们在分配权力时既要保证中央与地方的权力分之有“度”,协调中央集权与地方分权间的关系,又要在分配中保持政权的稳定运行和政局的平稳运作,使中央与地方的权力始终控制在一个合理的范围,以期达到最佳平衡。我们知道,适度集权与分权的确切比例很难精确的计算,但其间的“度”却是我们可以总结和控制的,因此一定要把握好权力分配和运行的“度”。
2.注重监察权与行政权的分离,保持制度的有效运转
我国历代封建王朝都十分重视吏治廉洁,建立了一些专职的监察机构和官吏,汉代的刺史制度便是其中颇有成效的一项制度。我们要肯定刺史制度的优势和历史地位,它在武帝和昭宣中兴时期以“六条问事”为问责标准、合理选任官员、奖惩分明,对监察和领导地方起到了较大的作用,而这对于我国现今对巡视人员的考核和培养有较大的指导意义,如,巡视人员要注重法制化培养,可以设类似“六条问事”的规章为管理标准,注重对当今巡视人员的考察,使他们履职有法可依;同时在选拔人员时也应慎重,要加强对巡视人员的监督与考核,注重培养巡视人员的权威性,而这些措施都有利于“彰显弹恶,激浊扬清”。
但不可否认的是,汉代刺史制度的演变和异化是对制度制定原则的否定与抛弃,其违背了制度制定的初衷,即应以监察为目的,而不是扩大监察官的权力,使得地方官化现象严重,最终刺史坐大,地方割据分裂猖獗。故注重“监察权与行政权的分离”这一点是值得我们注意和深思的,我们在制定一项政策时必须要明晰制度制定的初衷,对于监察制度,我们就必须要注重监察权与行政权的分离,保持监察权的独立运作,维护监督者的权威。
社会在不断的发展进步,制度的设计、运转与完善也要与时俱进,而不是简单地僵化与抛弃。我们须站在历史的角度,以史为鉴,并始终铭记要保持一个稳定的政局,就必须要合理分配中央与地方的权力,注重问责与改革。同时,国家的良好运转也离不开制度的合理运作。而只有注重结合与完善,才能适应社会的发展与需要,才能为我国现今的监察工作提供一些经验与帮助。(作者系中共浙江省委党校2013研究生 孙子尧)
[1]钱穆.秦汉史[M].北京:三联书店,2004.
[2][汉]司马迁.史记[M].北京:中华书局,1982.
[3][汉]班固.汉书[M].北京:中华书局,1962.
[4]范晔.后汉书[M].北京:中华书局,1964.
[5][唐]杜佑.通典[M].北京:中华书局,1988.
[6]顾炎武.日知录:卷9:部刺史[M].
[7]陈长琦.汉代刺史制度的演变及特点[J].史学月刊,1987,(4).
[8]刘欣尚.汉代的刺史制度[J].北京师范大学学报(社会科学版),1987,(1).
[9]史云贵.汉代刺史制度述论[J].人文杂志,2003,(2).
[10]李耀建.汉代刺史制度研究及其现实意义[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2006,(4).
[11]田振洪.汉代巡视制度及其历史启示[J].三明学院学报,2010,(5).
[12]谢元鲁.论中国古代国家监察制度的历史经验[J].社会科学辑刊,2004,(3).
[13]袁刚.汉代郡国督察制度[J].烟台大学学报(哲学社会科学版),1989,(2).