论群众路线与人民代表大会制度的关系

文／席文启

论群众路线与人民代表大会制度的关系

文／席文启

群众路线是中国共产党在革命战争年代形成和发展起来的，当时作为革命党的根本路线的群众路线，主要属于观念形态、作风形态、工作形态。中国共产党成为执政党以后，作为观念形态、作风形态、工作形态的群众路线，必然也要合乎逻辑地转变为国家法律形态和制度形态。而作为我们国家的根本政治制度的人民代表大会制度，既是人民当家作主的最高实现形式和最好实现形式，也是贯彻群众路线的最高实现形式和最好实现形式。也就是说，人民代表大会制度是群众路线的国家制度形态，是群众路线的高级形式。必须坚持好、完善好、发展好人民代表大会制度，充分发挥人民代表大会制度在保证人民当家作主和人民监督国家权力方面的制度功能，充分发挥它在贯彻群众路线、密切党和国家联系群众方面的制度优势。

群众路线；人民代表大会制度；国家制度形态

在全党深入开展党的群众路线教育实践活动，对于执政党和国家机关来说，完全必要，非常及时。这次教育活动所集中反对的形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，概括起来说，共同的问题就是脱离群众，就是忘记或背离了党的群众路线，核心问题是如何解决好党和国家机关与群众之间的关系问题。本文拟从群众路线和人大制度关系的角度，就如何在共产党执政的条件下解决好党和国家机关与群众的关系问题谈些不成熟的想法。主要讨论三个问题：一是从党的群众路线到国家的人民代表大会制度的发展理路；二是人民代表大会制度与群众路线的关系；三是坚持好、完善好、发展好人民代表大会制度，是坚持群众路线、密切党和国家与群众关系的法宝。

一 从群众路线到人民代表大会制度

（一）从群众路线说起

对于群众路线的内容，《中国共产党章程》是这样表述的：“党在自己的工作中实行群众路线，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动。”

群众路线的提出是有它的理论基础的，主要是两点：一是马克思主义关于人民群众在社会历史中的地位和作用的原理；二是我们党历来倡导的群众观点。把马克思主义的群众史观，用老百姓喜闻乐见的语言，转化为中国共产党人的群众观点，是我们党的一大创造。群众路线的形成，主要有三个原因：一是马克思主义群众创造历史原理的必然要求。把这一原理付诸于实践，必然要求我们在工作中采取群众路线。二是我们党在坚苦卓绝的革命斗争中与群众同生死共命运的必然产物。那时我们党是真正一时一刻也不能离开群众的，群众路线也正是在那样的环境中形成和发展起来的。三是群众路线也与我们传统文化中的民本思想有关。比如“民贵君轻”，“民为邦本、本固邦宁”，“水可载舟、亦可覆舟”，“得民心者得天下、失民心者失天下”等观念，也在培育党的群众路线的过程中发生了相当的作用。

群众路线是有着丰富的功能或意义的：其一，群众路线是我们党的工作路线；其二，群众路线也是我们党的认识路线；其三，群众路线还是我们党的组织路线；其四，群众路线还是我们党的政治路线；其五，正是因为群众路线如此重要，它所具有的意义超越了一般的工作层面和方法层面，因而成了我们党须臾不可离开的生命线和传家宝。我理解，中国共产党的生命活力就存在于它与群众之间的这种息息相通、血脉相连、生死与共的关系之中。

（二）脱离群众是最大的政治危险

中央几届领导同志都曾经指出，对于我们这个执政的党来说，最大的政治优势，在于联系群众；最大的政治危险，在于脱离群众。也就是说，执政党与群众之间的关系问题，实际上就是密切联系群众还是严重脱离群众的问题，这既是我们最大的政治优势所在，也是我们最大的政治危险所在。

从历史角度看，在执政以前，中国共产党处于为人民夺取政权的年代，总起来说，那时候党和人民群众的关系，真正是同呼吸共命运的，群众路线得到了很好的贯彻，与群众保持密切联系成为共产党人最大的政治优势。但是，在执政以后，这种情况发生了很大的变化。如果说联系群众在执政以前是我们党很容易做到的最大政治优势的话，那么现在却很容易走向脱离群众了，脱离群众成为我们党的最大政治危险。而解决这个脱离群众的问题，也就成了我们这个执政党的最大难题。

为什么脱离群众成为执政党最大的难题？其原因是比较复杂的。这里有主观原因，即是我们常说的干部个人伦理修为、道德修养方面的原因，包括个人思想堕落、生活腐化等等。我们不能否认这方面因素的重要性。但是，我觉得，这还不是造成脱离群众的全部原因，就是说除了主观方面的原因以外还有客观方面的原因。所谓客观原因，我认为主要的就是执政党和革命党地位不一样而带来的。执政党比较革命党而言，掌握了政权，掌握了物质文化生产和生活资料，党和国家机关领导干部生活条件、生活标准有了根本性的变化。按照社会存在决定社会意识的原理，个人生活方式也会决定个人意识的方式。就是说，这种变化，必然地会反映到人们的头脑中来。按照这种存在和意识之间的规律性的关联，这样一种客观变化，必然会使得领导干部队伍中的相当一部分意志薄弱者产生思想变化，导致诸如形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风等的发生、滋长甚至蔓延。这种东西蔓延起来，当然就不可避免地会脱离群众。正是这种客观原因与主观原因的相互作用形成了脱离群众的现象，造成了这个最大难题。

脱离群众问题，关系到党的生命、政权的安危、江山的颜色。既然如此，党就要下最大决心、花最大力气千方百计、不折不挠地去解决它。十八大以后在全党开展的群众路线教育实践活动，就是解决这一问题的一个重大举措。从这次教育实践活动，大家可以看到我们党解决这个问题的坚强决心。

（三）解决脱离群众问题的思路

脱离群众现象的产生，个人思想变化是一个非常重要的原因。所以，我们党在解决这个问题时，首先要求每个干部提高认识、整肃思想、洗心革面、深挖思想根源、端正人生目标。无疑，这个要求是完全正确的，非常必要的，也是很有效果的，不如此也难以入手解决问题。但是，我们党也很清楚，仅仅这样做，还是不够的，还需要有其他方法、途径和手段。因为，我们前面说了，脱离群众的根源不仅仅在于个人思想品质问题，因而也就不能仅仅用思想教育这样一种方式去解决问题。这也就是我们党在进行群众路线教育实践活动的同时，着重提出并反复强调要建立密切联系群众的长效性、制度性机制的原因。这是我们党在解决这个问题时思路上的一个重要发展。换言之，在解决脱离群众这个最大的危险问题上，执政党需要摆脱革命党时期形成的单纯地以思想教育和整风运动为主的路径依赖模式，寻求新的解决问题的思路。如果说，革命时期联系群众是利益所趋，是形势所迫，是必然的必须的，即使发生一些脱离群众的现象也可以用教育整风的方式解决；而现在在客观形势背景、利益格局都不相同的情况下，就需要调整解决问题的思路，增加新的方法、途径和手段了。

其实，这个思路毛泽东早就提出来了。早在1945年7月，当时作为民主建国会主任委员、国民政府参议员的黄炎培一行访问延安，曾与毛泽东彻夜长谈。毛泽东问黄炎培来延安考察几天有何感想，黄炎培坦率地说：“我生60多年来，耳闻的不说，所亲眼见到的，真所谓‘其兴也勃焉，其亡也忽焉’。一人、一家、一团体、一地方乃至一国，不少单位都没有跳出这周期率的支配力。……一部历史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求荣取辱’的也有。总之，没有能跳出这个周期率。中共诸君从过去到现在，我略略了解了的，就是希望找出一条新路，来跳出这个周期率的支配。”听了黄炎培的话，毛泽东满怀信心地回答：“我们已经找到了新路，我们能跳出这个周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[1]在毛泽东看来，这里有两层涵义，一是人人起来负责，即人民当家作主；一是人民起来监督，即人民监督国家。而这就是毛泽东当年设计的民主新路。

在这里，毛泽东正是从中国共产党取得革命胜利以后作为执政党如何防止懈怠、防止腐败这样一个历史周期律的角度考虑问题的，就是要解决胜利以后如何永远不脱离群众的问题。也就是说，毛泽东对这个问题是有着自己的长期而成熟的思考的，是有着自己成竹在胸的答案的。靠民主，靠人人起来负责，靠人民起来监督，这就是答案，这就是毛泽东当年从马克思主义的基本道理中、从几千年的历史经验教训中、从当时蒋介石政权腐败而又不受监督的现状中引出的答案。应该说，这个答案即使在今天看来也仍然是正确的，仍然是无法逾越的真理。问题是毛泽东虽然有过这样一个很好的解决问题的思路，但他自己却没有在实践上走出一条解决这个问题的成功道路来。那么，到底怎样解决这个脱离群众的难题呢？

（四）解决脱离群众问题最根本的是要靠制度

显然，中国共产党在成为执政党以后，不能再单纯地使用革命党的那种简单做法了。而毛泽东的悲剧也正在这里。他以革命党的革命方式取得了天下，还要以革命党的革命方式治之，而且要继续革命、不断革命、永远革命，最终当然不可能实现他预期的结果。由此看来，执政党不能老是以革命党自居，不能老是幻想着我们既然是革命党，只要我们不断革命，不断地进行各种革命，包括思想革命、道德革命、文化革命、经济革命、政治革命，甚至是灵魂深处爆发革命，我们就可以永远也不脱离群众。实际上，这是不可能的。

那么，共产党成为执政党以后，怎样才能解决不脱离群众的问题呢？看来仅仅有正确的解决问题的思路或理念还不行，还需要有一整套把正确的思路或理念付诸实施的制度。邓小平在反思“文化大革命”的教训时，在《党和国家领导制度的改革》中讲过这么一段非常经典的话：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[2]这是讲制度比个人重要。他还有一段话，讲制度比思想重要：“不讲多劳多得，不重视物质利益，对少数先进分子可以，对广大群众不行；一段时间可以，长期不行。革命精神是非常宝贵的，没有革命精神就没有革命行动。但是，革命是在物质利益的基础上发生的，如果只讲牺牲精神，不讲物质利益，那就是唯心论。”[3]由此，他要求建立符合按劳分配原则的物质分配制度，就是说，要以制度的方式去保证思想观念的贯彻实施。也正是在这个思想认识的基础上，他后来又提出了改革党和国家的领导关系问题，即在制度上改进党对国家的领导问题。

可以说在目前环境下，作为执政党来说，一是已经不能仅仅是把革命党时期贯彻群众路线的传统做法拿来简单地应用了，因为现在已经不是客观上与群众利益完全一致基础上的自觉自愿地不脱离群众了，而是客观利益（至少是部分干部的部分利益）不完全一致基础上的自觉不自觉地脱离群众了；二是现在已经不是空有一个民主和监督的理念思路就可以解决问题的事情了，因为现在最需要的是把理念或思路进行操作性的实施。其实，这两个问题也可以合并成一个问题。因为群众路线问题或者说与群众的关系问题，在共产党执政的条件下，说到底就是毛泽东延安时期说过的走出民主新路的问题，就是能不能真正实现人民当家作主与人民监督国家的问题，就是要把人民当家作主和人民起来监督予以制度化地实施的问题。这才是共产党执政条件下，解决永远不脱离群众问题的关键所在。相比起这个制度途径来，其他途径虽然都是必要的、有效的，但却是不够的。要从根本上解决问题，还得靠制度，因为制度比起个人权威、比起思想教育、比起整风运动来，“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。

因此，执政党解决与群众的关系问题，尽管可以而且应该进行持之以恒的思想教育，也需要一定时期的整党整风，但是还必须在思想认识上有一个转变，还必须在操作路径上有一个转换，那就是依靠制度运作来解决问题。换句话说，我们不但需要坚持以思想教育、整风活动的形式贯彻群众路线，而且还需要以法律制度的形式去保证群众路线的贯彻实施，即我们还必须建立起群众路线引领下的一整套制度体系。那么，建立起一种什么样的制度来体现群众路线呢？

二 人民代表大会制度是群众路线的国家制度形态

其实，我们早已经建立了这样一种制度，这就是已经实行了60多年的人民代表大会制度。只要在抓紧思想教育和必要的整风活动的同时，再加上好好运用这个制度，并不断地完善和发展这个制度，我们就能够或者说基本能够解决执政党和国家机关与人民群众的关系问题，就能够或者说基本能够使我们执政党和国家机关保持与人民群众的密切联系，防止或减少形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风乃至腐败现象的滋生蔓延，跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的周期律。这是因为人民代表大会制度就是共产党执政条件下群众路线的制度化、法治化、程序化，就是人民当家作主和人民监督理念的制度化、法治化、程序化。

为了更好地说明这个问题，我们需要先就人民代表大会制度的基本方面有一个简要的了解，什么是人民代表大会制度？如果要用一句话概括，可以这样说：人民代表大会制度是经由人民选举代表组成人民代表大会，并由人民代表大会行使国家权力的政治制度。人民代表大会制度有四个方面的特点，其一，一党一院、三者统一；其二，一统三分、协调制约；其三，民主集中、依法有序；其四，民主效率，两厢兼顾。人民代表大会有什么功能?其一，它是人民行使国家权力的制度安排；其二，它是人民监督国家权力的制度举措；其三，它是国家权力合法性的制度来源；其四，它是密切联系群众的制度途径；其五，它是推动民主法治建设的制度力量；其六，它是政治体制改革的安全通道；其七，它是共产党科学执政、民主执政、依法执政的制度平台；其八，它是实现三者有机统一的制度载体。概括地说，人民代表大会制度是我们国家的根本政治制度。[4]那么，这样一个国家根本制度，与群众路线具有一种什么样的关联呢？

（一）人民代表大会制度是群众路线的制度形态

群众路线是中国共产党在夺取政权的年代里产生和发展起来的。在革命战争年代，我们党是革命党，作为革命党的根本路线的群众路线属于观念形态、作风形态、工作形态，主要体现在革命党及其所领导的革命队伍的群众观点、工作作风和工作方法上。而在夺取政权以后，革命党变成了执政党，作为执政党的根本路线的群众路线当然也还有观念形态、作风形态、工作形态的一面，但它又不能仅仅停留在这个层面上，它还要向制度形态转化，它还必须转化为国家制度形态，而群众路线的制度形态最主要的就是作为我们国家的根本政治制度的人民代表大会制度。也就是说，人民代表大会制度是群众路线的制度化。革命党时期，群众路线是我们的命根子；执政党时期，人大制度同样是我们的命根子。我们党之所以抛头颅、洒热血地搞革命所为何来？我们党之所以说一切为了群众、一切依靠群众其意义何在？说到底就是要人民当家作主，群众路线的核心内容和最终目的就是让人民当家作主，而人大制度恰恰就是保证人民当家作主的制度。就是说，人大制度就是群众路线在执政条件下的制度化、法治化、程序化。因此，在这个制度中如果不说它包含了群众路线的全部内容的话，也至少是包含了群众路线的主要内容、核心内容。如同共产党在执政以后，必然地合乎逻辑地要转变为执政党一样，党的作为观念形态、作风形态、工作形态的群众路线，也要必然地合乎逻辑地转变为国家法律形态和制度形态；人民代表大会制度是群众路线的国家制度形态，是群众路线的高级形式。从党的群众路线到国家的人民代表大会制度的转变，是群众路线在共产党执政条件下发展的必然逻辑。

（二）人民代表大会制度是密切联系群众的制度保证

我们前面说过，中国共产党的群众路线在革命时期是以观念形态、作风形态和工作形态存在并发挥作用的，我们也主要是以思想教育和定期整风的形式来保证群众路线的贯彻实施的。在那个时期，这样做是可以的，也是管用的。因为那个时期我们与群众利益一致、利害攸关，不与群众保持密切的联系，只能是死路一条。但在共产党执政以后，情况发生了变化，我们的某些干部在某些方面与群众的利益不那么一致了，利害也不那么攸关了，特别是我们的一些领导干部产生了享乐思想，要过上比老百姓好一些的日子，那就需要离群众稍远一些了。正是在这种情况下，脱离群众成了我们的最大的政治危险。而解决这个问题仅仅靠思想教育和定期整风，已经不那么有效、不那么管用了，这就需要有另外一种形式、另外一种办法进行约束、进行监督、进行制约了。就是说，需要有一种制度的方式来解决问题了。正是在这样一种历史条件下，人民代表大会制度应运而生，成为群众路线的法律形态和制度形态，担负起保障群众路线的贯彻实施的责任和使命。

在这个制度体系中，人民把能够代表自己的人选举为人大代表，由代表组成人民代表大会，代表人民行使国家权力，包括行使立法权、重大事项决定权、人事选举任免权和监督权等。在这里，人民代表大会就是人民的法定代表，政府、法院、检察院都是人民意志的执行者。人民代表大会不但决定着国家机关的作为，而且也监督着国家机关的作为，如果国家机关不按照人民代表大会的要求作为，人民代表大会就可以启动相应的制约程序。如果国家机关工作人员严重脱离群众、滥用自己的权力或者发生腐败，同样会受到人民代表大会的制裁或罢免。可以说，在人民代表大会制度体系中，国家机关不能不尊重群众的意愿，不能不执行人民的意志，不能不接受人民的监督，不能不密切联系群众。简言之，人民代表大会制度是不让国家机关脱离群众的制度。作为制度，人民代表大会制度注重的不是官员的良心和自觉，而是使其不能违背人民的意志去为非作歹的制度性强制。而这也就是制度的作用，就是制度形式高于其他非制度形式的优势所在。所以我们说，人民代表大会制度是密切党和国家机关与群众的联系的制度保证。

我们现在有了贯彻群众路线的制度保证，再加上持之以恒地进行思想教育和一定阶段的整风活动，只要我们把贯彻群众路线的这两大优势紧紧结合在一起，认真落实并充分发挥其作用，我们就一定能够始终保持与人民群众的紧密联系，就一定能够发扬我们的最大政治优势并克服我们的最大政治危险。

（三）人民代表大会制度是群众路线的最好实现形式和最高实现形式

群众路线的这样一个必然的逻辑转变所形成的这样一种制度形态，对于群众路线的贯彻实施，具有制度保证作用，这一点已如上述。这里，我们还要进一步指出，人民代表大会制度还是群众路线的最好实现形式和最高实现形式。胡锦涛在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话中有一个说法，即人民代表大会制度是“中国人民当家作主”的“最高实现形式”，也是党在国家机关“贯彻群众路线的最好实现形式”。[5]我理解，这里的意思是讲：人民代表大会制度既是人民当家作主的最高实现形式和最好实现形式，也是贯彻群众路线的最高实现形式和最好实现形式。为什么要这么说呢？

第一，这是由人民代表大会制度的基本功能所决定的。共产党原来是革命党，是靠闹革命起家的。但是共产党闹革命目的何在呢？那就是要让人民不再受剥削压迫，要让人民翻身得解放，要让人民来当家作主，行使国家权力。这也就是马克思恩格斯在《共产党宣言》里讲的“争得民主”，就是马克思评论巴黎公社时讲的“由人民自己当自己的家”，[6]就是毛泽东讲的“人人起来负责”。当然，人民当家作主也要选举代表，组成代议机关，决定国家大事，并选出代表他们行使国家权力的各级官员，由他们来执行人民代表大会做出的决定。而且为着防止这些官员不按照人民的意愿办事或者滥用人民委托给他的权力胡作非为甚至腐败堕落，还必须组织人民起来监督，使他们不能不按照人民的意志进行作为，如果发生腐败堕落，那就要遭到谴责、进行罢免撤职甚至绳之以法。这也就是列宁晚年反复讲的“工农监督”“群众监督”。人民当家作主、人民监督国家，这样两件事情，就是毛泽东当年讲的民主新路的全部含义。而我们的人民代表大会制度恰恰就是做这样两件事情的。因为，人民代表大会之所以设计出来，主要就是要承担起这两个使命的，或者说就是要发挥这两个功能的。换言之，人民代表大会制度，既是让人民当家作主的制度，又是让人民起来监督的制度。

让人民当家作主是群众路线的核心内容与终极目的，这点自不待言。问题是让人民起来监督与群众路线有关联吗？有。因为在共产党执政的条件下，国家机关工作人员同样是公共权力的掌握者，同样逃脱不了权力失去监督就必然发生腐败的逻辑，为了让人民的国家不发生变质，为了让人民当家作主真正落到实处，就必须组织人民进行监督，因为没有监督权做保证的人民当家作主也是落实不了的。因此，人民监督是群众路线在共产党执政条件下的必然扩充，而且就像毛泽东说的那样，除了让人民来监督政府之外，别无它途。显然，人民代表大会的这样两个核心使命、两个核心功能，一则是群众路线本来意义的实质内容，一则是群众路线在执政条件下扩充意义的必然延伸。说到这里，我们可以名正言顺地宣称：人民代表大会制度就是群众路线在共产党执政条件下的制度化、规范化、程序化，就是民主和监督理念的制度化、规范化、程序化。一言以蔽之，可以说人民代表大会制度就是群众路线的制度形态。当然，我们这里主要是从人民代表大会制度所体现的群众路线的政治内容角度说的，而人民代表大会制度不仅仅体现着群众路线所蕴涵的人民当家作主和人民监督国家的政治内容，也同样体现着群众路线中所蕴涵的我们党的工作路线、认识路线、组织路线等内容。总之，群众路线是我们党的根本路线，关系着我们党和国家的生死存亡；而人民代表大会制度就是由这个根本路线转化而来的国家根本制度，也同样关系着我们党和国家的生死存亡。

第二，这是由人民代表大会制度中蕴涵的机理所决定的。如上所述，在群众路线当中既蕴涵着人民当家作主、人民监督国家的奋斗目标，也体现着我们的工作路线、认识路线和组织路线。同样，这些内容在人民代表大会制度当中以国家制度的方式一一得到了制度保证。也就是说，在人民代表大会制度当中，蕴涵了群众路线的机理。作为人民代表大会根本原则的民主集中制就是这个机理的主要载体。

首先，民主选举和民主监督。我们知道，人民代表大会既是按照民主集中制组织起来的，也是按照民主集中制运转的。人民选举代表来代表他们，人民也要监督代表来为他们履行职责。如果代表不作为，或者不按照人民的意愿作为，人民是可以罢免他们的。同样，人民代表大会及其常委会选举或者任命的国家工作人员，如果不按照人民的愿望履行公共职务甚至滥用职权，人民代表大会及其常委会也可以启动相应的罢免或撤职程序。在人民代表大会体系中，既按照层级进行选举，也按照层级进行监督，它选举任命了谁，就一定要监督谁，这是遵循权力义务对等规则的必然逻辑使然。这个机理当然是法律化的、制度化的，但它却与群众路线有着亲密的血缘关系。群众路线之所以也是我们党的组织路线，不就是选拔干部要听取群众意见、得到群众公认吗？不就是干部要接受群众的监督吗？这些党的组织部门考察举荐干部所奉行的群众路线的做法，在国家的人民代表大会制度中都呈现为法律化、制度化的形态，执行得也就更加规范、更加严格。

其次，民意汇集和民意整合。我们知道，党的群众路线一个重要功能就是汇聚民意，把从人民群众中调查得来的分散的不系统的意见建议进行加工整理，使之条理化、系统地转化为党的主张，这也是民主集中制的一个重要功能。在人民代表大会体系中，这种方式也是以国家法律和制度的形态出现的。在人民代表大会及其常委会上，代表和委员要就国家机关提出的重要政策主张、较大工作安排、决定决议草案进行审议，提出意见建议甚至是进行修正，也可以联名提出自己认为应该进行讨论的议案，要求会议进行讨论并作出相应决议决定。在这里，作为群众代言人的人大代表，他们本身是从群众中来的，也是必须在听取群众意见后带到会议上来的，他们所进行的审议发言，是可以合理合法、名正言顺地进入决策方案的。这样一个通过各行各业、四面八方的代表汇聚群众意见建议和聪明智慧的制度运转过程，自然地就是民意的汇集与整合的过程，也就是群众路线通过民主集中制的人民代表大会得到实现的过程。在党的群众路线中这种通常以领导个人民主作风形式出现的形态，在人民代表大会制度体系中以国家法律和制度的形态出现了。显然，法律制度的贯彻实施比领导干部个人的作风更有保证。

再次，民主决策和决策实施。在人民代表大会体系中，任何一项决策的形成，都是经过代表或委员充分审议之后，再按照少数服从多数的民主集中制原则进行票决而达成的。而且，在这里民主的原则就是集中的原则，民主票决的结果也就是集中的结果，不需要再有一个领导同志在大家民主发言之后进行人为的集中。我觉得，这样的民主集中制，才是民主集中制的本意、原意所在。在作为权力机关的人民代表大会及其常委会作出决议决定之后，党的主张和建议经过民意的补充、完善，就整合、转化为人民意志和国家意志，由国家执行机关带领人民进行实施。接下来，人民的决议决定是否得到执行、执行的结果如何，同样还要接受人民的检验，这就是人民代表大会及其常委会作为国家权力机关代表人民对执行机关进行的监督。这种监督既包括法律监督、工作监督，也包括对人大选任的国家工作人员进行的人事监督。

通过以上分析可以看出，在人民代表大会制度中，尤其是通过作为人民代表大会制度基本原则的民主集中制，已经把群众路线作为内在机理蕴涵在自己的一系列法律和制度的具体规定之中了。可以说，国家的人民代表大会制度与党的群众路线之间具有极其密切的内在联系，人民代表大会制度是群众路线的制度形态和高级形式。

第三，这也是由人民代表大会制度的制度形态所决定的。如上所述，人民代表大会制度的本质性的功能有两个，一个是人民当家作主（这是群众路线的最高目的），一个是人民起来监督（这是国家监督的最高位阶）。但是，更为关键的是，这种本质由于是以国家制度形态出现的，所以具有刚性的保障力度。首先，在人民代表大会制度体系中，人民当家作主，即由多数代表做出决定，当然能够代表人民的意愿，因为他们就是群众本身；在这里，有许多制度规定的不得不做的人民表达意愿的程序，有许多不得不做的使人民意愿进入决议或决定的程序。就是说，在这里，让人民当家作主是制度的硬性规定，而不是仅仅诉诸于领导个人的民主作风和谦虚品格，这一点当然是群众路线最好、最高的制度保障。其次，在人大制度中，人民起来监督，是保障人民的权力属于人民而不至于发生异化的根本措施，它有许多迫使国家机关和国家干部不能腐败、不敢腐败的刚性监督方式，包括法律监督、工作监督、人事监督这几大类型，也包括质询、特定问题调查、撤职罢免等监督手段。这种制度性的刚性监督比一般性的民主监督、舆论监督要严厉得多也有效得多。就是说，在这里，是靠组织起来的人民依法有序地进行监督，这种监督是靠制度来防止坏人办坏事，也防止好人办错事，而不是仅仅诉诸于个人修养和道德自觉。正因为人民代表大会制度有这样的本质功能和刚性制度形态，才能够保证党和国家机关的领导干部不至于太脱离群众并减少腐败现象的滋生。

中国几千年的传统文化，是提倡圣贤政治，构建了这样一种理想模式：凡是官员，非圣即贤，都是伦理操守最好的人，都是爱民如子的父母官，都是群众最可以信赖最应该景仰的人，而且官级越高，人品越好。但是，这只是一种理想，并非事实。古今中外的历史与现实告诉我们：权力会导致腐败，绝对的权力会导致绝对的腐败，这是规律。权力是导致腐败的根源，当然权力也是导致脱离群众的根源。即使是在社会主义国家里，在工农出身的干部阶层中，也同样如此。早在十月革命后的最初几年里，列宁就看到了苏维埃政权中的这种现象。他原来的想法是，劳动群众自己翻身掌权了，就不会有官僚主义现象了；但事实并非如此，权力对任何阶级、如何人群都具有腐蚀作用，对刚刚翻身的穷苦人群同样如此，而且可能腐蚀得更快、更厉害。我们现在也开始认识到这一问题，所以习近平强调，要把造成腐败的权力关进制度的笼子里。面对权力导致腐败、导致脱离群众这种现象，当然需要加强思想教育，需要定期进行整顿，但是光靠这种办法显然是不够的，从根本上说，还得靠制度解决问题。就是要像邓小平说的那样，造成一种“使坏人无法任意横行”的好制度，造成一种让干部无法脱离群众的好制度。人民代表大会制度就是这样的一种好制度。

说到这里，我们可以得出这样一个结论性的意见：坚持群众路线和坚持人民代表大会制度具有一致性，而且具有高度的一致性。进一步说，坚持人民代表大会制度就是坚持群众路线；或者反过来说，要想真正坚持群众路线，就必须坚持、完善和发展人大制度。把人大制度真正坚持、完善和发展好了，群众路线也就坚持住了，也就落实好了。逻辑和事实都是这样告诉我们的。

三 坚持群众路线必须充分发挥人民代表大会制度的功能

目前，由于种种原因，我们的人民代表大会制度运用得还不够好，人民代表大会制度的功能还远没有充分发挥出来，尤其是它在保证群众路线的贯彻、保证党和国家机关密切联系群众方面的制度优势还远没有充分发挥出来。今后必须坚持好、完善好、发展好人民代表大会制度，努力推动人民代表大会制度的与时俱进，充分发挥人民代表大会制度在保证人民当家作主和人民监督国家权力方面的制度功能，充分发挥它在贯彻群众路线、密切党和国家联系群众方面的制度优势。

（一）在坚持、完善、发展人民代表大会制度上做文章、下功夫

既然人民代表大会制度是群众路线的制度形态，是破解执政党和国家机关面临脱离群众这个最大难题的制度保证，我们就应该在以下方面做文章、下功夫。首先，是在坚持人民代表大会制度上做文章、下功夫。应该说，即使在我们现在已有的制度框架内，我们应该做的许多事情还没有做到位。比如，对于法律规定的民主空间，无论是立法方面、人事选举任免方面、重大事项决定方面，还是监督方面，都做得很不够。这里既有党组织对制度运用研究不够方面的原因，也有人大机关自己工作到位不够的原因，需要认真改进。其次，应该在完善人民代表大会制度上做文章、下功夫。完善人民代表大会制度，主要是围绕着如何把党的领导和人民当家作主相结合并将之纳入法治化的轨道，真正使党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一融会贯通落到实处，因为只有这样才能真正使这个制度密切联系群众的优势发挥出来。再次，应该在发展人民代表大会制度上做文章、下功夫。最重要的就是要解决目前存在的人民代表大会承担的繁重的任务和它的简便的运行方式之间的不适应问题，即要逐步培育发展人民代表大会这个权力机关的组织架构体系，使其能够适应承担起繁重任务的需要，这是十八大对人大提出的重要任务之一。同时，发展人民代表大会制度还要尽快建立健全宪法监督的法律体系和实施体系问题，十八届四中全会已经提出了这个任务。[7]

（二）充分发挥人民代表大会制度的优势，保证群众路线的贯彻实施，密切党和国家与人民群众的联系

如果我们把上面这些事情都做好了，人民代表大会制度的功能就能够得到比较充分的发挥，人民代表大会制度作为群众路线的最高实现形式和最好实现形式的制度优势也就能够得到比较充分的发挥。具体说，有这样几点：

其一，坚持好、完善好、发展好人民代表大会制度，可以保证人民通过人民代表大会行使好国家权力，充分调动人民群众的积极性和创造性。社会主义归根结底是要让人民群众当家作主的，人民群众真正当家作主成为国家权力的主人，而不只是在形式上有权而实质上无权，就可以焕发出极大的积极性和创造力。而人民代表大会制度恰恰提供了这样一种依法有序的人民当家作主的民主形式和制度安排。而让人民群众依法有序地当家作主，这正是马克思主义群众史观的题中应有之意，是我们党的群众路线的最高目的所在。党领导、支持和保证人民群众当家作主，人民群众通过人民代表大会行使国家权力，人民群众就会真心实意地拥护党和国家，江山社稷就会长治久安。而这正是密切党和国家与人民群众的联系的大本大源所在。

其二，坚持好、完善好、发展好人民代表大会制度，可以筑起权力监督的牢笼，把易于造成腐败的权力关进法律和制度的笼子里。人民代表大会制度既是人民当家作主的制度，也是人民监督国家权力的制度，它从立法和监督宪法、法律实施的角度，从决定重大事项并且监督其落实的角度，从人事选举任免和人事监督的角度，构筑了比较严密的集法律监督、工作监督、人事监督为一体的比较完整的监督体系，拥有询问、质询、特定问题调查、撤职、罢免等一系列的法定监督手段，只要运用得好，是足以把造成腐败的权力关进制度的笼子里的。而只要让人民当家作主，让人民起来监督，是可以让干部不敢脱离群众、不敢滥用权力、不敢奢靡腐败的。把这个问题解决好了，人民也就会真心实意地拥护党和国家，江山社稷就会长治久安。而以上这两条，也正是毛泽东在“窑洞对”里所讲的跳出周期律的民主新路的核心内容。

其三，坚持好、完善好、发展好人民代表大会制度，可以实现党的领导与人民当家作主在法治基础上的有机统一，把三者融会贯通落在实处。依法治国，说到底，就是要用法治思维和法治方式解决党的领导与人民当家作主如何实现有机统一的问题，就是要用法治思维和法治方式解决党和国家如何实现永远也不脱离群众的问题。而要真正解决这个问题，是离不开人民代表大会制度这个制度载体和操作平台的，是离不开人民代表大会制度这个群众路线的法律形态和制度形态的。因此，坚持好、完善好、发展好人民代表大会制度，就成为我们坚持群众路线、密切党和国家与群众关系的最有效的法宝。

注释:

[1]黄炎培：《八十年来》，北京：中央文史出版社，1982年，第719-720页。

[2]《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第333页。

[3]《邓小平文选》第2卷，第102页。

[4]详见席文启：《人民代表大会制度60年：历史经验与未来发展》，《新视野》2014年第4期。

[5]《胡锦涛同志在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2004年。

[6]全国人大常委会办公厅研究室编：《人民代表大会制度重要论述》，北京：中国民主法制出版社，2008年，第6、29页。

[7]参见席文启：《人民代表大会制度60年：历史经验与未来发展》，《新视野》2014年第4期。

责任编辑 高寿仙

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席文启，北京市人民代表大会制度理论研究会副会长，教授，北京市，100022。