发挥法律专家作用强化基层人大常委会权力监督——基于旅顺口区人大常委会的监督实践

文／谢庆奎 王春英

发挥法律专家作用强化基层人大常委会权力监督
——基于旅顺口区人大常委会的监督实践

文／谢庆奎 王春英

《宪法》《地方组织法》和《监督法》赋予基层人大常委会充分的监督权，但长期以来，这种权力监督经常被虚化和弱化。为了解决这一问题，一些地方基层人大常委会进行了有益的实践探索。其中大连市旅顺口区人大常委会成立的法律专家咨询组颇具特色，在一定程度上提高了基层人大常委会监督工作的法治化、规范化和专业化水平。

基层人大常委会;权力监督;法律专家咨询组

在议会权力中，“和立法同等重要的事，是对政府的严密监督”，“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职”。[1]对中国人大而言，仅制定法律和规则是不够的，还必须确保这些法律得到贯彻实施。中国的各级人大及其常委会依据宪法和法律赋予的监督权对政府实行监督，体现了“一切权力属于人民”的宪法原则，监督权在人大及其常委会各项职能中居于核心位置，发挥着至关重要的作用。尤其是基层县（区）级人大常委会，其日常工作主要体现在依法行使监督权方面，做好监督工作，保障宪法和法律在本地区得到贯彻和落实，对于保证国家法制统一具有十分重大的意义。本文拟从辽宁省大连市旅顺口区依法监督的实践出发，分析其中的经验和问题，并对加强基层人大常委会的监督功能提出建议。

一 权力监督：基层人大常委会监督功能的科学定位

基层人大常委会是指县（区）级人大常委会。县（区）级人大常委会的监督权来源于《宪法》《地方组织法》和《监督法》。这些法律从不同的层面确认了县（区）级人大常委会的监督权，使县（区）级人大常委会的监督权有了法理上的依据和保障。

《宪法》第一百零四条规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；撤销下一级人民代表大会的不适当的决议。

《地方组织法》第四十四条对地方各级人大常委会的监督权有如下规定：地方各级人大常委会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见；撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。

《监督法》第五条规定：各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。第八条规定：各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。第十五条规定：县级以上地方各级人民政府应当在每年六月至九月期间，将上一年度的本级决算草案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。第十六条规定：国务院和县级以上地方各级人民政府应当在每年六月至九月期间，向本级人民代表大会常务委员会报告本年度上一阶段国民经济和社会发展计划、预算的执行情况。第二十二条规定：各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。

《宪法》是从国家根本大法的角度赋予县级人大常委会监督权，《地方组织法》在宪法的基础上确认了县级人大常委会的监督权，而《监督法》则具体规范了县级人大常委会监督权的范围及其行使方式，使得县级人大常委会的监督落到了实处。监督法的出台，既从法律的层面完善了国家权力的监督体系，更从实践的层面完善了人大常委会对“一府两院”工作实施监督的形式和程序，明确了人大常委会监督工作的范围和重点。

除此之外，省级人大、一些设区的市的人大常委会也相应地制定了一些地方性法规和规定，如2007年7月27日，辽宁省第十届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过了《辽宁省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》，在监督法的基础上，结合本省的实际，对人大常委会监督的对象、内容和措施等，都作出了具体明确的规定。

县（区）级人大常委会的监督职能是“一切权力属于人民”的重要保障。我国的《宪法》原则是“一切权力属于人民”，国家的各种权力本质上都是为人民群众的根本利益服务，但不受制约的权力容易导致腐败的特性使得加强对国家机关及其工作人员的监督异常重要。在我国的监督体系中，人大监督的地位与作用是无可替代的。人大及其常委会对“一府两院”的监督，是以人民利益为宗旨的监督，是最广泛的监督，是具有法律效力的监督，处于国家监督体系的最高层次。

不仅如此，人大及其常委会的监督更是权力监督。《宪法》第二条规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第五十七条提出：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”第九十六条规定：“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。”[2]《宪法》规定说明，全国人大及其常委会，地方各级人大及其常委会，它们的法律监督、工作监督、程序监督，事前、事中、事后监督，都是权力监督，是最权威、最有力量的监督。不管监督的规定、内容、形式、途径有多少，如果缺少权力监督，则都是软弱无力的。只有权力，才能制约不合法、不合理、不规范、被滥用的权力。强调监督，必须强调权力监督。

二 旅顺口区人大常委会强化权力监督的探索

尽管《宪法》《地方组织法》《监督法》以及地方性法规赋予了基层人大常委会充分的监督权，但目前基层人大常委会的监督功能没有得到很好的发挥，有的被虚化，有的被弱化，形同虚设，形式主义盛行。为了解决这一问题，一些基层人大常委会进行了有益的实践探索。其中旅顺口区人大常委会成立的法律专家咨询组颇具特色，值得介绍和分析。

（一）成立法律专家咨询组的背景

旅顺口区隶属于辽宁省大连市，改革开放以来，经济发展较快，2013年，全区实现地区生产总值122.9亿元。随着经济的快速发展，人民生活水平得到很大提升，同时权利意识和民主呼声也日益增强，涉法涉诉问题逐年增多，客观上对人大及其常委会的各项工作尤其是对政府的监督工作提出了更高的要求。

从某种意义上说，做好监督工作是做好区人大常委会工作的关键。通常情况下，区人大常委会监督的内容分为法律监督和工作监督。法律监督就是保证宪法、法律、行政法规、地方性法规及上级人代会及其常委会决议的贯彻执行。同时，人大的法律监督还包括对政府抽象行政行为即规范性文件的监督。政府的规范性文件是政府执政的依据，它是具体行政行为的源头，只有源头文件合法有据，政府机关的行政行为才能符合法律要求。工作监督是指对同级政府、法院和检察院的工作是否符合宪法和法律，是否符合国家大政方针和上级指示，是否符合当地实际和民众的根本利益等方面进行的监督，同时对同级政府及其工作人员、法院和检察院的工作人员是否遵纪守法、尽职尽责等进行的监督。

实践中，监督工作对常委会的要求与常委会本身的履职能力出现差距，极大地制约了区人大常委会监督的实效。一方面，政府及其各工作部门、法院和检察院的工作内容涉及社会生活的各个方面，数量众多，所依据的法律法规浩繁，无论是法律监督还是工作监督，都是一项法律性、政策性、专业性和程序性极强的工作，需要人大常委会委员具有很高的专业知识和监督技术；而另一方面，区级人大常委会人员结构不合理，首先是区人大常委会兼职委员比例过高，从时间和精力上难以保证对常委会工作的投入；其次是常委会委员知识结构不合理，尤其是精通法律、经济等相关专业知识的委员比例较低。这就导致监督工作变成了“外行”监督“内行”的过程，出现调查问题不深不透、问题查找不疼不痒、意见建议浮于表面的现象，监督工作的专业性和权威性备受质疑，影响了监督的实效。

为改变上述情况，真正把监督工作纳入法制化轨道，提高监督实效，旅顺口区人大常委会在认真调研的基础上，于2013年8月率先在全市各区（市县）成立法律专家咨询组，借助“外脑”解决人大常委会监督工作中专业性和实效性不足的问题，大大提高了区人大常委会监督工作的法治化、规范化和专业化水平。

（二）法律专家咨询组的制度设计

成立法律专家咨询组在全省乃至全国范围内并无多少可资借鉴的同类制度范本，为了保证专家咨询制度规范、有序、可持续运作，旅顺口区人大常委会确立了“制度先行”的工作思路，经过周密调研，结合区人大监督工作实际，于2013年8月5日颁布了由区人大常委会主任会议通过的《旅顺口区人大常委会法律监督专家咨询组工作制度》（以下简称《工作制度》），为法律专家咨询组提供了制度规范。

《工作制度》明确本制度的宗旨与目标是科学规范区人大常委会的监督工作，提高监督的能力和水平，增强常委会法律监督和工作监督的权威性、实效性和公信力，充分发挥法律专家咨询组的专业优势，促进“一府两院”依法行政和公正司法。

《工作制度》规定了法律专家咨询组的组织结构：咨询组设组长一人，由常委会主任担任；副组长由常委会分管法制工作的副主任担任；成员由若干法律专家组成并设一名联络人。法工委具体负责日常召集、联络和协调专家有关事宜。为保证专家能够胜任其职，《工作制度》规定了法律专家的遴选原则及具体条件，如遵纪守法，品行良好，有5年以上相关工作经历，年龄在30～60岁之间。

《工作制度》还规定了专家的工作职责，主要包括：（1）为常委会各项监督工作提供法律咨询服务；（2）受托定期接待来信来访群众，提供法律咨询、援助等方面的法律服务；参与重大疑难申诉控告事项的研究论证，提出法律建议;（3）应邀参与常委会组织的执法检查、视察活动。参与常委会规范性文件备案审查的工作，并就文件的合法性提出法律意见和建议；（4）受托为人大代表撰写议案、建议、批评和意见，提供法律咨询；应邀为人大代表及其所在单位提供政策法律咨询，代理诉讼及非诉讼事务。（5）受托办理常委会安排的其他有关法律服务事务。

有关咨询程序，《工作制度》也作了规范。对需要研究的法律事项，咨询专家可以个人形成书面咨询意见，重大事项可以召集专家集体讨论形成咨询意见。在集体讨论时，主持人应广泛听取各方意见，尽可能让意见相反的双方轮流得到发言机会。最后，根据会议多数专家的意见，形成最终的法律专家咨询组书面意见，报常委会分管主任审定或主任会议讨论通过。《工作制度》还对专家提出了客观公正、实事求是、视情回避和保密等要求，并规定了解聘的条件。

（三）法律专家咨询组的运作

在制定工作制度的同时，区人大常委开始在全市范围内遴选专家。专家的遴选遵循三个原则：一是宽领域、多层面，既有理论水平高的教授，又有实践经验丰富的律师，也有来自检察院、法院等实际工作部门的法律职业者；二是知名度高、影响力大，从各领域的领军人物中遴选专家，他们有广泛的社会影响力，如法学教授翟云岭现任大连海事大学法学院副院长，博士生导师，市中级人民法院专家委员会委员，兼任中国民法学研究会常务理事，在全国有较高的知名度；三是品行良好，责任感强，人大监督工作的性质要求专家必须具有良好的个人修养，遵纪守法，同时有较强的公益心和责任感，愿意参与人大工作。根据这三个原则及具体条件，在全市范围内遴选了5名专家，成立了专家咨询组。专家咨询组成立后，开展了列席人大会议、参与规范性文件备案审查工作、参与执法检查、授课和提供法律咨询等活动。

旅顺口区成立法律专家咨询组的实践表明，充分发挥法律专家精湛的法律专业知识和丰富的执业经验，可以有效克服人大机构设置、人员数量、专业素质等方面的不足，提升人大工作的专业化和法制化水平，在促进“一府两院”依法行政、公正司法以及为人民群众提供法律服务方面，收到了良好的效果。

三 对旅顺口区人大常委会强化权力监督探索的思考

早在1999年，“依法治国，建设社会主义法治国家”就已写入宪法。2014年10月，中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》又明确指出：依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。依法治国和法治国家的目标越来越清晰。宪法赋予人大及其常委会的监督权，是依法治国的重要方式，在“深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设”等方面发挥着不可替代的作用。因此，如何更好地发挥法律专家在人大监督中的作用，强化县（区）级人大常委会的监督效力，是建设法治国家的应有之义。

（一）完善法律专家的选聘制度

法律专家参与县（区）级人大常委会的监督工作，旨在发挥法律专家在法律专业知识和法律实践方面的优势，因此，选聘优秀的法律专家组成结构合理的法律专家组至关重要。我国对于包括法律专家在内的专家并无统一、明确的界定标准，选聘起来随意性比较大，影响了咨询效果。

借鉴国外的实践，考虑我国的实际情况，在选聘法律专家时，既要有明确的标准，又要有严格的程序。就选聘标准而言，能够参与咨询的法律专家不仅要具备渊博的专业知识及丰富的实践经验，而且要具有很强的分析判断能力。不仅要看法律专家在行业内的地位，而且要考察专家的社会责任感。此外，作为咨询团队，还要考虑专家的合理结构。一是合理的年龄结构，确保有经验丰富的老专家，也有开拓创新的青年专家，还要有年富力强的中年专家，保证各个年龄段的优势互补。二是合理的知识结构，法学学科有很多专业，如宪法学、行政法学、刑法学等等，在选聘专家时，要考虑专家的专业领域，避免专家专业领域的单一性，形成专家的知识互补。就选聘程序而言，要有明确规范的选聘程序，成立专家选聘小组集体评定，必要时也可以组织答辩会，既便于考察专家的知识结构，又可以考察专家参与人大工作的积极性，避免专家选聘的随意性和暗箱操作。

（二）明确法律专家的咨询内容

人大常委会的工作头绪众多，法律专家咨询的适用范围应有明确规定。根据人大常委会自身组成、当地党委政府的工作重心及本地“一府两院”工作的实际，在调查研究的基础上，人大常委会要用列举法明确需要法律专家参与的工作内容，必须专家参与的事项，可以请专家参与的事项，不需要专家参与的事项，都要有章可循，避免长官意志导致法律专家咨询工作的随意性。

（三）建立规范的咨询程序

从一定意义上说，法治社会是由一套程序规则支撑的权利体系。[3]人大及其常委会的所有工作都应该有而且要按照程序进行。具体到法律专家咨询，如果是单独咨询，程序设计应该包括咨询问题的确定、通知专家的时间、专家提交咨询意见的时间、专家咨询意见的采纳等；如果是会议咨询，程序设计还应该包括专家的发言权利、发言时间，主持人的责任，咨询过程的完整记录，等等。规定通知专家的时间是为了保证专家有足够的时间对拟咨询的议题进行调研、分析，在此基础上提出切实可行的咨询意见；专家的发言权利是为了保证专家尤其是持有不同意见的专家都能有机会陈述自己的意见，防止失之偏颇。

（四）确保法律专家的独立性

专家的独立性是保障专家充分发挥作用的前提，只有保持客观中立的立场，不受政府、利益集团和自身利益倾向的影响，专家才能根据自身的理论修养和实践经验，在充分了解咨询事务的基础上提供科学合理的咨询意见。因此，人大常委会应充分保证法律专家的独立性，不能干涉专家的论证过程，充分尊重不同的意见，防止专家咨询过程成为人大常委会既定决策的诠释过程。同时，为了防止专家个人利益在咨询活动中的影响，应有明确的专家回避制度。

（五）建立法律专家与群众的互动机制

原全国人大常委会委员长吴邦国同志指出：“人大的最大优势是密切联系群众，最大危险是脱离人民群众。人民群众的根本利益和共同意志，是人大一切工作的出发点和归宿。”[4]县（区）级人大常委会开展工作的本质在于保障人民的权利，纠正侵害人民群众利益的不当行为。这就要求法律专家在参与人大常委会工作的同时，要与群众建立广泛的联系与互动，既可以吸收群众的意见和建议，又可以接受群众的监督，从而真正体现自己的社会价值。

强化基层人大常委会的监督职能，提高监督的权威性和实效性，促进依法行政和公正司法，是一个需要深入研究和实践的课题。各级人大常委会需要根据宪法和相关法律的基本精神，大胆探索，不断创新，增强监督实效，促进依法行政和公正司法，推动社会主义民主法治建设。

注释：

[1]威尔逊：《国会整体：美国政治研究》，熊希龄、吕德本译，北京：商务印书馆，1982年，第164页。

[2]《中华人民共和国宪法》，北京：中国法制出版社，1999年，第6、18、31页。

[3]蔡定剑：《加强人大监督亟需程序支持》，《人民论坛》2006年第3期。

[4]盛华仁：《发展社会主义民主政治的重大举措》，《求是》2006年第21期。

责任编辑 喻 匀 余 茜

D624

A

1006-0138(2015)02-0071-05

教育部北京大学政治学基地重大项目“人大制度改革与责任政府建设的理论与实践研究”(12JJD810023)

谢庆奎，北京大学政府管理学院教授，北京大学政治发展与政府管理研究所研究员，北京市，100871；王春英，外交学院外交学与外事管理系主任、教授，北京市，100037。