推进集中连片特困地区精准扶贫初析——以滇黔桂石漠化片区为例

韩 斌

（中共云南省委党校 省情与政策研究所，云南 昆明 650111）

推进集中连片特困地区精准扶贫初析
——以滇黔桂石漠化片区为例

韩 斌

（中共云南省委党校 省情与政策研究所，云南 昆明 650111）

从目前各地扶贫实际效果来看，扶贫工作中扶贫对象不明确、帮扶措施针对性不强、扶贫工作难点仍未解决等问题突出，本文以我国扶贫开发的重点区域滇黔桂石漠化片区为例，基于精准扶贫的视角，提出存在扶贫对象不准确、缺乏人力资本支撑和产业扶贫针对性不强等问题，并结合该区的自然禀赋和发展基础，提出了生态扶贫、特殊群体“救助+帮扶”和“种养+加工+科技”等精准扶贫的实现路径。

集中连片特困地区；滇黔桂石漠化片区；精准扶贫

我国扶贫开发始于20世纪80年代中期，通过近30年的不懈努力，取得了举世公认的辉煌成就，但是长期以来贫困人口底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准的问题较为突出，在具体工作中存在“谁是贫困人口”“贫困原因是什么”“怎么针对性帮扶”“帮扶效果怎样”等不确定问题。因此开展精准扶贫尽快实现精准脱贫势在必行。[1][2]

滇黔桂石漠化区是全国11个集中连片特殊困难地区之一，是我国贫困面最广、贫困程度最深、贫困发生率最高、民族自治地区最多、生态环境压力最大的地区。滇桂黔石漠化片区2011年贫困发生率31.5%，比全国高18.8个百分点，石漠化范围约占区域面积的25%，少数民族人口2129.3万人，占片区总人口的62.12%。受自然条件恶劣、社会氛围封闭等因素的影响，区域发展缺乏人力资本和物质资本支撑，产业转型升级、科技创新、人才培养等严重受限，自我发展能力明显不足。其中文山州是滇黔桂石漠化区的重点地区，全州面积的53%为岩溶化国土，石漠化面积超过1万平方公里，居住在石漠化地区的群众超过100万人，大多数人口为贫困人口。

一、对滇黔桂石漠化片区贫困人口开展精准扶贫工作的必要性

从目前该区域的扶贫实效来看，面临的突出问题是扶持对象不精准，发展目标、突破口和侧重点不明确，扶贫资金和扶贫措施的针对性和时效性不强。

（一）贫困形势仍然严峻

8个县市全部是国家级贫困县。2013年，文山州总人口共357.8万人居全省第5位，但GDP、人均生产总值、农民人均纯收入分别居全省第8、14、14位。全州30%以上的群众居住在石漠化地区，大多数还处于贫困线以下，按照农民人均纯收入2300元的新国家扶贫标准，文山州贫困人口还有72.24万人，其中深度贫困人口11.56万人。而具体到各县、乡镇的贫困人口数量由省统一分配指标，上级估算贫困人口数与地方实际摸底调查的贫困人口数出入非常大，因此实际贫困人口数应该超过上述数字。查清并确认“谁是贫困人口”这一扶贫基础性工作尚未切实做好。

（二）生存发展条件未得到根本性改变

文山州全州8县市全部被列为全国石漠化综合治理重点对象，石漠化面积1.01万平方公里，占全州面积的31.9%，占全省65个石漠化重点监测县石漠化总面积的28.8%。目前，文山州贫困人口居住地区，大都生态环境十分脆弱，石漠化严重、干旱缺水、寸土如金。《滇桂黔石漠化片区区域发展与扶贫攻坚规划》实施以来虽投入大量资金进行基础设施改造，但山体滑坡、崩塌、泥石流、冰雹、霜冻、洪涝等自然灾害频繁，坡陡弯急、路面狭窄、危险路面多、晴通雨阻等导致通达能力弱、交通极为不便，农田林水利配套率低，生产生活条件其实没有得到根本性改变，因灾返贫现象易发。特别是随着近年来矿产开发、冶金制造等行业入驻该区域，在传统粮食作物和三七、重楼等经济作物种植中使用化肥农药，越发加重了原本恶劣的生态环境的压力。

（三）缺乏人力资本支撑

贫困群众观念相对落后、文化技术素质较低，自身脱贫能力差，很难迅速提高家庭收入和物质积累，而提高人口素质是个长期的系统性工程，比如山瑶和僰人，大部分居住在石山中，文化水平低、缺乏生存技能，虽然通过“搬家、种树、办教育”使一部分群众脱贫了，但返贫率还是很高。一方面由于受地理环境、自然因素、历史条件及风俗习惯等因素制约，贫困人口大多从事原始方式的农业生产，经济效益低下，而这种与世隔绝的生活状态、偏远性又增加了人员交流、物资交换和商品输出的困难。如苗族、彝族等贫困群众大部分仍为典型的铁犁、牛耕、人栽的中国传统式耕作方式，只能解决吃饭问题，大部分只具有小学文化，文化素质较低，思想观念落后。另一方面，人口文化素质提升缓慢，系统获取知识、信息的机会不多。从第六次人口普查结果来看，文盲率高出全国1.5个百分点，全州初中以下文化程度人口占总人口比例高达74.7%。特别是发展更为滞后更为贫困的苗族在校生比例远低于壮族和彝族，义务教育阶段完学率分别低于全省平均水平和全国平均水平18个和39个百分点。

（四）帮扶资金无法满足精准脱贫的需求

扶贫项目上级专项资金投入与精准帮扶、群众需求差距大。在整村推进中，大部分县特别是边境线的投入标准仍然还维持在每个自然村（组）15万～30万元，仅能修建乡村道路，建盖一个活动室，根本没有能力来发展农村产业和对村寨进行整体规划建设。而且各县各乡镇财力有限，对已建村寨没有更多的资金和精力再进行追加投入。由于项目安排已向纵深发展，项目村通路、通水状况差，按现有的物价水平，建设材料价格攀升，运距长、路况差，运费也大幅增加，加大了项目实施成本，加之群众自我发展能力弱，实施难度不断加大，已远远不能满足贫困群众改善生产条件、加快发展的需求。

（五）后续管理薄弱日益凸显

扶贫工作在后续管理中出现的问题越来越多，部分乡（镇）、村重建轻管现象仍然存在，乡（镇）在争取资金建好项目后，后续管理工作抓得不够，导致项目村所制定的各种管理规定流于形式，责任没有落实到户、到人，部分项目利用率不高，致使工程的整体效益不能充分发挥。例如，从目前各扶贫点后续管理的情况看，项目实施单位把后续管理工作交由当地的村干部负责，没有具体的管护要求和配套经费，致使出现如科技活动室、农民书屋经常无人光顾，公共卫生无人打扫，公共设施无专人管护等现象，而党和政府的政策以及有关部门宣传推广的一些创业致富、产业发展等措施更是难以贯彻落实。

二、滇黔桂石漠化片区精准扶贫的思路和路径选择

精准扶贫的出发点是解决粗放扶贫带来的诸多弊端和无法解决的诸多问题。长期以来由于贫困居民数据来自抽样调查后的逐级往下分解，扶贫中的低质、低效问题普遍存在。由于全州、全省乃至全国都没有建立统一的扶贫信息系统，因此对于具体贫困居民、贫困农户的帮扶工作就存在许多盲点，真正的一些贫困农户和贫困居民没有得到帮扶。如：贫困居民底数不清，扶贫对象常由基层干部推测估算，扶贫资金“天女散花”，以致“年年扶贫年年贫”；重点县舍不得“脱贫摘帽”，数字弄虚作假，挤占浪费国家扶贫资源；人情扶贫、关系扶贫，造成应扶未扶、扶富不扶穷等社会不公，甚至滋生腐败。这些问题根源在于现行的扶贫制度设计存在缺陷，原有的扶贫体制机制必须修补和完善。

（一）以精准扶贫、精准脱贫深入推进扶贫工作的基本思路

对贫困人口而言，谁贫困就扶持谁，谁的贫困程度深对谁的扶持就应多。要摸清贫困人口、怎样脱贫、谁来帮扶，做到精准化识别、针对性扶持、动态化管理，在扶贫攻坚上大胆先行先试、改革创新、完善机制，集中力量抓好“扶贫到户”，不断提高工作成效。

1． 精准识别、瞄准扶持对象

扶贫必须要有“精准度”。 在整村推进、产业扶贫、劳务扶贫等扶贫项目中，受益较多、发展较快的仍然是原来就属于中高收入水平的农户，呈现出贫富差距越发突出的趋势。扶贫特别是专项扶贫更要瞄准贫困居民，特别是财政专项扶贫资金务必重点用在贫困居民身上，用在正确的方向上。以扶贫搬迁工程为例，居住在边远山区、地质灾害隐患区等地的贫困户，移民搬迁是较好的出路，但是因为补助资金少，所以享受扶贫资金补助搬出来的多是经济条件相对较好的农户，贫困的特别是最穷的农户根本搬不起。

不论采取何种方式识别，都要充分发扬基层民主，发动群众参与；透明程序，保证贫困户认定的透明公开、相对公平。同时，找准致贫原因，量身制定扶贫项目和帮扶措施，而且扶持措施要与贫困人口信息管理系统的内容和结果相衔接。

2．因地制宜，科学规划

实行精准扶贫，扶贫到户，首先要制定切实可行的扶贫规划。按照全面建成小康社会的要求，根据贫困地区的不同地域和贫困程度、自然环境、发展条件，找准差距，明确工作重点和具体措施。应着力围绕因地制宜、突出特色产业，以增加贫困村群众的经济收入为宗旨，制定贴合实际的发展规划，发展规划要延伸到村、到组、到户。

3. 抓产业扶贫，促进农民增收

产业扶贫要切实有效。目前文山大多数农村的产业发展仍然没有较大的起色，老百姓增收仍然艰难。一是重基础设施建设、轻产业发展现象突出，不注重产业发展规划和项目，产业发展缺乏科学长远发展规划。二是产业发展的政策支持和资金扶持力度不够，缺乏龙头企业带动。三是产业发展中信息不对称的情况突出，仍然存在“重生产、轻流通”的现象，“销路不畅，收入不高”的现象比比皆是，农村产业发展潜力得不到挖掘。四是企业和农户协调发展困难。如“企业﹢农户”产业发展模式是现阶段文山州部分外来公司和本地农户最愿意接受也最为稳定的一种合作模式，但也还存在问题：从公司方面看，公司为了扩大发展、带动更多农民增收需要连片征集土地，而群众对完全失去长期赖以生存的土地有抵触情绪，同时地方政府也很难对土地性质、用途和相关规划做出协调。从农户方面看，公司与农户仅为雇佣关系而非股份关系，今后土地租赁合同期内的产出效益即使再高，农户也无权参与分享。农户必须具备较高的专业技能，否则无法被企业雇佣而获得工资收入，而一旦农户经过一段时间的了解和掌握相关技能和市场需求后，为追求更大利益必然会与公司发生利益冲突。

4．抓集中连片开发，产业化发展

通过创建品牌、发展规模、培育产业、增加收入、发展经济，确保农民增收有相对稳定来源。一是在依法、自愿、有偿的前提下，加快土地流转，实行适度规模经营，最终形成一批有质量、有规模的特色产业基地和养殖大镇、大村、大户。二是围绕特色产业基地建设，调整种养业结构，扶持和壮大龙头企业，培育农业合作社和专业协会，培养农业经纪人，积极推进产业扶贫。三是充分利用云南特色产业资源丰富、生态环境优良、农副产品品质优良等优势，选择有特色、有规模、有竞争优势、发展前景较好的产业，优先进行品牌培育，加快培育地理标志产品，依靠品牌优势提升产品竞争力。

（二）精准扶贫的实现路径

1．生态扶贫的绿色发展模式

通过山、水、林、田、路综合治理，根据石漠化地区立体的地貌、地形和气候变化，在山顶、山腰、山脚和坝区分别采取生态造林、种植经济林果、坡地改梯田、生态移民安置等措施，加快传统农业向绿色生态效益型农业转变，走“生态产业化、产业生态化”路子，以经济开发支持生态建设，以生态建设促进经济开发的扶贫开发。

2．特困群体的“救济﹢帮扶”式发展模式

针对较少特困群体，自上而下争取国家专项资金支持、制定特殊优惠政策、动员全社会参与，使被扶持群体在短时间内尽快摆脱贫困。重点是充分利用各种渠道积极向上级反映真实情况，引起上级领导甚至党和国家领导人的重视，从而争取各类人力物力财力支持，由政府主导农户参与制定科学的符合群众意愿的扶持发展规划，帮助特困群体解决温饱进而迈向富裕。

3．“企业+农户”的“种养+加工+科技”产业扶贫模式

以市场牵引龙头企业，由龙头企业带动专业化、规模化、标准化种养基地，靠农业合作组织联络千家万户，打造“链条式”经济格局，实现种养、服务、加工、经营四环节的流水服务。重点是以市场为导向，以引入优良品种和高新技术为保障，以引进和培育“种养+加工”龙头企业为导向，以合同（契约）为联结方式，企业、农产品生产基地和农户结成紧密的贸工农一体化生产体系，促使企业增利农户脱贫增收。有条件的地方积极申报国家地理标志保护产品，利用品牌效应带动区域发展。

4．民族生态旅游扶贫开发模式

通过政府主导，制定相应的法律、法规，投入相应的旅游基本建设资金，依托美丽的自然环境和神奇古老的民族文化资源大力发展旅游业，打造民族风情小镇。重点是在具备资源优势、交通条件和区位优势等的区域，在保护生态环境、传统习俗和地方文化特色前提下，遵循旅游开发规律、健全管理体系，发挥旅游业的辐射效应，拓宽农民增收渠道，严禁盲目开发、乱上项目。

5．生态补偿综合机制扶贫模式

建立政府导向、多方合作、多种手段结合的生态补偿机制主导下的扶贫开发模式。以各级政府部门为主导，调控地区间财政划拨，协调做好跨区域的生态补偿，对生态建设保护重点区域和敏感脆弱生态环境区域进行资金补偿，并进行发展项目的重点倾斜和扶持。

6．劳动力转移扶贫开发模式

推动“政府主导+市场运作”的培训模式，以市场需求、企业需求、岗位需求为导向，以职业技能和职业素养培训为重点，以培育技能型、实用型人才为目标，强化面对企业工作一线岗位的人才培训。政府承担政策制定、培训监督、就业监督、资金保障等职能，而招生、培训、管理、安排就业等方面完全由培训机构按市场要求运作。

三、推进精准扶贫的相关建议

（一）瞄准重点，进一步提高扶贫工作的效率

首先要强化扶贫开发“高位”推进的责任意识。把扶贫工作业绩与财政扶贫资金分配相挂钩，并在下一年度各类财政扶贫资金分配和社会帮扶资金扶持上予以奖励和倾斜。将扶贫工作业绩考核结果作为县市区党政主要领导选拔任用的主要标准。

其次是立足扶贫项目，瞄准对象。聚焦贫困区域和贫困人群，重点向贫困程度较深的集中连片地区和特殊类型地区倾斜，对贫困区域和贫困人口实施精确指导，坚持科学识别、分类扶持的原则，以村为单位，以贫困户为重点，着力扶持有劳动能力和劳动意愿的贫困群众，把项目安排到群众最需要的地方。例如文山州富宁县的“山瑶”、丘北县的“僰人”群众虽然得到扶持发展，但由于贫困程度太深，后续发展难度依然较大；广南、西畴的彝族支系花倮（布艮人）还整体处于贫困状态，这些特殊地区和特殊人群急需得到扶持。

（二）加大产业扶贫力度，力争实现可持续脱贫

在扶贫工作中，产业培育是精准扶贫的突破口。产业培育难度大，群众增收难是当前实现精准脱贫的难点。从调研来看目前大部分贫困村用于产业发展的资金投入为财政投入资金15万元的10%，产业发展资金偏少。同时，个别村对基础设施比较重视，对优势主导产业的发展思路和规划不够清晰，加之部分农民受传统小农意识的影响，虽然资源比较丰富，但由于经营粗放、科技运用率低、产业开发规模小、结构不合理，严重制约着村里的产业培育和发展，特色经济优势没有得到很好的发挥，群众增收缓慢。

一是以市场化为导向，加快产业结构调整，积极推进农业产业化经营。坚持突出特色闯市场、依靠科技增效益的思路，以科技为动力，以产业化建设为突破口，着力在特色和生态上做文章，加强农业基础设施建设，加大农业科技创新和推广应用，努力提高农业综合生产能力。

二是培育龙头企业，多层次、多形式、多渠道引导镇村集体经合组织、社会能人、民营企业创办农业龙头企业，把农产品生产、加工、运输、销售，与农户、公司、生产基地实行有机结合，进行一体化经营，形成多元共存的新型经济实体，带动农户脱贫致富。

三是依靠高科技发展传统农业，提高产品的市场竞争力，实行农业生产标准化。用高新技术和现代化设施装备农业产业化的各个生产环节。

四是充分发挥资源优势，培育特色产业。如因地制宜，重点培育特色农林牧渔业、特色旅游业、特色手工业和农产品加工业等民族特色产业和地域特色产业。

（三）加大扶贫项目资金统筹管理

一是强化扶贫资金管理。扶贫资金管理效率不仅是提高扶贫开发效率的中心环节，也是提高扶贫效益的关键。严格执行财政扶贫资金管理办法，实行专户储存、专账核算，专人管理、封闭运行和“一支笔审批”，对扶贫资金的来源、使用、节余及使用效率、成本控制、利益分配等做出详细计划、安排、登记及具体报告，确保每一分钱都发挥其应有的作用。强化绩效评价和考核。建立绩效考评制度并实行问责，禁止搞政绩工程、长官工程。坚持每批每个项目建成后，严格按照国家和省州的有关要求，按时、按质完成绩效评价和验收考核工作。

二是加大扶贫资金的投入力度。目前每个贫困村15万元～30万元的投入无法满足当前扶贫形势的需要。从调研情况来看，要满足当前物价成本、人力资本上升需求，符合精准扶贫、精准脱贫的要求，每个项目村专项扶贫资金投入至少要增加到50万元以上。因此省、州一级政府要在财力中适当安排资金增加地方财政投入扶贫项目的比例。省、州、县都要设立本级财政扶贫专项资金，把扶贫专项资金纳入本级财政预算，建立财政扶贫资金稳定增长机制。要加大对集中连片特困地区涉及县（市区）的一般性转移支付力度。向国家、省申请取消在国家级贫困县实施病险水利建设、生态修复、交通设施等基础建设项目所要求的配套资金。

三是统一使用扶贫资金。由于扶贫项目资金多头管理，各职能部门在安排项目资金时考虑部门的角度多，未能从整个大扶贫角度分析和安排，导致实施扶贫项目资金整合难度增大。要整合部门相关资金，发挥各类资金的聚合效应，加强扶贫开发资金的使用管理，创新扶贫资金到户扶持机制。

（四）理顺县（市）级扶贫管理体制

目前在贫困地区扶贫部门机构职能被弱化。以文山州为例，文山州7县1市是国家扶贫开发工作重点县（市），在2010年机构改革中县（市）级扶贫办被撤并入当地发改局部门，级别为副科级机构，职能被弱化。随着国家对扶贫开发工作的重视，扶贫工作难度加大、要求提高，综合性的特点愈加突出，机构不顺，影响了扶贫工作的深入推进。因此在集中连片特困地区、扶贫开发重点地区，应该突出扶贫部门的职能地位，强化州、县、乡（镇）扶贫开发领导小组职能，充分发挥其协调和统筹的能力。

（五）必须注重和加强后续管理

目前新农村建设后续管理亟待加强。积极探索、研究强化后续管理的新途径、新办法，推行、完善管理责任制，帮助建章立制，着力培养群众在后续管理上的参与意识和主体意识。开展经常性的回访、检查和监督，对管理缺位、不到位的村寨，要求限期整改，巩固好建设成果。

[1]张笑芸，唐燕. 创新扶贫方式,实现精准扶贫[J].资源开发与市场,2014,（9）.

[2]邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择[J]. 农村经济,2014,（6）.

〔责任编辑：黎 玫〕

Preliminary Analysis on How to Promote the Precision of Poverty Alleviation in Concentrated Destitute Areas-Using the Yunnan-Guizhou-Guangxi Karst Rocky Desertification Area as an Example

HAN Bin

（Party School of the CPC Yunnan Provincial Committee, Kunming, 650111,Yunnan, China）

Considering the actual effects of poverty alleviation in our country, there are still problems like unclear poverty reduction targets, lack of pertinence with help measures and major difficulties remaining unsolved in the work. A review of the work in the Yunnan-Guizhou-Guangxi Karst rocky desertification area from the perspective of precision of poverty alleviation, we find such problems as inaccurate poverty reduction target, the lack of human capital support and the ill-targetedness of industry poverty reduction. Finally, taking the natural conditions and basis of this region into account, we put forward the following ways to achieve precise poverty eradication: ecological poverty alleviation, “relief +assistance” on the special groups, and “planting + processing + technology”.

concentrated destitute areas; the Yunnan-Guizhou-Guangxi Karst rocky desertification area; precision of poverty alleviation

国家社科基金重点项目（14AMZ008）;云南省贯彻十八大精神社科规划项目（YB2012120）

韩 斌，男，中共云南省委党校省情与政策研究所副教授，博士，主要从事区域经济学研究。

F120.4

A

1006-723X（2015）06-0073-05