农村土地资本化的理论基础与实现路径

文／李 怀

农村土地资本化的理论基础与实现路径

文／李 怀

中国城镇化进程快速推进的同时，农村贫困化也进一步加剧，形成了城乡二元格局。形成这种困局的根本原因是当下中国的土地制度没有赋予农民拥有财产性权利的机会。因此，改革现行土地制度，允许农村土地资本化这一新的制度安排，不仅有助于土地资源配置的效率，也有助于城镇化的发展。

农村土地制度；土地资本化；产权；城镇化

一 问题的提出

中国城镇化进程快速推进的同时，农村贫困化也进一步加剧，城乡二元格局越来越明显。中国贫富悬殊也因此越来越大，成为全球贫富差距最大的国家之一。北京大学中国社会科学调查中心发布的《中国民生发展报告2014》显示，1995年、2002年和2012年中国家庭净财产的基尼系数分别为0.45、0.55和0.73。那么，到底是什么原因导致中国收入分配差距如此之大呢？中国现行土地制度无疑是重要原因之一。美国三一学院教授文贯中认为：“中国现行的土地制度已经造成两种结构性扭曲：第一种，中国未能在农业比重急剧下降的同时相应减少农村人口的比重，造成城市化严重滞后和城乡收入差的恶化；第二种，中国未能将其服务业的就业比重提高到世界的平均水平，造成农村的普遍隐蔽失业和集聚效应的浪费。”[1]事实上，中国这么多年来农村土地制度改革，正是通过“故意”把权利界定不清，以牺牲农民利益为代价为中国工业化提供原始积累，从而造成了城乡二元格局和收入分配差距不断拉大的局面。

这种局面，是长期以来中国重视工业化而轻视城市化、重视城市而轻视农村造成的。新中国成立后，为了尽快完成国家工业化目标，中国借鉴苏联模式，提出了以重工业优先发展为目标的战略，通过在农村压低农产品价格，采取粮食“统购统销”，推进农村人民公社化，对农村和农民造成很大损害。1979年农村实行家庭联产承包责任制以后，中国农村地区出现了一些新的变化，农业生产率平均增长20%。然而，随着工业化和城市化的逐步推进，又出现了新的问题。一方面，新建厂房、住房、道路占用了农村大量土地，而农民没有得到合理的利益保障。另一方面，农民出于相对成本—收益的考虑，大多选择进城务工。这些农民工成为城市化的主要推动力，但他们却享受不到城市化带来的收益，长期被排除在城市社会保障体系和公共服务之外。

近年来，这种不平衡不但没有缩小，反而不断加剧。随着城市化的推进，城乡结构性矛盾越来越突出。中国的城镇化是政府主导的城镇化，在这轮城镇化的进程中，地方政府通过低价向农民征收土地，然后通过“招拍挂”在二级市场上高价出售土地“以地生财”，从而形成地方政府的“土地财政”。“土地财政”的形成，一方面使得政府“与民争利”，引发一些社会矛盾与冲突；另一方面，中国城镇化率大步向前，从1980年的19.4%提高到2013年的53.6%。城市化率的提高，意味着农村土地被大量征占，这些被征占的土地被用来新建厂房、住房、开发区等。更为严重的是，“土地财政”还造成地方政府“土地饥渴症”和“投资冲动症”，他们通过各种融资平台以及向银行贷款，欠下高达4万亿债务。据此，我们可以认为：当前农村土地制度既缺乏公平，又影响效率，已经成为中国经济诸多问题的症结所在。

二 中国现行土地制度的形成及其改革的必要性

中国现行土地制度是在改革开放以后逐渐形成的。1978年安徽凤阳小岗村农民“包产到户”提高了粮食产量，得到了中央的肯定。1982年中央1号文件《全国农村工作会议纪要》正式肯定了包产到户，此后包产到户明确土地承包期限，开始是15年，然后是30年。1982年宪法第10条明确规定，土地不得买卖、出租，不得侵占农民土地。1986年《中华人民共和国土地管理法》以法律形式确立了家庭联产承包责任制。这一责任制，明确了所有权与经营权分离，确立了家庭自主经营的基础地位，形成了农民拥有对土地收益的排他性权利，极大提高了农村土地利用效率，释放了经济潜能。在这一时期，土地流转是不被允许的。

事情的转折发生在1987年。由于城市化的大力推进，出于招商引资的需要，1987年中国大幅度修改土地法律，从严禁“土地流转”变为“有条件允许转让”。1988年全国人大通过对宪法第10条修正案，把使用权不允许转让变为可以依照法律的规定转让。

“转让”这一术语给地方政府留下了诸多可操作政策空间，使得土地可以在政府掌控下交易。于是地方政府登台，成为“土地城镇化”的主要推动力，也就构成了“政府与民争地”的动力，概括起来就是“行政垄断的土地市场化”。[2]这种“行政垄断的土地市场化”，第一步是不断将农村土地变成城市国有土地；第二步是通过“招拍挂”高价售出。这种模式已经形成了地方政府对“土地财政”的依赖，构成了地方政府财政收入的主要来源。土地开发商在高价从地方政府获得土地后，出于市场规则，只能建昂贵的小区，而无法为低收入群体建保障房，致使房价节节攀升。广大失去土地的农民工游离于城市化之外，无法分享城市化带来的收益，他们要么失去了土地，要么荒芜了土地，却无法在城市定居，只能租住在城郊的“小产权房”中。于是就有了每年春节高达30多亿人次回乡过年潮。现行土地制度对广大农民是不公的，改革当前农村土地制度，赋予农民更多的财产性权利，推进城镇化的健康发展，使广大农民能够分享城镇化带来的收益并真正融入城市，已经成为共识。党的十八届三中全会决定明确提出“赋予农民更多财产权利”，这是健全城乡发展一体化体制机制、推进城乡发展一体化的重要内容和要求，是维护农民合法权益、推进城乡发展一体化在理念上的重大突破。

因此，改革现行农村土地制度，赋予农民更多财产性权利势在必行。土地资本化这一新的制度安排，无论在理论上，还是实践中，都将有效推动农村土地制度变迁和中国经济社会的良序转型。

三 土地资本化的产权经济学分析

科斯早就指出：“只有清晰界定产权，才能降低交易成本，促进资源配置的效率。”奥尔森也认为：“不能有效保护产权的政府将会削弱社会的增长活力。”[3]何谓产权？产权等于所有权吗？阿尔钦认为：“产权是决定一项资源如何使用的排他性权力。不管这项资源是由政府所有还是由个人所有，社会承认产权持有人在政府行政力量与社会集体排斥的制约下对资源使用做出的选择。”从阿尔钦的论述中可以看出，产权不等于所有权，事实上所有权不重要，重要的是谁拥有资源可以转手的权利，即产权是重要的。产权的合理有效配置对经济发展的效率至关重要。

那么，产权到底是怎么产生的呢？德姆塞茨在其产权理论的经典之作《关于产权的理论》中认为：“当内在化的收益大于成本时，产权就会产生，将外部性内在化。内在化的动力主要源于经济价值的变化、技术革新、新市场的开辟和对旧的不协调的产权的调整……新的私有或国有产权的出现总是对应于技术变革和相对价格的变化。”[4]从中不难看出，产权的界定总是对应着相对价格的变化以及成本—收益的考量。以下，我们尝试将这一理论应用于当前中国农村土地制度改革。

伴随着工业化和城镇化的推进，对土地资源的需求迅速增加，而短期内土地资源的供给又是缺乏弹性的，加之土地资源的稀缺性，因此，土地价格快速上升。与此同时，在土地“名义国有”下，其权属是不清晰的，势必产生各利益主体对快速上升的土地价格作出反应，于是就有了地方政府对土地增值收益的争夺，形成土地收益“涨价归公”的局面。这种不清晰的产权结构不仅加剧了收入分配差距，而且不利于“内生型城镇化”的形成。因此，如何设计一套新的产权结构，以维护处于弱势群体的广大农民，同时促进经济长期发展和“内生型城镇化”的形成，至关重要。因此，我们有必要建立一套排他性的土地产权结构——土地资本化。

当下中国农村土地制度改革的一个可行选择就是：充分尊重农民对土地的财产性权利，承认农民的市场经济主体地位，发挥其在资源配置中的主体地位，允许土地资本化，进而促进经济资源合理配置，以改善收入分配和促进健康城镇化的进程。所谓土地资本化，是指在承认土地国有的前提下，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，允许农民作为市场主体，把土地作为一种资本。这样农村土地（包括宅基地）使用权可以流转，可以用作抵押，从其他的个人或团体那里获得某种利益；也可以通过其他形式的信贷和公共服务，从而使其运转起来，进而获得更多的产出。

土地资本化实质是一种把资产转化为资本的特殊产权制度安排，其具有以下积极效应：第一，能确定土地的经济潜能。土地资本化的前提是确权，类似所有权凭证、有价证券，协议等，将资产转化为实在的资本。资本代表的是一种经济概念，事实上使农民获得了一种资产凭证，它表述的是资产产生潜在价值的隐性特性，具有经济和社会意义的特性。比如可以通过抵押权、扣押权以及其他契约形式赋予土地多种用途的能力。第二，使土地使用权能够交换，进而促进交易的发展。土地资本化能够把土地的经济特性从自然特性中分离出来，使土地使用权能够交换。在平等市场规则的引导下，土地资本化能够促进公平交易的发展，减少地方政府和开发商对农民的剥夺。正是以上积极效应，能够促进保护产权的公平市场经济的建立。

土地资本化是一种新的制度安排，从产权经济学的角度分析，它有助于降低交易成本，减少因权利界定不清晰而对“公共领域”的争夺。通过清晰权利界定，能够约束行为主体的活动边界，能够有效保护产权，进而把资产转化为资本，从而发挥资本潜能，促进内生性经济的增长。正如诺斯所言：“有效率的组织需要在制度上作出安排和确立产权以便造成一种刺激，将个人的努力变成私人收益率接近于社会收益率的活动，从而促进经济增长。”[5]

四 土地资本化与城镇化的路径选择

中国到底需要走什么样的城镇化道路？在实践中，土地资本化与城镇化到底是什么样的关系？其对推进中国特色的城镇化道路有何积极意义？目前我国推进的城镇化，其实质是“行政主导的城镇化”，并未真正实现人口的城镇化。只有内生型的、人口聚集的城镇化才是有活力的城镇化。从经济学理论看，人口的自发聚集应该是基于相对价格的变动，以及聚集所带来的巨大收益，这样的城镇化才是有活力的城镇化，它由市场推动，能够真正实现城市的自我现代化。因此，我们要走的城镇化道路是“以人为核心”的新型城镇化道路。

事实上，所谓城镇化，无非就是使这些自愿到城市打工的人能够长期居住、落户扎根在城市，成为城市的一员，让他们能够分享到城市聚集效应带来的好处。中国目前推进的城镇化大多是地方政府出于政绩和“土地财政”而主导推动的。这种城镇化往往带有浓厚的城乡二元体制的特色，它把农民长期排除在城镇化之外。一方面，城市兴建了很多高楼、开发区，但实际入住率并不高；另一方面，这些进城务工的农民工往往买不起房，只能租住在城郊“小产权房”里。因此，目前我国的城镇化虽然实现了“土地城镇化”，但并没有实现“人口城镇化”。这正如文贯中所指出：“中国目前城市现代化是建立在对农村人口排斥之上，已蜕变为城市的自我现代化，导致城市经济积聚效应的巨大浪费。其特征是通过大量积聚土地和资金进行外延性扩张，形成资本和土地密集型的城市自我现代化。”[6]

土地资本化提供了一种让农民更多分享城市化收益、融入城市的一种新的路径选择，对城镇化有积极的推动作用。从短期来看，它明确了土地作为一种资本可以自由流动，资本的流动必定会产生收益，因此提供给了农民增加财产性权利的机会。农民的土地不仅可以抵押获得贷款，为其进入城市务工创业提供融资支持；也可以通过使用权流转获得实质的经济收入，为其进入城市购房落户提供资金支持。这种让农民带着土地进入资本市场，进入城市寻找就业落户，进而产生自发的人口流动积聚，势必推动城镇化的发展。城镇化的发展反过来会使农民能够分享到城镇规模收益递增带来的效率、收入、就业和公共服务。事实上，只要城市的积聚效应尚未穷尽，农民就会自发流入城市，最终会缩小城乡之间的差距，促进城市和农村的共同发展。从中长期来看，土地资本化能有序转移农村剩余劳动力，其对农村而言，它能够实现农业适度规模经营，提高农业产值在国民经济中的比重，使农业效率得到提升。随着农业效率的提升，能够保障在城市化进程中的粮食安全问题，这不仅是重大的经济问题，更是关乎国计民生的大事。农业劳动力的转移，其对城市而言，能够吸收大量剩余劳动力，提高经济效率，更好地推动城市经济转型。一方面，它使得城市需要提供更好的公共设施和公共服务，从而倒逼社会体制改革，以实现均等的社会公共服务；另一方面，它能更好地推动产业转型，促进服务业的发展，从而使得产业分布更平衡，经济布局更合理，也能推动地区发展更平衡。

农村土地资本化，无论是从理论上对产权的积极效应，还是实践中对推动城镇化的积极意义，都很有必要。然而，目前推动土地资本化存在不少阻力，其中最大的阻力就是地方政府对土地财政的依赖。除此之外，还涉及到其他方面的改革，比如，地方政府赖以生存的土地财政破除后，如何合理分配中央和地方的财权和事权？如何强化地方政府在推动公共服务方面的责任？这必然要求深化财税体制改革。因此，土地资本化作为一个新的制度安排，必将经历长期的渐进过程。但我们相信，这种制度安排是符合历史发展趋势的，必将推动中国经济社会良性转型。

注释：

[1]文贯中：《吾民无地——城市化、土地制度与户籍制度的内在逻辑》，北京：东方出版社，2014年，第9页。

[2]周其仁：《城乡中国》，北京：中信出版社，2013年，第149页。

[3]曼瑟·奥尔森：《权力与繁荣》，苏长和、嵇飞译，上海：上海世纪出版社，2005年，序第3页。

[4]Harold Demsetz, “Toward a Theory of Property Rights”, The American Economic Review, Vol.57, No.2(May 1967), pp.347-359.

[5]道格拉斯·诺斯等：《西方世界的兴起》，厉以平、蔡磊译，北京：华夏出版社，2009年，第4页。

[6]文贯中：《吾民无地——城市化、土地制度与户籍制度的内在逻辑》，第26页。

责任编辑 马相东

F321.1

A

1006-0138(2015)02-0094-04

李怀，中国人民大学经济学院博士研究生，北京市，100872。