健全统一司法鉴定管理体制的创新思路

郭华

（中央财经大学 法学院，北京 100081）

党的十八届四中全会提出了“健全统一司法鉴定管理体制”的要求。中共中央办公厅《贯彻实施党的十八届四中全会决定重要举措2015年工作要点》又要求在司法鉴定体制改革过程中“提出健全统一司法鉴定管理体制的试点方案”。那么，在全面推进依法治国的背景下如何健全统一司法鉴定管理体制？在统一司法鉴定管理体制初步形成的基础上如何提出健全统一司法鉴定管理体制的试点方案①我国自2005年司法鉴定体制改革后，2010年司法部认为统一司法鉴定管理体制已初步形成。参见周斌.统一司法鉴定管理体制已初步形成 我国社会鉴定机构达4600余家 司法鉴定人5.2万名[N].法制日报，2010-02-24（1）.？这些问题不仅关乎司法鉴定管理体制改革试点的成功，还影响统一司法鉴定管理体制能否健全。对于这些问题不仅需要借助于改革实践予以推进，也需要理论对此予以探索，不断为健全统一司法鉴定管理体制的创新提供经验支持和理论上的指导。本文针对上述问题，结合司法鉴定的实践和部分省市的创新经验，从理论层面提出以下拙见。

1 统一司法鉴定管理体制何以需要健全

1997年10月，党的十五大提出了“推进司法改革”构想；党的十六大作出了“推进司法体制改革”的战略部署；2003年4月，中央政法委员会向中央提出了《关于进一步推进司法体制改革的建议的请示》；2004年中共中央转发了《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》，并提出“建立统一的司法鉴定管理体制”，“研究制定司法鉴定法律，规范司法鉴定活动”。全国人大常委会根据中央确定的司法体制改革方案中关于司法鉴定工作管理的精神，会同有关部门在充分调研和总结经验的基础上制定了《关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》），并于2005年2月28日十届全国人大常委会第十四次会议通过。该法律文件的出台旨在通过“统一的司法鉴定人和鉴定机构的登记管理制度”来解决“鉴定人和鉴定机构的登记制度不统一，造成鉴定资源配置不合理，重复浪费”等问题[1]。“统一的司法鉴定人和鉴定机构登记管理制度”尽管在实践中发挥了一些作用，促进了鉴定人和鉴定机构的规范化，但与“建立统一的司法鉴定管理体制”的要求仍存在较大的距离。由于“统一司法鉴定管理体制”不局限于“统一司法鉴定登记管理制度”，致使“统一的司法鉴定人和鉴定机构的登记制度”在实践中落实也步履维艰。到目前，《决定》的基本精神尚未得到全面充分的贯彻落实，有些条款一直难以执行。与此同时，随着诉讼制度的改革又出现了一些新的问题，以至于党的十八届四中全会再次重申“健全统一司法鉴定管理体制”的改革要求。其问题主要表现在以下几个方面：

1.1 统一司法鉴定登记制度尚未全面落实

《决定》第三条规定：“国务院司法行政部门主管全国鉴定人和鉴定机构的登记管理工作。”就目前而言，国务院司法行政部门仍未能有效地对侦查机关的鉴定人和鉴定机构登记管理行使“主管”权力，也未能杜绝有些法院对鉴定的“册中册”和“册外册”的登记管理，以致“如何理顺鉴定机构管理体制的问题”在司法鉴定体制改革前“一直是司法体制改革研究工作中的一个问题”[1]，在改革之后仍然“是司法体制改革研究工作中的一个问题”，未发生根本性变化。

对于侦查机关的鉴定人和鉴定机构的登记管理问题，2008年中央政法委下发的《关于进一步完善司法鉴定管理体制遴选国家级司法鉴定机构的意见》，要求侦查机关所属鉴定机构和鉴定人接受司法行政部门的备案登记。为此，2008年12月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部和司法部联合下发的《关于做好司法鉴定机构和司法鉴定人备案登记工作的通知》并规定侦查机关所属鉴定机构和鉴定人在2009年1月底接受司法行政部门的登记管理。这一文件在各省市贯彻落实的效果并不理想，甚至在某些省市并未得到落实，在一定程度上影响了鉴定的规范化。尽管有些省市明确了司法鉴定备案登记行为规范，建立了以司法行政机关为主导，审判机关、检察机关、公安机关、国家安全机关共同参与的司法鉴定备案登记工作机制，如2014年11月，重庆市高级人民法院、人民检察院、公安局、国家安全局、司法局联合印发了《重庆市侦查机关司法鉴定机构和司法鉴定人备案登记管理办法》，推进司法鉴定统一管理方面取得了新进展。但在实践中，侦查机关的有些鉴定不规范问题未能得到解决，影响了司法鉴定的客观性、科学性和准确性。在实践中甚至出现了“历经9次庭审，4次死刑判决，6次最高人民法院批准延期，最后被宣告无罪的福建省福州念斌案的鉴定案”。

福建省高级人民法院认为，二被害人（俞悦、俞攀）系中毒死亡，但原判认定致死原因为氟乙酸盐鼠药中毒依据不足，认定的投毒方式依据不确实，毒物来源依据不充分，与上诉人的有罪供述不能相互印证，相关证据矛盾和疑点无法合理解释、排除，全案证据达不到确实、充分的证明标准，不能得出系上诉人念斌作案的唯一结论。因此，原判认定上诉人念斌犯投放危险物质罪的事实不清，证据不足，原公诉机关指控上诉人念斌所犯罪名不能成立②参见2014年8月22日福建省高级人民法院刑事附带民事判决书[（2012）闽刑终字第10号。]。

在该案件中，鉴材铝壶、高压锅的提取送检的现场勘验检查笔录记载的提取送检时间为 “7月28日”，与检验鉴定委托书记载的“8月9日”相矛盾。现场勘验检查笔录记载的提取送检时间为 “7月28日”，而检验鉴定委托书记载的“8月1日”，检验时间又载明是“7月31日”，导致鉴定时间早于委托的时间等违反实践逻辑顺序的问题。鉴定受理登记表记载，侦查机关送检铝壶及里面的3500毫升水，但现场勘验检查笔录未记载提取铝壶时壶中有水。鉴定机构在对铝壶水、高压锅和铁锅表面残留物检材的检验过程中，未按照专业规范要求进行“空白”对照检验，以防止假阳性检验结果，因此难以排除该3份检材被污染的可能。由于铝壶水、高压锅和铁锅的提取送检过程不清，检材来源相关证据间的矛盾和疑点得不到合理解释，检验过程不规范，检验结论可靠性存疑，理化检验报告不足以采信，最终因鉴定问题致使案件事实认定无法排除合理怀疑。这一案件不仅给司法权威带来难以估量的负面效应，也折射出司法鉴定体制改革不到位带来的灾难性后果。

在实践中，还不同程度地存在地方法院编制鉴定机构名册与司法行政部门编制司法鉴定名册并存的问题，出现了所谓的“册中册”和“册外册”等现象，甚至还建立了所谓的“与审判制度改革相适应的以‘审鉴分立、统一对外委托司法鉴定案件、建立鉴定人名册’为核心的司法鉴定制度”，致使《决定》需要解决的“司法鉴定与审判工作职能不分”等“影响判决公正性等问题”不仅依然存在[1]，而且还存在旧疾未除，又添新疾的困惑。以媒体曝光的“天价鉴定费”为例。

在一起车祸中，霍先生妻子的玉镯被撞碎，在法院审理中，玉镯价值多少？法院方面告知霍先生，对镯子的破碎申请赔偿，首先由鉴定机构评估价值。鉴定机构中国检验认证集团北京有限公司收到了法院的《委托司法鉴定函》。鉴定费用是2万元。9月初，鉴定结果出来，霍先生妻子玉镯的价值在1.5万到2万元之间[2]。

该案不仅反映出司法鉴定改革不到位的问题，更为严重的是，有些法官过度依赖鉴定成为常态，导致实践中“以鉴代审”，出现鉴定错误，案件必错的恶果。有些法官利用“两套名册”管理体制予以“套利”，导致有些司法鉴定机构为了进入法院名册而贿赂法官，出现了一些司法腐败问题。在司法鉴定中“司法掮客”时常露出身影。在交通事故发生后，马上就有人找到受害人，承诺帮受害人打官司、搞鉴定，甚至出钱垫资“买断官司”，最终胜诉后从中分成。这些人一方面“搞定”鉴定人，使鉴定人做出偏离事实真相的不公正鉴定，导致了“谁出钱就帮谁说话”的现象；另一方面“搞定”法官，使法官“糊涂官判糊涂案”，最终使司法与公平正义渐行渐远，由此造成司法腐败、司法不公、司法公信力偏低、司法权威不高等后果[3]。对此问题，尽管引起部分法院的关注，如天津市第二中级人民法院探索破除司法鉴定的地域壁垒，建立了由纠纷发生地以外的鉴定机构进行鉴定的异地鉴定工作机制，对打破司法鉴定地域壁垒、减少人情干扰、保证司法鉴定结果客观公正发挥了重要作用[4]。但是，这种无视当事人对鉴定人的选择权，通过法院职权强行异地鉴定仅为权宜之计，不能从机制上解决问题。因为这种影响统一司法鉴定管理体制的根源不完全在于经济利益，还源于司法鉴定的管理与使用之间的不衔接。由于司法鉴定管理与使用未能形成有效的衔接机制，致使上述问题在不同环节均会发生，司法鉴定在实践中因当事人争议不断从“证据之王”转化为“是非之王”最终演变为“错案之王”，使解决案件事实认定困难的利器转化为危及案件事实认定的“凶器”。

1.2 司法鉴定争议的投诉率不断攀升

司法鉴定供给诉讼的是证据，诉讼借助于司法鉴定来准确地认定案件事实，鉴定意见在诉讼中发挥着其他证据不可替代的作用。由于鉴定意见作为证据证明的事实涉及当事人的利益，决定着当事人诉讼的胜败，当事人基于利益的考虑必然会将“打官司”变为“打鉴定”，以便获取诉讼的成功。当事人对不利己的鉴定基于利益或者利害关系的考虑，必然会提出异议，即使鉴定意见是可靠的，也会不断利用司法制度的漏洞实现其不应有的或者不正当的“利益”。对于“打鉴定”的异议应当在法庭上通过质证程序来解决，法庭借助于当事人的不同意见作出裁决，这些目标的实现依靠鉴定人的出庭作证。然而，我国鉴定人出庭率一直保持低水平。据统计，2013年至2014年上半年，浙江省共办理涉及诉讼鉴定案件57 223件，鉴定人出庭只有248次，出庭率仅为0.43%。而新诉讼法施行后的2013年，上海市仅上半年度的司法鉴定人出庭作证数已达到180人次，占鉴定案件总数的3.73%。截止至2013年6月16日，与2012年同期相比，2013年司法鉴定人出庭作证数已同比增长了318.6%之巨[5]。但与2008年的研究资料显示的刑事诉讼中的鉴定人出庭率基本在5%以下未有实质性变化，在实践中鉴定人出庭仍是凤毛麟角。这种鉴定意见争议没有通过法庭中当事人质证鉴定人解决的情形引发了当事人庭外任性的增加，导致对司法鉴定的投诉率不断攀升，出现了所谓的在鉴定机构“闹鉴”之怪状。

据一家鉴定中心的工作人员介绍，一次，外地法院委托的一个案子，因为其中一方不满鉴定结果，跑到鉴定中心来闹，要求鉴定中心撤回鉴定意见。来闹事的人扬言，鉴定中心不撤回鉴定意见，就与中心工作人员同吃同住。中心工作人员多次对其劝说无果后报警，但是警察却说，没发展到打架斗殴，没法出警。最后，鉴定中心不得不撤回鉴定意见，以求恢复正常的工作秩序[6]。

统一司法鉴定管理体制一旦仅仅限于顾及司法鉴定的行政管理领域，未将其管理与使用有机衔接起来，未获得相关制度的支持，必然要求通过投诉、复议与行政诉讼来兑付制度的缺陷成本。在此方面，2010年司法部出台了《司法鉴定执业活动投诉处理办法》，2013年又下发了《关于进一步加强司法鉴定投诉处理工作的意见》，甚至地方司法鉴定管理部门也在探索解决司法鉴定投诉问题的方法。如贵州省在司法鉴定条例修正案中明确了司法行政部门统一管理司法鉴定工作的职能，完善了司法行政机关的管理与人民法院的使用之间有机衔接的运行机制；2014年浙江省高级人民法院和浙江省司法厅联合下发了《关于进一步规范司法鉴定工作若干事项的意见》。尽管这些规定在实践中对鉴定的频繁投诉起到了一定的缓解作用，但因司法鉴定管理与使用的衔接机制未能有效建立，法庭本来吸纳鉴定意见不满的功能转化为排斥功能，其治理的效果仍不乐观。

据司法部统计，2011年至2013年，我国的四个直辖市的业务量合计占全国的1/10，但投诉量合计却占全国的1/4，年投诉率保持在2‰左右。对此，部分省对司法鉴定管理与使用相衔接进行尝试。近年来，司法部办理的鉴定管理类行政复议案件量快速增长，从2011年的25件到2014年的104件，4年间增长316%，在行政复议案件总量中的比例也由52%增长到69.3%，连续4年在司法部各项业务中排名第一。其中，鉴定管理类行政复议申请主要来自北京、上海两地，两者合计占总量的65%。有些鉴定当事人利用投诉、行政复议作为诉讼策略，个别当事人甚至恶意缠访缠诉，如李某某于2013年、2014年共申请行政复议44件，占两年全部复议案件的19%[7]。

面对这些司法鉴定实体问题与程序问题的相互纠缠、鉴定瑕疵与当事人质疑的重叠混杂，尤其是行政管理与诉讼活动、科学活动相交织的纵横复杂，脱离法庭程序的司法鉴定争议必然会被加剧，甚至演变为旷日持久的“投诉大战”，导致官司“没完没了”地拖延，进而影响了司法鉴定的权威性和公信力，使人们对司法鉴定体制改革的方向产生了怀疑和放大其存在缺陷，在推进统一司法鉴定管理体制改革中障碍重重。

1.3 司法鉴定立法呈现《决定》颁布前的镜像

在司法鉴定体制改革之间，因司法鉴定存在重复鉴定、多头鉴定以及“多龙治鉴”的痼疾，部分省市地方人大制定了司法鉴定的地方性法规对此进行规范。如1998年12月12日的《黑龙江省司法鉴定管理条例》、1999年3月26日的《重庆市司法鉴定条例》、1999年11月27日的《吉林省司法鉴定管理条例》、2001年2月23日的《深圳市司法鉴定条例》、2001年11月29日的《河南省司法鉴定管理条例》以及2002年12月2日的《山西省司法鉴定管理条例》等。在一定意义上说，这些司法鉴定的地方条例出台加快了司法鉴定体制改革的步伐，推进了《决定》作为改革性法律文件的制定与颁布。《决定》颁布实施后，黑龙江省、吉林省废止了原来的司法鉴定地方性法规，由于《决定》的实施并未解决鉴定中存在的问题，致使部分省市在规范司法鉴定中“重操旧业”，如重庆市、深圳市和湖北省对其司法鉴定条例进行了修订，贵州省、浙江省、陕西省、山东省、福建省、青海省等相继制定了新的司法鉴定条例。这些相继出台的司法鉴定方面的地方性法规，弥补了鉴定立法的缺陷，对进一步规范鉴定管理、明细职责也起到了重要作用[8]，但因地方司法鉴定条例受到效力层级的影响，对更广领域的司法鉴定无力也无权规范[9]，在一些需要补充与完善的制度上仍未能突破，如鉴定权的启动权合理配置、鉴定机构的设置、质量监控标准、鉴定人的资格、鉴定的标准、鉴定时间、鉴定责任等。这些不同的地方司法鉴定条例的相继出现，一方面反映出《决定》已经不能满足司法鉴定管理和司法实践的需要；另一方面，也加剧了统一司法鉴定管理体制再次转化为省市“统一司法鉴定管理体制”，架空了全国统一司法鉴定管理体制，这是一个值得反思与检视的问题。司法鉴定地方性法规再次出现，有可能将统一司法鉴定行政管理体制转化为司法行政的省市统一管理司法鉴定体制，类似于《决定》颁布前司法鉴定地方立法的镜像再次呈现，其弊端无须赘言。

《决定》实施后尽管推行了“国家级鉴定机构”的遴选，因鉴定人的来源没有得到解决，鉴定人的鉴定水平问题仍无法解决，致使这一问题引发司法鉴定管理与使用之间的紧张关系，再加上一些鉴定机构追求利益至上，利用鉴定与委托人共同谋取利益。如交通事故纠纷的“人伤索赔黄牛”通过和医疗机构、物业公司、鉴定机构，甚至一些交警串通造假，“黄牛”能向法庭提供各类虚假的工作证明、居住证明和虚构伤残等级的鉴定报告以支持其虚高的索赔诉请，“赚取”巨额的赔款差额或者根据与受害人事先约定的风险比例获取代理服务费[10]，又给司法鉴定制度添加了极坏的影响。统一司法鉴定管理体制深化过程衍生的这些问题，不仅侵蚀了司法鉴定科学本质，吞噬着司法鉴定专家的应有权威，致使统一司法鉴定管理体制在不断修补中走向碎片化，制约着统一司法鉴定管理体制的健全，甚至已健全的机制也因缺陷被不断地裂变，统一司法鉴定管理体制承受着正义的拷问，这并非是危言耸听。

2 统一司法鉴定管理体制如何健全

目前，司法鉴定的乱象与衍生的问题足以说明我国现在的司法鉴定管理体制与现行的诉讼运行机制之割裂现状，以及司法实践与社会诉求之紧张窘态，同时也折射出仅仅依靠落实《决定》来健全统一司法鉴定管理体制的力不从心。因为现行的鉴定制度不仅存在着改革不到位、不完善、不协调、不配套的现象，其本身还存在滞后于诉讼改革步伐的问题，这些问题叠加在一起会影响和制约维护社会公平正义目标的实现。当然，健全统一司法鉴定管理体制最为有效的方式是通过制定《司法鉴定法》来进一步推进，但因《司法鉴定法》制定不可一蹴而就，仍需要较长的过程，在立法过程中践行“健全统一司法鉴定管理体制的试点方案”不失为推进立法进行的路径依赖。落实司法鉴定管理体制改革各项任务和措施，应当尽快全面完成公安机关、检察机关所属的鉴定机构在司法行政部门的备案登记；严格司法鉴定机构准入制度和退出制度；建立司法鉴定机构退出机制，坚决淘汰那些非法操纵鉴定结果和不符合要求的鉴定机构[11]。笔者认为，“健全统一司法鉴定管理体制的试点方案”面对以上问题以及司法改革机遇至少应当在以下几个方面予以重点考虑。

2.1 完善司法鉴定管理与使用衔接机制是健全统一司法鉴定管理体制的基础

统一司法鉴定管理体制尽管其自身具有内在价值，但就其功能而言，主要还是为诉讼输送可靠性和可信性的鉴定证据，为查明案件事实和公正裁判提供其他证据难以发挥的作用。也就是说，建立统一司法鉴定管理体制不是司法改革最终目的，建构这一体制的目标是能够为诉讼提供可信性和可靠性的鉴定证据。但是，可靠性和可信性鉴定证据的获得却离不开科学程序的维护和公正体制的保障。基于《决定》将“人民法院和司法行政部门不得设立鉴定机构”作为建构“统一司法鉴定管理体制”制度逻辑，“健全统一司法鉴定管理体制”仍需在司法鉴定行政管理与法院使用的衔接机制上创新思路。党的十八届四中全会要求，“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、起诉的案件事实证据经得起法律的检验。全面贯彻证据裁判规则，严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据，完善证人、鉴定人出庭制度，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。”中央文件也要求“建立完善司法鉴定管理与使用相衔接运行机制”。从一定意义上说，完善司法鉴定的管理与使用相衔接的运行机制是健全统一司法鉴定管理体制的基础。在此基础上，司法行政机关应当将鉴定机构及其鉴定人员的评估状况及时通报人民法院，供人民法院审查判断鉴定意见时参考，形成人民法院和司法行政机关在监管上的互动机制[3]。完善司法鉴定的管理与使用相衔接的运行机制至少解决以下问题。

2.1.1 完善司法鉴定的委托机制是健全统一司法鉴定管理体制的前提

基于我国的职权主义诉讼模式，司法鉴定的启动需要依职权提出或者依申请依法委托，但实践中也存在当事人自行委托，尤其是当事人单方在诉讼前委托的情形。当事人自行委托鉴定在一定程度上可以维护当事人合法权益，能够充分保障当事人的诉权，甚至与强化当事人举证责任的诉讼制度改革相吻合。然而，鉴定完全由当事人自主决定委托，难保检材的客观真实；即使检材是客观的，鉴定人基于服务于当事人的考虑，鉴定意见倾向性难以避免；即使鉴定人不丧失中立性，也会引发另一方当事人的不满甚至在社会上也会引起一些非议，极易导致重复鉴定、多次鉴定的尴尬局面。其结果是“围绕鉴定能够出现被形容为‘鉴定大战’那样剧烈的当事人对抗的局面”[12]。

据新疆阿克苏市人民法院统计，在100例案件中因被告对原告于诉前单方委托的鉴定不服而提起二次鉴定案件有78件。而且，法院委托的二次鉴定意见推翻当事人自行委托的鉴定意见的案件比例高达80%[13]。

基于此，健全统一司法鉴定管理体制应当弥补在此方面规定的不足，这种完善不仅需要明确鉴定委托、受理与实施各环节的程序，更应当规范各环节的活动，保障司法鉴定活动在诉讼制度中运行不脱离诉讼和司法行政管理部门监管的视线。完善司法鉴定的委托机制应当重点在以下方面进行。

一是司法鉴定的委托应当由职权机关实施。职权机关委托鉴定应当保障鉴材的客观性，对于存在争议的鉴材，职权机关应当做出判断。鉴定人依法鉴定后，向职权机关提供鉴定意见，其作为证据的鉴定意见一旦送达职权机关即发生效力。除了职权机关要求补充鉴定外，鉴定机构不得撤回。如果鉴定人发现鉴定存在错误或者瑕疵，可以通过补充鉴定的形式更正其内容。对于鉴定意见存在异议的，当事人可申请鉴定人出庭并通过法庭质证来解决。

二是不排斥当事人单方面委托的鉴定，但对其与职权机关委托的鉴定意见作为证据的性质予以区别。对由当事人自行委托提供的“鉴定意见”采取“鉴定报告”的形式，不能视为法定证据之一的鉴定意见，可视为当事人陈述，与最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百二十二条规定的“具有专门知识的人在法庭上就专业问题提出的意见，视为当事人的陈述”相衔接，以规制当事人自行委托鉴定带来的负效应。

2.1.2 完善鉴定人出庭制度是司法鉴定管理与使用衔接机制的关键

“完善证鉴定人出庭制度”关键是促进应当出庭的鉴定人依法出庭以及规范出庭的鉴定人出庭依法作证。就目前的情况而言，鉴定人出庭作证率提升不明显。鉴定人出庭作证率的不高不仅给法院查清事实带来一定困难，也降低了当事人对涉及查明案情相关专门问题的鉴定意见的认可度，不利于从源头上化解鉴定的异议。

据统计，2010年，浙江省法院受理各类民商事案件数量为43万件，2011年为 44.6万件，2012年为51.8万件，2013年为55.9万件，2014年为60.5万件。同期，浙江省各级法院对外委托司法鉴定数量分别为2.26万件、2.08万件、2.50万件、2.86万件、3.00万件。即五年间浙江省法院共受理各类民商事案件255.8万件，对外委托司法鉴定12.7万件，约占诉讼案件的5%[14]，据安福法院统计数字显示，该院近三年涉及鉴定的民商事案件呈逐年增加的趋势，其中2010年有24件、2011年有30件、2012年达48件。这些案件中没有一个鉴定人出庭作证[15]。

我国法律对于当事人存在争议的鉴定意见作出相应的规定。《刑事诉讼法》第一百八十七条第三款规定：“公诉人、当事人或者辩护人、诉讼代理人对鉴定意见有异议，人民法院认为鉴定人有必要出庭的，鉴定人应当出庭作证。”《民事诉讼法》第七十八条规定：“当事人对鉴定意见有异议或者人民法院认为鉴定人有必要出庭的，鉴定人应当出庭作证。经人民法院通知，鉴定人拒不出庭作证的，鉴定意见不得作为认定事实的根据；支付鉴定费用的当事人可以要求返还鉴定费用。”由于法律和司法解释未对“有必要出庭”作出规定和解释，致使鉴定人出庭必要性完全由法官自由裁量，难免成为影响鉴定人出庭的障碍。有学者认为，“法院认为鉴定人有必要出庭”，实际上是法院在决定是否通知鉴定人出庭之前，已经加入了对鉴定意见证明力的判断；如果法院认为可以确定鉴定意见真实性的，则决定鉴定人不需要出庭；如果法院认为无法确定鉴定意见的真实性时，才有可能通知鉴定人出庭作证。这相当于在将鉴定意见交付证据能力规则进行审查排除之前，先进行一个证明力的判断，导致这一证据能力规则在某种程度上异化为一种证明力规则[16]。由于当事人不能在法庭上有效质疑鉴定人，对鉴定意见有疑问不能当庭质证，当事人对鉴定意见不服的，只能反复要求重新鉴定，极易导致案件的久拖不决。在此方面，有些地方法院进行了尝试，如2011年5月21日青海省高级人民法院《关于鉴定人出庭作证若干问题的规定（试行）》。据此，亟待制定全国统一的司法鉴定人出庭作证办法来规范鉴定人出庭作证。最高法院与司法部应当通过制定鉴定人出庭的规范性文件来充分保障鉴定人依法出庭、规范作证。

2.1.3 保障当事人质证鉴定意见的权利是司法鉴定管理与使用衔接机制的核心

在司法实践中，常常出现一方当事人申请鉴定并作出鉴定意见后，另一方当事人以对鉴定意见有异议或者以不服鉴定意见为由要求再次鉴定，法院对此应当履行审查职责，根据审查决定是否有重新鉴定的必要。对一些有缺陷的鉴定意见，可以通过补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法解决的，不得重新鉴定。对于需要重新鉴定的，应当依法重新鉴定，原鉴定意见应视为无效。对有争议的鉴定意见应当引入法庭在质证中予以解决，推进鉴定人的诉讼地位由法官的“辅助人”诉讼角色向“专家证人”诉讼地位演变，使法院逐渐脱离对鉴定人名册的管理和对鉴定意见的过分依赖。法庭在鉴定人出庭作证的案件中应当保障当事人能够充分有效地进行质证，对当事人申请专家辅助人的应当允许，借助于专家辅助人在法庭上协助质证，纾解当事人对鉴定意见的不满情绪，以免庭内质证不充分或者“庭内压制”专家辅助人发表不同意见，导致“庭内不足”“庭外补”的反复投诉，甚至将庭上的怨气迁怒于鉴定人、鉴定机构或者司法鉴定行政管理部门，出现“闹鉴”上访等影响鉴定秩序的不正常现象。

法庭充分保障当事人质疑鉴定意见的权利，让当事人充分表达对鉴定意见的看法、观点和意见，既可通过质证程序吸收当事人对鉴定的不满，也可使鉴定人在出庭作证的压力和挑战下提高鉴定质量，进而降低当事人对鉴定意见的异议率，必然降低鉴定人出庭作证的频率，在一定程度上会减少司法鉴定的投诉、行政复议以及行政诉讼或者上访率。法庭充分保障当事人质疑鉴定意见的权利在完善司法鉴定的管理与使用相衔接机制尤其重要。

2.2 完善司法鉴定管理机制是健全统一司法鉴定管理体制的核心

健全统一司法鉴定管理体制除了完善司法鉴定的管理与使用相衔接机制外，还应当强化司法鉴定现代化管理，尤其是根据司法改革的重点内容以及推进以审判为中心的诉讼制度改革来倒逼司法鉴定管理制度不断完善。一方面，完善鉴定人和鉴定机构的准入与退出机制，特别是退出机制；另一方面，需要在司法鉴定管理试点中进行司法鉴定管理制度的创新，转变单一的行政管理模式，实行参与主体的共同治理。

2.2.1 完善鉴定人和鉴定机构的准入与退出机制

《决定》规定了鉴定人从事司法鉴定业务和设立鉴定机构的条件。这些条件仅仅是“可以申请”的条件，并不是鉴定人准入的标准，更不是从事鉴定业务的资格标准。同时，对于违规违法的鉴定人应当予以淘汰，借助于退出机制纯洁鉴定人队伍。据统计，2014年，辽宁省司法行政机关通过对260家司法鉴定机构和2466名鉴定人的年审，注销及暂停13家鉴定机构的资质，10家机构被注销或暂停执业项目；对存在问题的452名鉴定人提出了限期整改的要求，注销了156名鉴定人的执业资格[17]。尽管司法行政部门在注销鉴定人执业问题上作出了一些努力，但因《决定》第十三条规定得不尽科学，司法行政管理部门对此条的适用顾虑重重，尤其担心引发行政复议或者行政诉讼，以至于真正从事鉴定的鉴定人因违规违法退出鉴定行业的比例不高。在健全统一司法鉴定管理体制下需要在《决定》的基础上严格鉴定人和鉴定机构的资格条件，保证准入的鉴定人和鉴定机构具有高起点、高水平，确实建立起专家型的司法鉴定队伍，并不断将一些实力强的优质专家资源吸收到司法鉴定行业中来，禁止一些低水平鉴定机构流入鉴定行业。同时，完善司法鉴定的退出和淘汰机制，将一些不符合鉴定资质要求的鉴定机构和鉴定人淘汰出局，确保鉴定行业满足现代化诉讼的需要。

2.2.2 建立鉴定人的资质等级制度与首席鉴定人制度

《决定》第八条规定：“各鉴定机构之间没有隶属关系。”这是基于科学面前平等原则而言的，意味着鉴定机构之间不受任何行政命令的影响，鉴定机构不受其设立机关或者部门的行政等级影响，鉴定人和鉴定机构在进行鉴定并提供鉴定意见时只服从科学。这一规定也不意味着鉴定人的鉴定水平和鉴定能力不存在差异。在实践中，鉴定事项的复杂和难易程度不同，有些难度较大的鉴定只有在其他相关事项作出判断的基础上才能做出最终的鉴定意见，这种作出最终鉴定的鉴定人可以作为首席鉴定人对鉴定意见负责。《司法鉴定程序通则》第三十三条规定：“对于涉及重大案件或者遇有特别复杂、疑难、特殊的技术问题的鉴定事项，根据司法机关的委托或者经其同意，司法鉴定主管部门或者司法鉴定行业组织可以组织多个司法鉴定机构进行鉴定，具体办法另行规定。”对于司法鉴定主管部门或者司法鉴定行业组织可以组织多个司法鉴定机构进行鉴定，实行首席鉴定人制度，是有效落实该条规定的基本出路。在上述问题上，目前需要解决的问题为：

一是探索鉴定人的资质等级制度。我国对于鉴定机构进行了资质的评定，如国家级司法鉴定机构遴选委员会遴选了十家国家级司法鉴定机构；有些地方立法在司法鉴定机构问题上进行尝试，如《陕西省司法鉴定管理条例》第四十条规定：“省司法行政部门应当建立司法鉴定机构资质等级评估、司法鉴定质量评估、司法鉴定人诚信评估、鉴定业务档案管理等制度，规范司法鉴定管理工作。”需要总结实践经验和借鉴其他行业的有效做法，建立与实行鉴定人资质等级制度。这种鉴定人资质等级仅仅代表在相关鉴定事项的鉴定条件、鉴定能力达到了特定的资质条件和能力要求，代表对某些鉴定事项具有鉴定资格，并不代表其提供的鉴定意见的效力大于其他鉴定意见。

二是探索首席鉴定人制度。为了落实《决定》第十条规定的“司法鉴定实行鉴定人负责制度，鉴定人应当独立进行鉴定”的规定要求，结合目前我国司法改革中的法官员额制、主任检察官、主办侦查员制以及科学领域首席科学家的经验，实行首席鉴定人与鉴定人相区分和鉴定人与鉴定辅助人相区别的首席鉴定人制度，建立首席鉴定人对复杂疑难鉴定事项鉴定负责制，力求建立专业化、精英化、权威性的鉴定人专家队伍。

另外，还需要在推进环境损害司法鉴定事项纳入统一司法鉴定登记管理的同时，结合地方司法鉴定立法的现实，推进一些社会高度关注、人民群众反映强烈、司法审判亟需且技术相对成熟的“其他类”及早纳入统一登记管理范围，如会计司法鉴定、建设工程司法鉴定等。

3 结语

在《决定》颁布前，司法鉴定管理体制存在的问题主要是职权机关基于各自设立鉴定机构之间的利益博弈的鉴定乱象。在《决定》实施后，有些问题依然未能得到解决，其根源与《决定》仅仅局限于司法鉴定管理体制改革有着密切的关系。况且，现在的统一司法鉴定管理体制面临的问题也不同于2005年司法鉴定管理体制改革的问题，如果健全统一司法鉴定管理体制仍抱残守缺，仅仅依靠落实《决定》来推进“司法鉴定管理体制”改革而非“司法鉴定体制”，其体制健全有可能是一种奢望，未必能取得实质性进步。因为司法鉴定问题已经不是法院、检察院、公安机关和司法行政部门中的某个机关或者部门的事情，也非司法鉴定的管理问题，仅仅依靠这些机关或部门之间的协调难以解决现实中的问题。因此，应由全国人大常委会在《决定》的基础上，结合地方立法经验和司法实践中遇到的鉴定问题，制定《司法鉴定法》。由于立法需要一个过程，在立法过程中也需要积累一些经验，对于司法鉴定中的重点问题进行创新试点不失为推进统一司法鉴定管理体制改革深化的良策。笔者认为，未来的司法鉴定法律体系应是以《司法鉴定法》为主轴，以司法鉴定程序条例为中心，以司法鉴定各领域技术规范为依托的等级分明、体系严密的法律法规体系。

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