构建科学的立法提案权配置机制——基于对省级地方性法规立法程序的分析

樊 安,樊文苑

（1.昆明理工大学 法学院； 2.昆明理工大学 管理与经济学院，云南 昆明 650500）

构建科学的立法提案权配置机制
——基于对省级地方性法规立法程序的分析

樊 安1,樊文苑2

（1.昆明理工大学 法学院； 2.昆明理工大学 管理与经济学院，云南 昆明 650500）

立法提案权的配置属于立法提案制度中的核心机制。我国各地地方立法程序中的提案制度存在一些普遍缺陷。就机关和机构的立法提案权而言，各地本该做出相同规定，但却存在重大差别。就代表和常委会组成人员以联名方式提出法规案的提案权而言，各地本该根据实际做不同规定，但却又不约而同地做出相同规定。在遵循一般性原则的基础上，立法提案权的配置机制应该实行合法合理的宽进原则，扩大地方性法规立法提案的来源范围，鼓励并允许各类机构、组织和代表尽可能多提法规案。在法规案的审议和表决阶段应该确保合法合理的严出原则，要保证所立之法质量优良。

立法提案权；地方性法规案；配置机制；地方立法

一、问题的提出

2000年《立法法》规定，有权制定地方性法规的地方人大可以根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》），参照《立法法》规定地方性法规的立法程序。①关于地方立法程序的法治历程的简述，参见杨立峰：《地方性法规立法程序的规范化》，载《人大研究》2008年第5期。关于“根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》”和“参照《立法法》规定地方性法规的制定程序”的差异，参见刘莘：《立法法》，北京：北京大学出版社，2008年，第428至429页。《立法法》颁布之后，各地纷纷出台地方性立法法规对地方性法规立法程序加以规定。由于地方立法经验愈加丰富，有的地方已经结合实践中出现的问题对2000年之后的地方性立法法规进行了修改。我国地方立法的科学化与民主化程度必将随着地方性法规立法程序的日臻完善不断攀升。地方立法也必然有能力肩负起中国特色社会主义法律体系形成后所出现的新要求。①关于中国特色社会主义法律体系形成后地方立法面临的新要求，参见张绍明：《中国特色社会主义法律体系与地方立法》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/fzjs/2010-04/02/content_1565997.htm，2014年3月8日最后访问。

然而，需要注意的是，作为立法制度的一个重要组成部分，地方性法规立法程序并非完美无缺，在诸多方面存有进一步完善的空间。以提案制度为例，哪些机构和个人有权向地方人大及其常委会提出法律案？提案要经过哪些程序才能被列入人大及其常委会的会议议程？这往往决定着民间的一定诉求能否通过地方立法上升为在特定省级行政区内具有法律效力的地方性法规。提出法规案属于由法案到法的这一立法过程的第一步，②关于立法过程应包括哪些阶段的不同观点，参见周旺生：《关于中国立法程序的几个基本问题》，载《中国法学》，1995年第2期，第56至60页。而提案制度科学合理性的高低则直接关系到能否最大限度地把各种应当制定地方性法规的民间诉求制定成地方性法规。一方面，提案制度具有甄别作用。为了防止立法被用来为少数人或地区争取个别利益，提案制度必须对提案主体的资格和提案进入审议阶段的程序做出限制性规定。它像一道具有过滤作用的入口，目的在于保证进入审议阶段的法规案和法规草案具有较好质量。如果任由低劣的法规案进入审议，甚至表决程序，这只会增加立法成本，浪费立法资源。更可怕的是，这还可能产生出恶法。另一方面，提案制度又必须使立法的大门足够宽阔。在保证具有一定的甄别作用以及可行性的前提下，它应当方便人们通过相关机构、组织和个体代表合法地启动立法程序，使一些足够典型的诉求和公共意志有机会以地方性法规的形式得到表达。[1]因为，某个法规案中所表达的诉求是否应当被制定为地方性法规，随后还有审议和表决两道程序严格把关。

立法提案权的配置属于立法提案制度中的核心机制。本文中的立法提案权是指相关国家机关、会议常设或临时设立的机构、一定数量的省级人大代表或省级人大常委会组成人员向省级人大或省级人大常委会提出地方性法规案的资格。本文将根据对除港澳台之外的其他31个省级行政区的地方性法规立法程序的统计结果，分析省级地方性法规立法程序中的立法提案权配置机制所存在的问题，并且尝试给出一些不成熟的建议。

二、配置立法提案权的原则

《立法法》等有关立法的规范性法律文件没有专门规定应当如何配置立法提案权。但是通过对各类法律法规中相关规定的分析，并且结合现有的学理研究，笔者认为，在划定立法提案权主体范围时，应当遵循下述一般性原则。

（一）以立法民主为基本立场

作为民主政治的必然产物，立法民主要求立法要讲“人民本位”或“权利本位”，立法要以人民的意志为正当性基础。[2]（P143, 145）“立法提案权是公民参与国家政治和法律生活的一种重要方式。立法的民主性往往可以通过公民对立法提案权的行使和实际参与程度反映出来”。[3]（P237）因此，立法提案权之主体范围的广度属于立法民主程度的重要指标之一。立法程序应当以追求立法民主为重要目标。一方面，立法民主要求立法提案权的分配尽可能使各类能够反映民情、代表民意的机构和人民代表有充足的机会启动立法程序。另一方面，立法民主还要推进立法中的参与民主程度。公众直接参与立法能够拓宽民情民意的表达空间，加强对立法机关立法过程的监督，属于公民参政议政权力的实际行使，在民主法治建设中具有重要意义。同时，公众在参与立法的过程中更易于通过广泛充分的沟通和交流形成公共理性。而公共理性的存在则有助于社会治理体制的创新。[4]就我国目前的实际而言，应尽可能赋予人大代表和根据人大制度选举产生的机构以提案权，让人民通过选举选出的个人和设立机构有尽可能多的机会启动立法程序。

（二）力求促进各类利益诉求的充分表达

正当的立法程序应给予各类利益诉求以表达机会。当今社会的一个重大特征就是利益分化日趋加重。所谓利益分化，“主要是指由于社会结构性的变革而使得既定利益关系发生重组并进而使社会成员间利益关系发生急剧变化的过程”。[5]（P1）利益分化带来了不同类型的利益主体，亦即利益主体的多元化。从利益主体的数量来看，可将其分为利益个体和利益群体两大部类。所谓利益群体，“就是指以一定社会关系为基础的，具有大体相同的利益要求，持相对共同的利益态度而结合在一起的个人的利益集合体。”[6]（P96）它是利益个体基于一定利益关系结合而成共同利益的集合体。利益群体可能为了某些特殊利益而通过正式或者非正式的渠道、使用合法甚至不合法的手段来力图影响政府政策的制定。[7]在代议制下，利益群体一般通过议员或人民代表实现对立法活动的影响以参与利益争夺。立法提案权的一个重要功能就是通过法规案去表达利益主体的利益诉求。甚至，立法提案权的归属也可能成为利益群体所争夺的目标。因此，立法程序应尽可能给予各种利益诉求以表达机会，允许不同的诉求通过后续的审议和表决程序在法律体制内进行有序角逐。

（三）合理控制立法成本

立法是一种成本极高的社会治理活动。草率立法，在立法过程中缺乏科学合理的预算，这些因素都很可能极大地浪费社会财富，产生或加剧财政赤字。由于体制和实践上的种种障碍，我国立法活动，尤其是地方立法活动大多缺乏对立法成本的科学分析，从而出现立法的“高成本、低效益”现象。[8]（P30）对立法成本的考虑在一定程度上会与立法民主化产生冲突，它使我们不能无限度地赋予各类机构和个人以立法提案权，而应该把立法提案权的法定主体控制在适度范围内。因此，就目前实际而言，我们应该以代议制为底线，只应当赋予人大代表和根据人大制度选举产生的机构以提案权，而不应该像有些学者主张的赋予一定数量的普通公民联名提出法规案的权利。[9]（P11～12）因为，此类制度设计虽然可能因为普通公民有权启动立法程序而有利于增强立法的民主化程度，但其各方面的立法成本明显较高。而且由于我们很难对这种立法成本的增加迅速做出量化分析，从而无法衡量这种由公民启动立法程序的提案机制的可操作性。

三、省级地方性法规立法程序中立法提案权配置机制的现状与完善

（一）各地均应赋予高级法院和省级检察院立法提案权

关于哪些机关、机构和个人具有立法提案权，各地在很大程度上具有共性，然而，关于高级法院和省级检察院是否有权向省级人大及其常委会提出法规案，各地却存在明显差别。统计结果显示，北京、广东、四川、河南、安徽、海南、新疆、河北、吉林、陕西、甘肃、福建、湖南、贵州、重庆、内蒙古等地的高级法院、省级检察院被赋予立法提案权，而其他地方的高级法院、省级检察院则没有立法提案权。

通过下文的论证，我们可以看出，无论是从法理角度，还是从实际来看，高级法院和省级检察院都应该具有法规案提案权。

第一，赋予高级法院和省级检察院立法提案权符合相关上位法精神。《立法法》规定，最高人民法院、最高人民检察院有权向全国人大及其常委会提出法律案。《地方组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等其他相关上位法没有涉及有关高级法院和检察院的立法提案权。《立法法》赋予了最高法和最高检提起法律案的提案权。另外，根据《全国人大常委会议事规则》，常委会举行会议时，最高法和最高检的负责人属于应当列席会议的人员。这表明，国家层面的法律体制认可和允许司法机关参与立法活动。各地在制定地方性法规立法程序时，是以《地方组织法》为根据，以《立法法》为参照。因此，在《地方组织法》没有涉及相关问题的情况下，参照《立法法》及其他相关上位法的精神，规定高级法院和省级检察院具有立法提案权是完全合法的。

第二，高级法院和省级检察院具有发现立法缺陷和立法需要的天然优势。根据《人民法院组织法》等相关法律法规，高级法院有权审判的案件包括：法律、法令规定由它管辖的第一审案件；下级人民法院移送审判的第一审案件；对下级人民法院判决和裁定的上诉案件和抗诉案件；人民检察院按照审判监督程序提出的抗诉案件。根据《人民检察院组织法》等相关法律法规，省级检察院具有刑事案件侦查权，批准和决定逮捕权，公诉权，立案监督和侦查活动监督权，刑事审判监督权，对刑事判决、裁定的执行和监管改造机关的活动是否合法的监督权，民事审判、行政诉讼监督权以及职务犯罪预防权。再加之高级法院和省级检察院属于省级行政区内最高级别的司法机关，它们处理的许多案件大都属于特定省级行政区内，甚至属于全国性的重大疑难案件。这些案件必然成为检验现有地方性法规的试金石。在实际行使上述司法权的过程中，高级法院和省级检察院很可能会发现现有地方性法规存在的立法缺陷，也可能遇到一些地方立法空白。[10]在大量司法实践中形成的对现有地方性法规的直接且深刻的认识使高级法院和省级检察院极有可能洞察到现有地方性法规的立法缺陷和制定新法规的立法需要。

第三，高级法院和省级检察院具备根据所发现的立法缺陷和立法需要提出法规案的能力。各地高级法院和省级检察院均设有以应用法学研究为核心任务的科研机构。经过与业内人士的访谈，虽然名称有所不同，*以云南省为例。云南省高法下设的研究机构名为“云南省高级人民法院研究室”，而云南省检的则为“云南省人民检察院法律政策研究室”。但这些研究机构的一项重要工作就是对司法实践中的疑难案件进行全面统计和数据分析。[11]这种专门针对疑难案件的研究工作是以更科学、更系统的方式认真提炼和论证一线审判和检察人员在实践中直接感受到的立法缺陷和立法需要。如果经研究认为，特定立法缺陷有必要通过修订地方性法规的方式予以弥补，特定立法需要有必要以制定新的地方性法规的方式予以满足，那么，在条件成熟的情况下，高级法院和省级检察院就可以向立法部门提出法规案。由于经过了司法实践和系统研究两道工序，高级法院和省级检察院提出的法规案很可能具有较高的质量。不赋予高级法院和省级检察院立法提案权，这实际上属于对这二者在立法工作方面种种优势和能力的漠视，并很可能错过制定优良的地方性法规和修改现有地方性法规的良机。

（二）各地均应赋予单个代表团法规案

笔者认为，存在充分的理由赋予单个代表团法规案立法提案权。

第一，省人大会议期间每一个代表团都代表了相当数量的人民，具有广泛的代表性。省级人大代表团主要由两类代表团组成，一类是以地域划分的下一级行政区的代表团，一类是按界别划分的解放军代表团。在一个省级人大中，以地域划分的代表团在数量上具有绝对优势。由于其中的代表共同生活工作在同一个地区，单个代表团应该有充分的条件有计划有系统地组织团内代表开展提案工作。特定省级行政区内的各下一级行政区在社会经济发展方面虽然存在差异，但也会面临许多地方立法上的共性问题。由一个代表团提出的法规案很可能具有较高的典型性。

第二，统计结果显示，省级人大会议期间的单个代表团的人数几乎都超过10人。既然全国各地的地方性法规立法程序都规定人大代表10人以上联名便可以提出法规案，那么单个代表团更应该具有立法提案权。不赋予代表人数超过10人的代表团立法提案权，却赋予以联名方式相联合的10人以上人大代表立法提案权，这其实属于一种不合理的悖论。

第三，《立法法》赋予了全国人大单个代表团提出法律案的权力。遵循《立法法》的这一精神，地方性法规的立法程序中也应该赋予省级人大的单个代表团提出法律案的权力。

（三）应规定人大代表有权联名向省级人大常委会提出法规案

人大常委会是同级人大的常设机构。从理论上讲，有权向人大提出法案的主体，也应当有权向同级人大常委会提出法案。但是，《立法法》只规定全国人大代表有权通过联名方式向全国人大提出法律案，而没有规定全国人大代表有权通过联名方式向全国人大常委会提出法律案，这应该是出于可行性的考虑。由于工作领域和生活地域差异较大、沟通成本过高、各方面条件和精力有限等因素，不同省级行政区的全国人大代表不太可能以联名方式向全国人大常委会提出法律案。然而，同一个省级行政区的省级人大代表都工作生活在同一个省级行政区内，许多人甚至由于各种原因有着经常性联系和合作。这些联系和合作可能促使他们对地方立法中的一些极其迫切的立法缺陷和立法需要有着共同认识。如果这些代表有能力提出属于省级人大常委会立法权限的法规案，那么就应当赋予他们向省级人大常委提起法规案的提案权。因为省级人大常委会开会的频率要比省级人大高得多，可以在其权限内更为迅捷地启动立法程序以回应那些极其迫切的立法需要。

就目前而言，没有地方性立法程序赋予人大代表联名向省级人大常委会提出法规案的提案权。这应该属于地方性立法法规的一个典型立法缺陷。

（四）各地应根据实际确定有权联名提出法规案的代表和常委会组成人员人数

目前各地均规定，省级人大代表10人以上联名可以向省级人大提出法规案，省级人大常委会组成人员5人以上联名可以向常委会提出法规案。实际上，各地省级人大代表和省级人大常委会组成人员的人数差别巨大。以第十二届人大为例，河南省人大代表和人大常委会组成人员的人数分别为952和79，而青海省则是399和57。根据两地现行地方性法规立法程序，在理论上，河南省人大代表要比青海省人大代表更容易启动省人大地方立法程序。因为，一般而言，952名代表更容易形成10人以上联名。同理，河南省人大常委会组成人员也要比青海省人大常委会组成人员更容易启动省人大常委会地方立法程序。代表和常委会组成人员属于各种民意和民声的搜集和传递媒介。各地人大代表和人大常委会组成人员启动地方立法程序的难易程度不同则间接导致各地人民启动地方立法程序的难易程度存在差异。同样以河南和青海为例，根据现行制度，河南人民可能比青海人民更容易通过人大代表和人大常委会组成人员启动地方立法程序。

《立法法》规定，30名以上的全国人大代表联名，可以向全国人大提出法律案。10名以上的全国人大常委会组成人员联名，可以向全国人大常委会提出法律案。自第九届，全国人大代表的人数绝大多数时期处于2900至2990之间。自第十届，全国人大常委会组成人员的人数始终为175。*九届全国人大常委会组成人员人数为155。由此得知，大约 2.5%的全国人大代表联名可以启动全国人大制定法律的程序。大约5.7%的全国人大常委会组成人员联名可以启动全国人大常委会制定法律的程序。

虽然我们可以继续争论将上述两种比例适用于地方性法规立法程序的做法是否妥当，但全国省级地方性法规立法程序对有权联名提出法规案的代表和常委会组成人员人数所做的整齐划一的规定却明显缺乏合理性。笔者建议，可以参照《立法法》相关规定所体现的比例，结合各地实际，确定有权以联名方式向省级人大提出法规案的人大代表人数以及有权以联名方式向人大常委会提出法规案的常委会组成人员人数。各地地方性法规立法程序无需对上述两类人数做出统一的规定。

结 语

我国各地地方立法程序中的提案制度存在一些普遍缺陷。就机关和机构的立法提案权而言，各地本该做出相同规定，但却存在重大差别。就代表和常委会组成人员以联名方式提出法规案的提案权而言，各地本该根据实际做不同规定，但却又不约而同地做出相同规定。总而言之，本文认为，在遵循前述立法提案权配置原则的基础上，立法提案权的配置应实行“合法合理的宽进原则”，“扩大地方性法规立法提案的来源范围”，[12]（P39）鼓励并允许各类机构、组织和代表尽可能多提法规案。在法规案的审议和表决阶段应该确保“合法合理的严出原则”，要保证所立之法质量优良。这当属科学立法的题中之意。

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[12]杨立峰. 地方性法规立法程序的规范化[J]. 人大研究, 2008,（5）.

〔责任编辑：黎 玫〕

Improving the Allocation Mechanism of Initiatives: Based on the Analysis of Legislative Procedures of Provincial Regulations

FAN An1, FAN Wen-yuan2

（1.Law School； 2. Faculty of Management and Economics,Kunming University of Science and Technology, Kunming 650500, China）

The allocation mechanism of initiatives is the core of initiative system. There are a few common defects among legislative procedures of local regulations around China. As to initiatives entitled to authorities and agencies, the same stipulations should have been made, although the real ones differ from each other. As to initiatives entitled to people’s representatives and members of standing committee jointly, different regulations should have been made, while the same provision is invariably contained in all the legislative procedures of provincial regulations. Besides following the general principles, the allocation mechanism of initiatives should adopt the principle of reasonable and legitimate wide gate, enlarge the sources of bills of local regulations, and encourage authorities, agencies and people’s representatives to initiate more bills. In the course of deliberation and voting, the principle of reasonable and legitimate narrow gate should be established to ensure the good quality of future regulation.

initiative; bill of local regulation; allocation mechanism; local legislation

国家社会科学基金项目（12CFX047）；云南省社会科学研究基金项目及昆明理工大学引进人才基金资助项目（KKSY201224006）；教育厅面上项目（KKJA201424004）

樊 安，男，昆明理工大学法学院讲师，法学博士，硕士生导师，主要从事法理学研究; 樊文苑，女，昆明理工大学管理与经济学院讲师，主要从事应用语言学研究。

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1006-723X（2015）06-0094-05