董必武“党法关系”观对我国实行依法治国的指导意义

王明有

（新乡学院 历史系，河南 新乡453003）

对于一个国家来说，政党与法治的关系不仅是法律问题，而且是政治问题，这个问题解决得好坏直接影响着国家的发展进程。我国第一代卓越的无产阶级革命家、法学家董必武根据我党在领导革命与建设历程中的地位与作用，结合其长期领导政法工作的经验，就“党法关系”问题进行了艰辛的探索，提出了许多有价值的观点。研究并学习这些观点，对我们今天全面推进依法治国进程是十分有益的。

一、法治思维：党要转变领导方式

列宁曾说，革命的根本问题是政权问题。这是指革命时期。人民一旦建立了自己的政权，进行经济建设，就应该靠法治了。很可惜，新中国成立后相当长一段时间内，我们一部分领导干部包括主要领导没有认识到这一点，以致我们在较长时期内犯了“左”的错误，最终爆发了砸烂公检法、肆意践踏法治的十年“文化大革命”，为此，我们付出了巨大的代价。痛定思痛，我们党深刻认识到，必须果断摒弃人治、坚决实行法治，实现领导方式的根本转变。董老是我国第一代领导人中最早认识到并提出党要转变领导方式的人。

从党的领导范围上来说，董老认为，共产党必须在宪法和法律范围内进行领导。他指出：“对于宪法和法律，我们必须带头遵守，并领导人民群众来遵守。假如我们自己不遵守宪法和法律，怎么能领导人民群众来守法呢？”[1]344我们党不仅领导人民取得政权并制定了包括宪法在内的法制，而且还能够在宪法和法律的范围内实施领导。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央发展了董老的这一思想，十分明确地提出要加快我国法治建设，加快推进依法治国进程，并将法治作为治国的基本方略。笔者认为，这一重大决策，既是对我国历史上的经验教训特别是新中国成立以来的经验教训的深刻总结，又是着眼于我国将来的长远发展提出的指导性意见。历史必将证明，这一决策是非常及时和正确的。

从党的领导内容上来讲，董老认为，要加强党对立法工作的领导，将党的政策及时地转化为法律。在我国，我们党是执政党，在领导国家的过程中会制定一系列的路线、方针、政策，这些路线、方针、政策以科学的世界观和方法论为指导，大都正确地反映了我国每一个时期社会、经济、政治的客观要求和规律，是对我国人民共同利益和意志的高度概括，在推动我国政治、经济、文化等各方面发展的过程中发挥了重要作用。但实践证明，仅仅停留在这个阶段还远远不够，我们还要以党的政策为指导，结合形势的要求，将这些路线、方针、政策及时转化为法律，只有这样才能充分发挥其作用。因为与法律相比，一般地说，路线、方针、政策的制定缺乏严密而规范的民主程序，且号召性强而规范性弱，不具有较强的可操作性，同时其实施缺乏强有力的保障。法律是明确的、具有普遍约束力的社会行为规范。若通过法律体现党的政策就便于人们去执行。因此，党的政策只有通过一定的民主程序上升为国家意志，转化成法律，并以国家强制力作为后盾，才能得到有效实施。当然，政策在转化成法律的过程中也将变得更为成熟。正是基于这样的认识，1954年5月，董老在《关于党在政治法律方面的思想工作》一文中，批评了当时党内部分领导干部不注重立法的错误做法。他说，新中国成立以来，在审判方面“有了这许多经验，我们还不知道整理运用，结果到现在两个基本的刑事法规还方在起草，民法和民事诉讼法现在还谈不到。从此可以看出，我们有些必须用法律表现出来的东西还没有用法律表现出来”[1]351。

董老认为，随着我们党任务的转变，党领导方式特别是对政权机关的领导方式也应改变。在革命战争年代，党的领导基本上是直接的。新中国成立后，我们党的任务是领导人民进行社会主义改造和建设，党的领导尤其是对政权机关的领导则应是间接的。1951年，董老在《论加强人民代表会议的工作》中指出：“工人阶级的先锋队——共产党——怎样领导政权机关呢？党是经过在政权机关中的党员的工作，使政权机关接受党的政策，来实现领导的。”[1]307

我们国家有党组织，也有立法、行政、司法等各机关，它们相互联系，共同组成整体国家机构，但它们的性质、职能都存在着明显的区别，各自具有相对的独立性。中国共产党是我们国家的领导核心，它通过对各机关中党的组织和全体党员的领导来实现对国家的领导。立法机关负责将人民的意志上升为法律，也负责对包括宪法在内的法律的实施进行监督。行政机关是负责对全社会各方面事务进行行政管理、提供公共服务的机关。司法部门则是通过适用法律，达到定纷止争、解决矛盾、稳定社会的目的的机关。可以看出，我党领导国家的一个很重要的方面，就是要把党的主张经过法定程序上升为国家意志即法律，然后，相关部门各司其职、各负其责。现实中，有些领导干部认识不到这一点，“以言代法”，“以言压法”，到处插手，滥用职权，以权谋私，最终堕落为腐败分子。中共中央召开的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，标志着全面推进依法治国的号角已经吹响。我们党将严格依照宪法和法律治国理政，广大党员领导干部必须做遵纪守法的模范，正确定位，决不能打法律的“擦边球”，否则将有可能沦为人民的罪人。

二、立法：党要领导人民健全人民民主法制

什么是法律，法律的本质是什么，法律有什么作用，对这些问题的不同回答，既反映了一些党员领导干部的法律素养，也反映了其对我国实行依法治国方略的认识，而这些直接决定着我国的治国方式能否顺利实现转换。

我党老一辈革命家和法学家董必武对这些问题都给予了科学回答。他在1954年的一次宣传工作会议上说：“什么叫法律呢？照列宁的话来讲，法律是国家的最高权力机关依照规定的程序制定出来的，它是表现统治阶级的意志的东西。”[1]346这就是说，法律就是一个国家的立法机关经过一定的法定程序制定出来的代表这个国家统治阶级意志的规范性的文件。“这就是说只有全国人民代表大会通过了的法规，才能叫做法律，它的意义是庄严的，通过它的手续是慎重的，它的公布是中华人民共和国主席的职权之一。这也就是说全国人民的意志经过一定的形式表现出来，又经过一定的手续讨论通过以后，再经主席公布就算法律了”[1]346。在此，董老不仅用非常通俗的语言解释了什么叫法律，而且还揭示了法律的本质，对于我们今天的领导干部正确理解这些概念具有很大的启发作用。

新中国成立后，由于多种原因，我们的法制建设进程不快，到中共八大召开前夕，仍然没有建立起较完备的法制。针对这种状况，董老在1956年9月15日召开的中国共产党第八次全国代表大会上的讲话中指出：“法制不完备的状态，在新建的国家内是不可避免地会存在一些时候的。我们不可能也不应该设想，一下子就能够把国家的一切法制都完备地建立起来。这样想是不实际的。但是，现在无论就国家法制建设的需要来说，或者是就客观的可能性来说，法制都应该逐渐完备起来。法制不完备的现象如果再让它继续存在，甚至拖得过久，无论如何不能不说是一个严重的问题。”[1]412－413基于此，他提出：“目前我们党和国家的中心任务，刘少奇同志的报告已明确提出，就是要依靠已经获得解放和已经组织起来的几亿劳动人民，团结国内外一切可能团结的力量，充分利用一切对我们有利的条件，尽可能迅速地把我国建设成为一个伟大的社会主义国家。在这样任务面前，党就必须采取积极措施，健全我们的人民民主法制……人民民主法制必须进一步加强才能适应党所提出的任务。”[1]4181957年他在军事检察院检察长、军事法院院长会议上的讲话中指出：“法制有什么作用？没有它行不行？上面说过没有它是不行的。……人类从进入文明社会以后，说到文明，法制要算一项，虽不是唯一的一项，但也是主要的一项。简单地说，国家没有法制，就不能成为一个国家。”[1]451由于历史条件所限，董老在论述中还不可能明确提出“法治”这一概念，只是提出了法制文明观这样一个重要观点。但笔者认为，董老的法制文明观已包含了今天“法治”的主要内容，他是新中国倡导法治的先驱。

董老十分赞同列宁的主张：“假使我们以为写上几百个法令就可以改变农村的全部生活，那我们就会是十足的傻瓜。但假使我们拒绝用法令指明道路，那我们就是社会主义的叛徒。”[2]801基于此，新中国成立后，董老多次提出，要把党的各项政治主张和要求及时上升为法律。“首先，人民取得国家权力后，应当及时地把人民的意志用必要的法律形式表示出来”[1]350。“今后，国家进入了有计划的建设时期，各方面都要逐步走上正规化，也就是要健全法制生活，按法律办事”[3]。中国人民在中国共产党领导下，经过近百年的艰苦奋斗，不仅建立起了自己的政权，而且已经建立了中国特色社会主义法律体系。

现在我国正处于深化改革、扩大开放的攻坚期，各种矛盾和问题叠加且突出，需要我们正确应对。笔者认为，将我们成熟的改革经验和解决问题的方法上升为法律，将各个利益主体的矛盾放在法律的框架内来处理，可能会事半功倍，也会最终实现我党提出的公平正义。

三、执法：各级党组织和领导干部要依法行使权力

中国共产党是我们国家的领导核心，但在具体领导过程中，我们对有些问题需要有一个清醒的认识。比如，如何认识“党法关系”？如何正确处理党政关系？对这些问题，改革开放的总设计师邓小平同志曾做过精辟的论述：“我们要在全国坚决实行这样一些原则：有法必依，执法必严，违法必究，在法律面前人人平等。”[4]254他还提出：“全党同志和全体干部都要按照宪法、法律、法令办事，学会使用法律武器（包括罚款、重税一类经济武器）同反党反社会主义的势力和各种刑事犯罪分子进行斗争。”[4]371“党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开，这个问题要提上议事日程。”[5]但应当说，董老对于党政关系，阐述得更早、更系统、更具体。

早在1940年，董老就提出：“党和政府是两种不同的组织系统，党不能对政府下命令。”[1]541951年9月，他在华北第一次县长会上说：“党对各级国家政权机关的领导应当理解为经过它，把它强化起来，使它能发挥其政权的作用。”[1]307－308“党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因领导政权机关就包办代替政权机关的工作，也不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能。”[1]308他认为：“党对国家政权机关的正确关系应当是：一、对政权机关工作的性质和方向应给予确定的指示；二、通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对它们的活动实施监督；三、挑选和提拔忠诚而有能力的干部（党与非党的）到政权机关中去工作。”[1]309董老认为在司法机关中要加强党的领导，“但党的领导不是每个具体案件都要党委管，如果这样，那还设法院这些机构干什么”[1]458。

1956年，中共召开了第八次代表大会，董老在会上作了题为《进一步加强人民民主法制，保障社会主义建设事业》的著名发言。他指出：“党中央号召公安、检察、法院和一切国家机关，都必须依法办事。我认为依法办事，是我们进一步加强人民民主法制的中心环节。依法办事有两方面的意义：其一，必须有法可依。其二，有法必依。凡属已有明文规定的，必须确切地执行，按照规定办事；尤其一切司法机关，更应该严格地遵守，不许有任何违反。”[1]418－419董老的这些论述，虽然主要是针对司法机关的，但笔者认为，其阐述的理念、原则是广泛适用的。

目前，我国正处于改革开放的关键阶段，这样的形势比过去任何时候都更迫切地要求各级党组织和党的领导干部尽快转变领导方式、执政方式，切实提高科学执政、民主执政、依法执政的水平，从而实现各项事务治理的制度化、规范化、程序化。

众所周知，我国是一个有着两千多年封建历史的国家，由于长期实行人治，相伴而来的等级观念、特权思想根深蒂固，这些观念对群众和党员干部有一定程度的影响。马克思说过，共产主义革命就是同一切剥削阶级传统观念实行最彻底的决裂。因此，对全体人民特别是党员干部进行普法教育既是普及法律知识，也是帮助他们同旧的腐朽观念作彻底决裂。只要我们在广大党员干部中进行深入、持久并讲究实效的普法教育，我们的绝大多数党员干部就一定会更新观念、与时俱进，最终成为信法、守法的楷模。

四、守法：广大党员特别是党员领导干部必须模范地遵守法律

共产党员是我国社会主义建设的先进分子，也是各行各业中的骨干，他们在工作、生活中能否自觉遵守法律，不仅关系到我国现行法律能否得到切实有效实施，而且从一定程度上说，还决定着我们党能否实现执政方式的顺利转变和依法治国目标的最终实现。董老在新中国成立前后对党员领导干部应如何遵守法律作过很多论述，并提出了一些至今仍有指导意义的观点。

董老在1940年陕甘宁边区县委书记参加的一次会议上曾提出：“党员应当自觉地遵守党所领导的政府的法令。如果违犯了这样的法令，除受到党纪制裁外，应比群众犯法加等治罪。”[1]58“我请求边区党通过一个决议，警告我们党员必须遵守边区政府的法令。党员犯法，加等治罪。这不是表示我们党的严酷，而是表示我们党的大公无私。党决不包庇罪人，党决不容许在社会上有特权阶级。党员毫无例外，而且要加重治罪，这更表示党所要求于党员的比起非党员的要严格得多。”[1]59

新中国成立后，共产党员的地位发生了根本性的变化，数量也大大增加，这就更加要求全体党员，特别是党员领导干部必须带头信法、守法。这样的任务对当时许多党员来说是比较困难的。董老指出：“在过去，人民对旧的统治者的反动法律是仇视和不信任的，这种心理继续到革命胜利以后，那就是很不好的一种现象。这就是说，我们的人民民主专政的政权要想办法使人民从不信法、不守法变成为信法、守法，这虽然是比较困难的任务，但是我们必须完成这个任务。过去我们在这一方面做了许多工作，但是做得还很不够，今后还需要在长时期里来解决这个问题。”[1]339同时他郑重地说：“我们的国家是共产党领导的，因此我们共产党员必须以身作则，对国家法律的严肃性要有充分的理解。”[1]346同年6月，他在给一所政法干部学校作报告时提出：“要使群众守法，首先就要求国家机关工作人员，特别是领导者以身作则。”他特别指出：“有的国家机关工作人员由于认为自己对革命有贡献，滋长了一种极端危险的骄傲自满情绪，不把法律、法令放在自己的眼里，以为这些只是用来管人民群众的，而自己可以不守法，或不守法也不要紧，这都是极端错误的。”[3]222－223董老1956年在 党的八大 上提出了“依法 办事”的观点，且对“有法必依”作了深刻阐述。他说，“有法必依”即“今后对于那些故意违反法律的人，不管他现在地位多高，过去功劳多大，必须一律追究法律责任”[1]419。

总之，在当代中国，坚持共产党的领导与实行社会主义法治是完全统一的。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就明确提出：“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”[6]

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的新的中央领导集体，锐意进取，攻坚克难，以法治的理念治国理政，虽时间不长，但已收到了明显的效果。笔者相信，在以习近平同志为总书记的党中央的坚强领导下，只要全党同志团结奋进，齐心协力，自觉带头尊崇法律、学习法律、遵守法律、应用法律，我们依法治国的宏伟目标就一定能够实现！

[1]董必武选集[M].北京：人民出版社，1985.

[2]列宁选集：第3卷[M].北京：人民出版社，1972：801.

[3]董必武法学文集[M].北京：法律出版社，2001：221.

[4]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[5]邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：177.

[6]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].中国教育报，2014－10－29（1）.