一体化管理：破解村小存留与发展的良方：基于对J省乡村小学的调查研究

作者简介：郭喜永（1969-），男，吉林省教育科学院院长助理、教育发展研究中心主任、农村教育研究中心秘书长、研究员。

本文系全国教育科学“十二五”规划2013年度教育部重点课题“连片特困地区县域义务教育均衡发展推进策略研究”，课题批准号：DGA130253、吉林省教育科学“十二五”规划2011年度重点资助课题“吉林省城乡义务教育一体化发展对策研究”的研究成果，课题批准号：ZZ1151。

近年来，随着义务教育均衡发展的深入推进，“村小学和教学点”已成为国家义务教育政策文件中的“热词”。均衡发展九年义务教育，必须加强村小（含教学点）建设已成共识。2014年4～5月我们对J省农村乡（镇）中心校管理村小的现状进行了调查研究，总计对20个县（市）的221所学校发放了调查表，回收调查表214份，回收率为96.8%，其中乡（镇）中心校36份，村小178份。调研发现，村小的教育发展已严重滞后于中心校，这种现状已成为制约义务教育均衡发展的瓶颈。我们认为，在现有农村义务教育管理体制下，健全和完善中心校对村小的管理机制，实行中心校和村小一体化管理势在必行。

一、村小与乡（镇）中心校教育事业发展差距描述

调研中发现，在J省乡（镇）内部中心校及其所辖村小教育事业发展差距较大，村小办学规模远小于中心校、办学条件远差于中心校、教育投入远少于中心校、师资配置远弱于中心校、教学质量远低于中心校。

（一）村小办学规模小

办学规模从在校生数量和平均班额可见一斑。调研可知，在178所村小中在校生100人及以下学校为159所，占89.3%；60人及以下学校为119所，占67.4%； 30人及以下学校为77所，占44.4%；10人及以下学校为32所，占20.8%，甚至有两所学校实际就读学生为零，出现了空壳学校。所调研的36所中心校中只有1所学校在校生为85人，低于100人。且从差异系数 ①来看，村小差异系数为0.95，中心校差异系数为0.68，所调研学校中村小在校生数量较中心校更不均衡。按世界统计惯例和我国政策的规定，在小学阶段少于100名学生的学校便可被划归为小规模学校。 [1]可见，所调研的村小中有近90%的学校都是小规模学校，村小在校生数量要远小于中心校。

2002年6月，教育部明确规定了中小学的班额数：小学是40～45人，中学（含初中和高中）为45～50人。在进行全国调查时，教育部将班额的大小划分为六个等级：“25人及以下”为小班额，“26～35人”为偏小班额，“36～45人”为正常班额，“46～55人”为偏大班额，“56～65人”为大班额，“66人以上”为超大班额。 [2]由调研可知，178所村小中平均班额25人及以下学校为175所，占98.3%，所调研的36所中心校中只有5所学校平均班额低于25人，仅占13.9%。可见，小班额比例村小要远高于中心校。

（二）村小办学条件差

在图书藏量、体育器材数量和计算机数量上村小与中心校都有较大差距。所调研的178所村小中图书藏量为0的学校为54所，占30.3%。村小生均拥有图书14本，中心校生均拥有图书19本。从差异系数来看，中心校图书藏量差异系数为0.64达到基本均衡标准，而村小差异系数为1.31，远大于0.65的标准。另外，乡镇新增图书也主要分配给中心校，在图书质量上中心校要远好于村小。

在所调研的178所村小中体育器材为0的学校为46所，占25.8%。且从差异系数上看，村小学与中心校平均班额差异系数均大于0.65，但村小学差异系数为2.16，中心校差异系数为0.87。可见，村小体育器材参差不齐，均衡程度远低于中心校。

村小没有计算机的比率为51.7%，且91.5%的村小都上不了网。且从差异系数上看，中心校计算机数量差异系数为0.55达到基本均衡标准，而村小差异系数为1.75，远大于0.65的标准。村小计算机数量均衡程度远低于中心校。

（三）村小教育投入少

2012年9月6日印发的《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》指出：对保留和恢复的村小学和教学点，要采取多种措施改善办学条件，着力提高教学质量。提高村小学和教学点的生均公用经费标准，对学生规模不足100人的村小学和教学点按100人核定公用经费，保证其正常运转。所调研的178所村小中，有159所村小在校生数量小于100人，而公用经费低于该标准拨付的学校有151所，约占95%。现行的乡村公用经费拨付体制是以乡（镇）为单位拨付给中心校，再由中心校二次分配。而中心校对村小资金投入具有随意性和暂时性，多数中心校对村小应得公用经费有截留，使大多村小资金投入不足。

（四）村小师资配置弱

调研可知，在特岗教师、紧缺学科教师配置，民转公教师、30岁以下教师、50岁以上教师、骨干教师比例上村小学和中心校都有较大差距。在所调研的178所村小中没有特岗教师的学校为129所，占72.5%。村小多年来鲜有新教师补充，教师年龄结构问题突出；村小中没有紧缺学科（紧缺学科含音乐、体育、美术、英语、计算机等学科）专任教师的有103所，占57.9%。中心校均有紧缺学科教师配备，且较均衡；调研学校民转公教师中心校比例为25.7%，村小比例为44.7%，相差19个百分点。乡（镇）中大部分未接受正规师范教育的民转公教师都集中在村小；村小中没有30岁以下教师的学校为123所，占69.1%，这些学校多年没有年轻教师补充，教学缺乏活力。30岁以下教师比例中心校较村小要高出11.7个百分点；村小中50岁以上教师比例为38.6%，较中心校高出21.3个百分点，与30岁以下教师比例呈现相反态势，进一步说明村小教师年龄结构失衡。

课题组所调研的178所村小中没有骨干教师的学校为105所，占59.0%。从骨干教师比例来看，中心校较村小高出23.5个百分点，乡（镇）中大部分优秀教师都集中在中心校。且从差异系数上看，中心校骨干教师数量差异系数为0.61达到基本均衡标准，而村小差异系数为1.78，远大于0.65的标准。村小中骨干教师分布极不均衡。

（五）村小教学质量低

所调研的村小教师中只有1.5%无兼课，兼任3科级以上教师比例都高达68.9%，而中心校教师这一比例只有5.5%，村小教师备课量要远大于中心校。教师周课时数村小教师平均较中心校多出4课时，教学任务量远大于中心校，从差异系数上看，这样繁重的教学任务，各村小比较均衡。在所调研的178所村小中，没有教师参加市州级以上培训的学校为152所，占85.4%，参加市州级以上培训的教师比例中心校高出村小21.9个百分点。

在紧缺学科配置、民转公教师数量、骨干教师数量及生源流失等诸多方面，村小都处于不利位置。综合因素导致村小办学处于恶性循环之中，所调研的村小中学生流失率高达35.5%，而中心校仅为2.7%，相差32.8个百分点，村小学生流失率要远高于中心校，教学质量处于较低水平。

二、乡（镇）中心校管理村小存在的主要问题呈现

现行的乡（镇）中心校管理村小的体制始于1996 年3月9日国家教育委员会令第26号发布的《小学管理规程》，其第八条规定：“小学实行校长负责制，校长全面负责学校行政工作。农村地区可视情况实行中心校校长负责制。”2001年5月29日颁发的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（以下简称《决定》）明确了义务教育“以县为主”的新体制。2002年4月14日颁发的《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》（以下简称《通知》）进一步明确规定：“乡(镇)人民政府不设专门的教育管理机构，乡(镇)有关教育工作由乡(镇)长直接负责，乡(镇)可在核定的行政编制内确定一至二名助理或干事协助乡(镇)长管理具体教育事务，并接受县级教育行政部门指导。教育教学业务管理由乡(镇)中心学校校长负责。”

从乡（镇）中心校管理村小体制施行的十几年来看，其为减轻县（市）教育行政部门和乡（镇）政府管理负担，减少管理层级，加强乡（镇）教育统筹发展作出了较大贡献。但从施行效果来看，也存在着管理意识淡薄、管理合力缺乏、管理方法简单、管理手段落后、管理机制缺失等诸多问题。

（一）管理意识淡薄

管理意识，是指管理者能够自觉运用科学管理的思想方法和原理原则去认识、分析和解决管理问题，在长期的管理过程中形成的一种特殊的智慧、欲望和冲动。它是产生于人类社会的管理实践中，同时又高于管理实践，对管理实践起着指导作用。 [3]而我们在调研中发现，大多中心校校长对村小存在的价值意义认识不清、缺乏对村小发展的长远规划，管好村小的意识淡薄。

农村小规模学校具有促进社会公平的价值，它的存在为那些处境不利儿童提供了低成本、就近入学的机会；同时，小规模学校是乡村社会的重要组成部分，其对社区政治、文化、经济和社会发展发挥了重要作用，也有助于维持社区文化系统的完整性与活力。 [4]调研可知，在受访的36位中心校校长中，只有2位认为村小存在必要且有清晰认识，仅占5.6%。可见，大多数村小管理者对村小存在的价值意义认识不清，缺乏办好村小的内在动力。

“凡事预则立，不预则废”。一个好的规划，对事物的发展方向、路径、重点等都能作出详尽地部署，是事物未来发展的蓝图。在受访的36所中心校中，学校均有未来三年或五年规划，但对村小建设和发展只是“只言片语”提及的有27所，占75%。虽有大篇幅提及，但具有可操作性的仅有2所学校，仅占5.6%。可见，大多数中心校制定的发展规划对村小的发展和建设不重视，对村小的发展采取“顺其自然”的态度。

（二）管理合力缺乏

2001年颁发的《决定》和2002年颁发的《通知》对相关农村义务教育管理权限作了分工：县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任，要抓好中小学的规划、布局调整、建设和管理，统一发放教职工工资，负责中小学校长、教师的管理，指导学校教育教学工作。乡(镇)人民政府要承担相应的农村义务教育的办学责任，乡(镇)、村都有维护学校的治安和安全、动员适龄儿童入学等责任。

调研发现，国家的相关规定在执行过程中偏差很大。在被调研的20个县（市）中，其教育局对乡镇政府有教育指导的没有，对乡镇中心校管理村小有指导的为2个，仅占10%。乡镇政府均没有对教育的规划，将乡镇的义务教育（小学）发展责任全部推给了中心校。而县级教育行政部门对乡镇小学教育的管理，仅到达中心校层面。所以，乡镇中心校对村小的管理，管什么、怎么管都缺乏必要的指导。而中心校校长是乡镇小学的法人代表，村小校长只相当于中心校的中层，缺乏管理积极性。中心校管理村小处于上没指导、下缺支持的尴尬境地，缺乏管理合力。

（三）管理方法简单

“工欲善其事，必先利其器”。好的方法会使事半功倍。调研发现，36所中心校对其所辖村小的管理都是由一名副校级领导分管，分管领导还兼有中心校其他领导工作，时间有限、精力有限，每学期只能下到村小一两次检查指导工作的占比近70%。更多的是村小有什么问题反映给中心校分管领导，分管领导再请示中心校法人代表——校长决定，这种管理简单、被动、粗放，经常是校长“一言堂”，缺少民主。

（四）管理手段落后

村小学不达标准的办学条件，严重限制了现代化管理手段的施行。在所调研的178所村小没有计算机的比率为51.7%，且91.5%的村小都上不了网。缺少现代化办公条件，连最基本的网上文件传输都实现不了（例如QQ群）。所以，中心校对村小的管理手段还都是较为传统的模式，靠人传送文件、靠电话传达意见。

（五）管理机制缺失

从调研情况来看，除关涉教育教学方面的集体备课制度达到100%外，其他制度制定情况占比均不高。在36所中心校中有对村小经费投入制度的仅有2校，占5.6%；有对村小师资配置制度的仅有3校，占8.4%；有对村小真正实施奖励制度的仅有2校，占5.6%；有对村小实施民主管理的仅有5校，占13.9%。

总体看，中心校对村小管理制度缺失。统筹发展机制缺失，多数中心校只顾校本部“中心”发展，对村小发展持可有可无的态度，没有科学、详尽的中长期发展规划，学校布局调整缺乏科学论证；师资配置机制缺失，乡域内教师调配随意性强，特岗教师大多留在中心校任教，中心校与村小骨干教师比例严重失调；教育投入机制缺失，缺乏科学合理的经费投入及使用制度；激励评价机制缺失，上级教育行政部门，没有对办好村小的奖励评价机制，村小办好办坏一个样。

三、乡（镇）中心校与村小一体化管理的策略建议

均衡发展已成为义务教育全面普及后的战略性任务，要实现义务教育均衡发展必须加强村小建设，必须将短板拉长、抬高底部。在现有乡镇中心校管理村小的体制下，要实现村小快速健康发展，亟需管理机制的完善，实现乡（镇）中心校与村小一体化管理即实行乡镇教育一体化，主要指把乡镇教育看成一个整体，不分先后、不分主次，统筹谋划、资源共享、共同提高、均衡发展的过程。实现一体化管理要树立一体化发展的管理理念，形成一体化发展的管理合力，丰富一体化发展的管理方法，提升一体化发展的管理手段，建立一体化发展的管理机制。

（一）树立一体化发展的管理理念

管理理念是管理者对管理的理性认识。随着义务教育均衡发展的深入推进，国家义务教育政策文本中频繁出现“村小学和教学点”，加强村小学和教学点建设已成为义务教育均衡发展的“重中之重”。地方各级人民政府和教育行政部门都要充分认识村小学存留的价值意义。大量研究表明，农村小规模学校不仅为社会弱势群体提供就近入学的机会，也是社区信息的集散地，为乡土文化传承和社区能力建设提供了重要支撑。 [5]从世界各国的农村教育发展来看，小规模学校同样大量存在于农村地区，无论是发达国家还是发展中国家，小规模学校都为偏远地区的儿童提供最便利的教育服务，是不可替代的教育组织形式。 [6]在现行的管理体制下，将乡镇义务教育看成一个整体，摒除以中心校为中心的发展模式，实行乡（镇）中心校与村小一体化管理。

（二）形成一体化发展的管理合力

现行的农村义务教育管理体制赋予了中心校校长对村小教育教学业务的管理权限，同时也较为清晰地规定了县级教育行政部门和乡级人民政府相应的管理职责，但在具体施行中管理村小却变成了中心校自己的事。地方各级人民政府和教育行政部门要各尽其责、齐抓共管，建议省教育厅要出台《J省乡（镇）中心校与村小一体化管理的实施意见》，现行的《J省义务教育学校办学标准（试行）》不适合村小学和教学点建设，建议出台《J省村小学及教学点建设标准》，使村小学和教学点有自己建设的底线标准。各县（市）教育局要出台具体的实施办法。各县（市）教育局要协同土地、发改、建设、计生、人社、交通等部门、乡（镇）人民政府、村委会根据学龄人口趋势、城镇化进程等因素对乡村义务教育学校布局进行科学论证与合理调整，杜绝学校撤并与调整的两个极端，明确县（市）教育局对乡（镇）中心校管理村小的监管责任，做到“省级统筹、以县为主”，让乡（镇）中心校管理村小有“法”可依，形成管理合力。

（三）丰富一体化发展的管理方法

“方法不是外在的形式，而是内容的灵魂”。要实现乡（镇）教育一体化，必须一改简单粗放式的管理，进行方法创新，在乡（镇）教育内部建设现代学校制度。建议提升村小校长级别为乡镇中心校副校级，由乡镇中心校提名，县（市）教育局任命，参与中心校决策管理，提高其对村小管理的积极性。遴选调用优秀校长为乡镇中心校校长，真正发挥班子成员集体智慧，做到科学决策、民主管理，杜绝“一言堂”。建立健全中心校管理村小的各项规章制度，使管理由“制”到“治”。提升依法科学管理能力、建立健全民主管理制度、构建和谐的家校社区合作关系。

（四）提升一体化发展的管理手段

2014年11月，全国6.36万个教学点全面完成了“教学点数字教育资源全覆盖”项目建设任务，实现设备配备、资源配送和教学应用“三到位”，但在教育管理上却停留在传统的管理手段上。建议地方各级人民政府要认真落实教育部财政部国家发展改革委工业和信息化部中国人民银行《构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面有效机制的实施方案》，设立专项资金，加强村小学和教学点信息化建设，实现乡镇教育管理手段现代化。

（五）建立一体化发展的管理机制

好的体制离不开好的机制。乡（镇）教育一体化的实现要通过各种机制的建立施行才能实现。建议建立乡（镇）教育统筹发展机制，由县级教育行政部门牵头，联合乡（镇）人民政府，从乡（镇）教育整体出发、长远出发制定乡（镇）教育统筹发展规划；建议建立乡（镇）教育师资配置机制，改变J省“特岗教师”分配原则。分配原则由“原则上安排在县以下农村初中，适当兼顾乡镇中心学校。”变为“优先满足村小、教学点的教师补充需求，进一步提高村小、教学点特岗教师招聘比例”。根据“班师比”合理规定村小教师编制，省财政拨付专项经费设立乡村教师津贴，根据偏远贫困艰苦程度不同分等支付，增强村小教师职业吸引力；建立科学的村小学师资配置机制；建议建立乡（镇）教育资金投入机制，对学生规模不足100人的村小学和教学点按100人的标准单独核定公用经费，由县级财政和教育部门按时足额拨付，县（市）教育局出台乡镇中心校教育经费使用管理办法，要优先满足村小学教育经费使用，杜绝乡镇中心校对经费截留使用，提高资金使用效益；建议建立乡（镇）教育督导评价机制，县级人民政府要出台村小学和教学点建设发展督导评价办法，做到有惩罚有奖励，考核结果与乡（镇）人民政府及中心校领导班子业绩挂钩。通过各种管理机制的构建使教育管理向教育治理转变。

注释：

①2012年1月20日教育部印发的《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》中规定：县级人民政府推进义务教育均衡发展工作评估得分在85分以上、小学和初中的差异系数分别小于或等于0.65和0.55的县，方可通过义务教育发展基本均衡县的评估认定。参照此办法，本研究以差异系数0.65为底线标准，进行相关判定。