论习近平的宪法与法治思想

李 墨

（天津师范大学 政治与行政学院，天津 300380）

论习近平的宪法与法治思想

李 墨

（天津师范大学 政治与行政学院，天津 300380）

法治作为现代政治文明的成果和标志，深刻地影响着一个国家和社会的发展进程。党的十八大以来，习近平同志坚持并发展了以毛泽东、邓小平等为代表的中国共产党人的宪法观，他关于宪法与法治问题的系列重要论述，强调了宪法法律在国家治理现代化进程中的重要作用，明确了宪法法律在治国、治党与规范权力运行方面的总体思路，为全面推进依法治国、建设法治中国提供了新的思想来源与理论支撑，对于中国特色社会主义法治建设具有重要指导作用。

法治；宪法法律；依宪治国；依宪治党；规范权力运行

法律是治国之重器，也是我们党领导开创国家治理现代化新局面的有效载体。在中国特色社会主义法治事业发展的关键期，唯有牢固树立宪法法律权威，把握依法治国的首要；拓宽依法执政的广度和深度，不断提高依宪治党的水平和能力；坚持宪法法律意志高于个人意志，通过法治加强对权力运行的制约与监督，提升宪法法律在国家治理体系与治理能力现代化建设中的地位作用，方能实现党的领导、人民群众当家做主和依法治国的有机统一。

一、依法治国的首要是依宪治国

在纪念宪法公布施行30周年会议上，习近平总书记将依法治国的首要定义为依宪治国。这一重要论断是对依法治国和依宪治国关系的新阐释，是中国特色社会主义法治理论在国家治理层面的重要创新。

（一）关于发挥宪法根本大法功能的思想

我国宪法以国家根本大法的形式，明确了中国特色社会主义道路、制度和理论体系的基本框架和重要成果，是我们党各项方针政策和思想原则在法律上的最高体现。毛泽东站在辩证唯物主义和历史唯物主义立场，用发展和联系的眼光理解和思考宪法问题，指出：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。”[1]（P129）在制度设计上，宪法作为中国特色社会主义法律体系的总章程，明确了我国国家政治制度、经济制度、分配制度、人权制度等各项制度的基本内容，规定了党和国家、中央与地方、中国与外国等重大事项；在人权保障上，宪法明确了人民享有的政治地位和各项基本权利，规定了国家尊重和保障人权的基本原则，是人民群众当家做主的根本保证；在国家权力划分上，明确了包括立法权、行政权、司法权、地方自治权、监督权在内的公权力的行使内容与边界，制定了使这些公权力相互配合有效行使的制度机制以及权力之间互相监督制约的有效措施，防止权力滥用，促使权力为人民服务。[2]（P100～103）正如习近平总书记所要求的，任何组织或个人都不能有超越宪法和法律的行为，都应以宪法和法律作为行使权利或权力、履行义务或职责的准则。

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”[3]（P6）毛泽东亲自领导了新中国第一部宪法的制定工作，将实现人民民主和社会主义作为制定宪法的出发点，从而明确了社会主义中国的发展方向。邓小平认为宪法是民主制度的法律化，通过对其不断完善，“使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企事业的权力，享有公民权利。”[4]（P339）可以说，宪法以根本大法的形式，把社会主义原则与民主制度以法律形式固定下来，通过教育、引导、规范和强制等方式，调节和规制各种权力或权利之间的关系，保证国家政权的人民属性，保障国家机器的合法性存在和有序化运行。习近平同志认为，法律制定的重点在于对以民为本理念的恪守以及对社会主义核心价值观的坚持，在于“使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”。[3]（P6）以忠于宪法精神为国家治理原则，依宪治国是在充分发挥宪法功能基础上的治国方略，既包括对人民权利的尊重和保障，也包括对社会主义国家公权力的明确、规范和制约，依法治国是以依宪治国为依据和前提的更为具体的治国方略，是依照宪法的精神要义和价值指引制定各类具体法律的国家行为，通过立法使每一项反映人民意志的制度以法律形式得以落实，从而达到依法治权、依法治党的效果，保障人民管理国家事务和社会事务、管理经济文化事业，享有最广泛的各项公民权利。

（二）关于维护宪法权威的思想

宪法权威是党和国家权威的体现，是人民意志的体现，维护宪法享有最高权威，必须始终坚持中国特色社会主义的指引方向。首先，宪法权威的维护来自于宪法意识的培养。邓小平在反对人治与主张法制的理念中强调树立宪法法律权威，反对把国家的命运寄托于领导人的个人权威与意志，要求建立“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法治模式和法治理念。习近平总书记十分注重宪法法律权威的树立与宪法意识的培育，认为培养社会主义法治精神和法治文化，增强全体公民特别是各级领导干部的宪法意识，对于全面推进依法治国具有全局性意义，而目前宪法日活动的开展、宪法宣誓制度的建立正是弘扬宪法精神、维护宪法权威的有效途径。其次，宪法的权威来自于对宪法的遵守。我国宪法第5条规定了实施依法治国、建设社会主义法治国家的国家战略，对于任何组织和个人而言，“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。[5]（P10）在遵守宪法的问题上，习近平将全民守法纳入法治建设的总体规划，他认为全民守法意味着国家的任何机关、团体、组织、个人都必须在宪法和法律范围内活动，依照宪法法律履职履责，这样才能使宪法的尊严和权威得到保证。再次，宪法的权威来自于对宪法的实施。一切国家机关团体和组织个人都必须以宪法为根本的行为准则，这就要求我们必须努力维护宪法和法律的权威，通过有效的改革举措，建立和完善符合中国特色社会主义实际的宪法法律制度；保持宪法的稳定性的同时，促进宪法在推动社会主义市场经济发展和民主政治建设上发挥更大作用；完善宪法运行和监督机制，及时纠正各种违反宪法的特权行为；在具体制度设计上，十八届三中、四中全会关于实施宪法的部署和要求有很多，其中一些新的制度机制和操作方式值得我们进一步深入研究和实践，比如：完善规范性文件和重大决策的合法性审查和备案机制，定期清理法律法规中与宪法相抵触的内容，建立健全宪法解释机制和违宪制度审查，进一步推进普法工作，增强全民守法的意识和观念，引导群众树立崇尚宪法、信仰宪法、遵守宪法的良好社会价值观念等等。

二、依法执政关键是依宪执政

习近平同志高度注重通过改进党的领导方式和执政方式来加强党的领导，指出：“依法执政，关键是依宪执政。”[6]（P11）正是因为党领导人民制定并执行宪法和法律，因而党自身就更应做出表率，真正做到在宪法法律范围内活动，在宪法原则下领导立法、保证执法、带头守法。

（一）关于依宪执政的本质是依照宪法行使政治领导权和政治决策权的思想

“必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。”[6]（P11）依宪执政是中国共产党将宪法作为自身执政合法性的制度依据，全面执行宪法赋予的各项权力和职责，代表人民在宪法范围内行使权力的活动过程。邓小平将制度问题看作根本问题，认为好的制度可以使坏人无法肆意横行，坏的制度可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。在中国特色社会主义的视域中，依宪执政不同于其他执政理念之处，就在于宪法比其他法律或制度具有更强的约束力和权威性，其政治功能、法理地位、制度设计内容对于一个国家和政党的影响更带有根本性和全局性。因此，作为执政党的中国共产党，必须将执政地位和执政行为纳入宪法规定的制度范畴，其执政方式必须表现为依宪执政。从本质上看，执政党行使的执政权本质上是一种依照宪法行使的政治领导权和政治决策权，中国共产党的执政行为是党的主张和人民意志上升为国家意志，具有宪法意义的政治行为；依法执政过程中所形成的各项重大方针政策的决策，都来自宪法赋予的权力，都是以宪法为基础而产生的，宪法以其更为宏观和抽象的法理授权，将各类法律、规章、规定、规范性文件等制度的制定权授予执政党，是执政党依据这些权力制定更为细化具体的制度规范的法理来源；宪法作为国家根本大法，是关于公民权利和国家权力的最高设置，第一要义是权力约束，核心内容是权利保障，对依宪执政的强调表明我们党对于依法领导人民治国理政、依法保障人民当家做主使命的郑重宣誓，是我们党坚持和发展中国特色社会主义事业的目标所指和自信使然。

（二）关于依宪执政的方式是党在立法、执法、守法各环节发挥领导带头作用的思想

坚持依宪执政需要完善党对立法工作的领导。在党的领导下推进科学立法、民主立法，既是不断完善中国特色社会主义法律体系的题中应有之义，也是从制度上、法律上落实党的方针政策的必然选择。为此，习近平同志提出了许多重要论述：其一，树立正确的立法导向。他认为，以问题导向作为开展立法的出发点，是提高立法针对性、及时性、系统性和可操作性的重要保证，这就要求我们务必在符合宪法要求和人民意愿的基础上，将科学立法、民主立法的原则贯穿到整个立法机制的建设中来，把握好解决问题这个关键。其二，制定科学的立法规划。习总书记指出，提高立法科学化、民主化水平的重点，在于对立法规划的完善以及法律立改废的并举。这表明立法规划是立法活动良性进行的基本保障，只有把立法目标确定在前，将立法内容调查研究在前，做到法律修订工作的动态化管理，立法质量才能有所保证。其三，完善立法工作机制。习总书记认为，扩大公众有序参与、充分听取各方面意见，是使法律反映经济社会发展要求、协调利益关系的必要环节，对于完善立法工作机制和程序具有重要作用。立法机关应注重发挥党在立法领域总揽全局、协调各方的领导核心作用，坚持依宪执政的法治思维与执政方式，善于使党的主张和人民意志通过法定程序成为国家意志。

坚持依宪执政需要提升党对执法工作的领导水平。胡锦涛同志在庆祝建党90周年“七一”重要《讲话》中指出：“回顾90年中国的发展进步，可以得出一个基本结论：办好中国的事情，关键在党。”[7]（P29）在构建社会主义和谐社会的伟大进程中，“各级党委和领导干部都必须增强法制观念，善于把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国统一起来，不断提高依法执政的能力。”[8]（P74）习近平总书记指出，共产党员特别是领导干部要始终服从法律与事实，做知法、懂法、守法、护法的执法者，将宪法法律理念内化于心、外化于行，成为宪法法律坚定的信仰者、执行者和捍卫者。同时，在执法办案各个环节，以完善的法律制度监督保障执法过程的公正严明，通过进一步深化执法体制改革，创新执法机制，完善执法程序，严格执法责任，将腐败渎职现象消除在萌芽状态，用制度管人管权，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究。[3]（P166）

坚持依宪执政需要党组织和党员带头守法。习总书记在多个场合指出领导干部带头信法、守法、依法办事的重要性和必要性，要求全党自觉维护宪法法律的权威与尊严，坚持用法治思维和方式处理深化改革、加快发展、维护稳定中出现的各种矛盾和问题。

（三）关于依宪执政的要求是全党自觉在宪法和法律范围内活动、确保宪法法律和党的政策统一实施、提高执政的法治化水平的思想

依宪执政，要求全党自觉在宪法和法律范围内活动。要使宪法在全社会拥有足够的尊严和权威，重点在于各级党组织和领导干部必须自觉维护宪法法律的地位和权威。江泽民同志认为：“宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。”[9]（P555～556）这表明，从严治党不仅不会与遵守宪法法律相冲突，反而应成为从严治党的基本前提，党的十八届四中全会《决定》进一步指出，对宪法法律权威的维护、尊严的捍卫、实施的保证，就是对党和人民共同意志的实现。如果对于宪法这一具有全局性、根本性、权威性的总章程都不遵守，那么我们党执政的合法性基础就会动摇，关系国家社会经济生活的法律制度大厦就会垮塌，各级党组织和党员领导干部只有努力培养法治意识，把贯彻实施宪法作为一切工作的始终，带头遵守宪法法律、依法办事、依法用权，才能为党和群众办好事、办成事。

依宪执政，要求全党确保宪法法律和党的政策统一实施。宪法是国家的根本大法，党的政策是党组织和党员的重要行为指南，二者都需要全党完全的遵守和实施，习近平指出：“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。”在维护人民群众权益，保证人民当家做主的问题上，不存在党的政策同宪法法律的冲突和对立，“党的政策成为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。”各级党组织和党员，尤其是领导干部对宪法法律的遵守和实施，就是对已经上升为国家意志的党的政策的贯彻和实施，所以，要“确保党的政策和国家法律得到统一正确实施，不能把两者对立起来、割裂开来。”[10]（P75～76）习总书记的这些论述表明，党的政策与宪法法律具有高度的本质一致性，对二者而言，任何形式的差别对待和实施的不统一，都是对党的事业和人民利益的背离。

依宪执政，要求全党提高执政的法治化水平。一方面，要培养依宪执政的法治意识。各级党员领导干部要将学习和实践宪法法律知识、培养和运用法治思维作为开展施政工作的重要本领，忠实履行宪法赋予的职责，严格按照法定原则、法定权限、法定程序行使职权。另一方面，要健全党领导依法治国的制度和工作机制。完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序，要求各级党委政府肩负起对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调的职责，将依据宪法而制定的各项具体法律制度统一、全面、均衡地贯彻落实到社会主义建设的各个方面，做到法治建设与国家各项事业建设以及党的建设的同步谋划、部署、推进和落实。[3]（P171）

三、在宪法法律框架内通过法治制约和监督权力运行

习近平总书记指出：“我们要健全权力运行制约和监督体系，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”[6]（P7）这一论述深刻阐明了以制度来监督制约权力的重要性，唯有把权力关进制度的笼子，始终在法律框架内通过法治监督和制约权力，方能保持权力取之于民并用之于民。

（一）关于保障法律制度刚性运行的思想

保证法律在防治腐败方面的刚性运行，必须使法律制度有效实施。习总书记认为：“反腐败必须强化监督、管住权力。把权力关进制度的笼子，首先要建好笼子。笼子太松了，或者笼子很好但门没关住，进出自由，那是起不了作用的。”[10]（P79）宪法是“制度笼子”的顶层设计，权力监管的首要是做好国家根本法—让法律制度刚性运行宪法的实施，宪法的生命与权威都在于实施，只有做好宪法实施工作，确保宪法的最高权威得到刚性体现，那么由宪法而生成的其他法律制度也才会具有权威。其次，要建立保障法律实施的制度机制。这在习近平同志看来，关键是要“善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行”。具体来看，就是要充分运用和发挥好立法在权力设置、设计和规范方面的重要作用，从源头上有效防治腐败；建立对典型违法违纪案例的总结机制，从中找到规律性的经验、方法和措施，以制度化、法律化的规范将其固定下来、宣传出去、落实到底；将案件查处与责任追究结合起来，实行严格的法律监督和问责机制。[10]（P71）再次，建立以法治为重要标准的考核评价体系，如果缺乏具体实际的法治工作考核标准，法律实施就容易流于空谈，问责也就缺少了相应的佐证，因此，制定和设置法治工作的具体考核标准，是提高法治思维、保障法律实施、保证权责一致、规范权力运行的有力举措。

（二）关于建立法治化权力监督制约体系的思想

习近平总书记十分重视对权力监督的制度体系建设，认为不敢腐、不能腐、不易腐的法治化权力监督制约体系是制度建设的关键所在，笔者认为其中涉及的内容包括三个方面：一是建立不敢腐的惩戒机制。惩戒机制的建立从一个方面提高了腐败的成本和风险，使可能发生腐败的组织和个人因畏于严厉的惩戒措施而不敢铤而走险，而惩戒机制的建立，按照习总书记的要求，关键是要抓住预算、审计、考核、问责、监督等环节设立的各项制度抓手，建立涵盖党纪、政纪、法纪的立体式、全方位的惩戒制度体系，以严格的制度执行和强有力的监督检查，切实遏制权力运行中的各种违规违纪违法现象。二是建立不能腐的预防机制。十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”不仅是科学划定权力边界的基本原则，也是依法设置各权力机关、组织和个人的职权范围的重要指针。应以此为努力方向，将属于市场和社会的权力交给市场和社会，并以法治的方式规范其运行，将由政府行使的权力科学配置、优化管理，围绕决策权、执行权、监督权科学设定权力结构和运行机制，使之既相互制约又相互协调。三是建立不易腐的保障机制。权力内容只有公开，权力运行只有透明，不易腐的保障机制才可能建立，应强化权力运行流程公开，使权力始终在阳光下运行，始终受到让广大群众监督。同时强化权力互相制约，合理分解权力结构，科学配置权力实施主体，改进对一把手和领导班子的内部监督，使不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使，创新巡视监督机制，落实人大监督、舆论监督、内部监督、社会监督等全方位的监督机制，让每一项决策的出台，都受到来自各个层面各个角度的审视和监督。[10]（P81）

（三）关于加强党内法规对权力规制的思想

党内法规是从严治党的重要载体，也是建设法治中国的有力举措。我们党作为领导全面推进依法治国事业的主要力量，必须坚持和完善党内法规对权力的制约和监督。其一，党要管党、从严治党离不开党内法规。党内法规是党的制度体系中的核心规范，是党中央及其各部门以及各省市党委制定的，旨在规范党组织和党员工作、行为的党内规章制度的总和，加强党的建设，落实党要管党、从严治党的方针，党内规范具有根本意义。因此，应将形成完善的党内法规体系作为构建中国特色社会主义法治体系的一个重要部分，纳入到全面推进依法治国的总目标之中。具体而言，新时期的党建工作，要按照《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》各项要求，建立起内容科学、机制完备、有效运行的党内法规制度体系。[3]（P175）其二，增强党内法规在权力监督规范中的约束力。为此，要明确党委和纪委在反腐倡廉工作中的主体责任和监督责任，改进和加强党委尤其是纪委在执行党内法规方面的监督措施和执法力度，正如习近平同志所指出的，以派驻纪检监察组、建立干部谈话制度、加强巡视工作、畅通举报监督渠道为代表的大量党内监督制度创新，一个重要的目标和导向就是依法开展监督。其三，注重党内法规与国家法律的衔接和协调。一方面，党内法规与宪法法律在反映人民意志的问题上具有本质的一致性，是有机统一的制度整体，注重二者的协调和衔接，有利于党内法规对国家法律制度的引领，保障宪法法律与党的政策的统一实施。另一方面，党内法规约束的对象是具有代表性、先进性的党组织和党员，党内法规是在宪法法律框架内，对这一约束主体提出的更为严格的行为要求，有利于更好地促使党组织和党员带头遵法、守法、崇法、护法，进而保障全面推进依法治国方略的贯彻实施。[3]（P176）

[1] 毛泽东选集（第5卷）[M].北京:人民出版社,1977.

[2] 最高人民法院中国特色社会主义法治理论研究中心.法治中国——学习习近平总书记关于法治的重要理论[M].北京:人民法院出版社,2014.

[3] 党的十八届四中全会《决定》学习辅导百问[M].北京:学习出版社、党建读物出版社,2014.

[4] 邓小平文选（第2卷）[M].北京:人民出版社,1994.

[5] 中华人民共和国宪法[M].北京:中国法制出版社，2014.

[6]习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[M].北京:人民出版社,2012.

[7]庆祝中国共产党成立90周年胡锦涛同志“七一”重要讲话学习问答[M].北京:学习出版社,2011.

[8]十六大以来重要文献选编（上）[M].北京:中央文献出版社,2005.

[9]江泽民文选（第3卷）[M].北京:人民出版社,2006.

[10]中共中央文献研究室.习近平关于全面深化改革论述摘编[M].北京:中央文献出版社,2014.

〔责任编辑：左安嵩〕

Xi Jinping’s Constitutional and the Rule of Law Thought

LI Mo

（School of Politics and Administration, Tianjin Normal University, Tianjin, 300380, China）

As the outcome and symbol of modern political civilization, the rule of law has a huge impact on the development of a country and society. Since the CPC 18th national Congress, Chairman Xi Jinping has insisted and developed the views of Mao Zedong and Deng Xiaoping on behalf of the constitution. In his series of important expositions on the Constitution and the rule of law issues, Xi emphasized the important role of constitutional law in national governance in the process of modernization, and made clear the general idea of carrying out the Constitution in governing the country, the party as well as in regulating the power. These statements provide a new source of ideas and theory support for promoting comprehensively the governance of country by law. It also plays a guiding role in the construction of a socialist legal country with Chinese characteristics.

rule of law; constitutional law; governing the country by the Constitution; governing the Party by the Constitution; specification of the power

李 墨，男，天津师范大学政治与行政学院2013级博士研究生，主要从事中国特色社会主义理论研究。

D616

A

1006-723X（2015）06-0035-05