欧盟银行业单一监管机制及其对中国的借鉴※

2015-02-26李婧

现代经济探讨 2015年11期

李婧

李婧

欧盟单一监管机制是建立欧洲银行业联盟的关键环节。欧盟单一监管机制旨在以统一监管取代分散监管，在欧盟层面辨识和阻止银行风险的过度聚合和集中。该机制对我国有重要借鉴意义：我国金融监管职能应统归中央银行行使，强化对系统重要性银行的监管；在制度设计上，明确央行的货币政策职能同监管职能相分离；完善监管协调制度和金融监管信息共享机制；完善监管主体的监督方式。

金融监管欧盟单一监管机制欧洲中央银行借鉴

一、欧盟单一监管机制设立的背景及动因

2009年12月希腊爆发了主权债务危机，拉开了欧洲主权债务危机（以下简称欧债危机）的序幕，以葡萄牙、意大利、爱尔兰、希腊、西班牙为代表的5个国家面临严重的政府财政赤字和债务偿还违约问题。由于这些国家的债券多被欧洲银行业持有，欧债危机逐步向欧洲银行业蔓延，严重威胁到欧洲金融体系的稳定。银行因持有大量的欧洲主权债券而遭受巨大损失，恶化了银行的资产负债结构。为了救助这些陷入困境的银行，各国又不得不依靠继续发行主权债券融集资金，这样在银行风险和主权债务风险之间形成了恶性循环，该循环已经导致欧盟超过4．5万亿欧元的纳税人的钱被用于银行救助，这对欧元区内的国家来说是一个特殊风险，因为单一的货币会扩大跨国负面溢出效应。

欧盟实行的单一货币政策客观上需要统一的金融市场和统一的监管。银行体系若出现问题，就会减弱甚至损害由欧洲中央银行（European Central Bank，以下简称ECB）推动的货币政策对实体经济的影响和效果，阻塞货币政策传导渠道，无法充分发挥货币政策调控宏观经济的效应。欧盟地区的企业融资来源有80%是来自银行，非来自资本市场，一旦银行体系陷入危机，那么整个实体经济将陷入停滞状态，其带来的损失将不可估量。在上述背景下，设立欧洲银行业联盟的动因可概括为：第一，将主权风险与银行风险脱钩以重建金融市场一体化；第二，避免在银行监管方面因国别不一而出现的监管标准不同，防止出现“逐底竞赛”；第三，恢复货币政策的正常传导机制；第四，维护金融稳定，促进实体经济的增长。

二、欧盟单一监管机制的目标、内容及监管范围

SSM的目标是确保欧洲银行业的安全稳健，促进欧洲金融一体化，实现金融稳定。它将探测金融机构可能存在的风险，采取及时有效的措施阻止风险的发生和蔓延。

SSM的主要内容包括：①它包括欧洲中央银行（ECB）和各成员国的监管机构，ECB负责SSM的整个运作；②依据操作安排，ECB在有关SSM的法律文件生效之后的12个月内，承担监管方面的任务；③ECB对欧元区内资产超过300亿欧元的银行或者占他们母国GDP至少20%的大型银行拥有直接监管的权力，在此过程中，ECB应与各国的监管机构密切合作；④各国的监管机构将在最大限度范围内监管那些规模较小的银行，在有关消费者保护、反洗钱以及支付服务等方面进行一些日常监管工作；⑤SSM对所有非欧元区国家开放，它们随时可以加入。SSM的工作任务主要有：为达到指导金融服务市场之目的准予或撤销相关金融服务执照；对金融机构进行信息收集和现场检查；对金融机构及其工作人员采取监管措施，如处以罚金等；批准超过一定百分比的控股行为（超过注册资本的10%）；在监管联合小组的帮助下指导日常监管工作。SSM设立监事会（Supervisory Board），该机构负责计划和执行ECB的监管任务，起草完整的决议草案供ECB理事会采纳。监事会由下列人员组成：一名主席（任期5年，不得连任），一名副主席（从ECB执行委员会中选任），四名ECB代表，每个成员国的监管当局指派一名代表（如果该代表不是来自该国央行，则另需配备一名来自该国央行的代表）。

SSM的监管范围包括：信贷机构（credit institutions）、金融控股公司、金融混业控股公司（mixed financial holding companies）、建立在非成员国的信贷分支机构。至此，SSM将覆盖欧元区内所有的金融机构（共计6000余家）。虽然系统重要性银行处在欧盟监管框架的核心地位，但近年来相关事件表明那些相对来说规模较小的银行也能对金融体系的稳定造成威胁，因此ECB的监管范围有必要扩展至所有银行。根据银行的不同规模，ECB在欧盟层面直接监管的程度和各国监管机构所发挥的作用将有很大的不同。ECB对所有这些银行都会进行适度的监管，尤其对那些资产超过300亿欧元的银行或者占它们母国GDP超过20%的大型银行直接进行监管，这其中还包括曾直接接受EFSF （European Financial Stability Facility）或ESM（European Stability Mechanism）公共财政救助的银行。预计ECB将会直接监管130余家金融机构，而在每个参与的国家中，至少有3个最重要的信贷机构直接由ECB监管，不论该信贷机构的规模如何。

三、欧盟单一监管机制框架下的ECB

选择ECB来负责监管欧盟整个银行体系，原因如下：第一，独立性。ECB在欧盟层面是一个独立机构，能从整个欧洲视角进行银行监管，维护欧盟的金融稳定。ECB能够保证欧盟监管机制公平公正地运行，不会倾向于保护某个国家的利益，亦能够弱化银行和所在国家间的联系，增强银行的独立性。第二，专业性。ECB在金融稳定方面研究的广度和深度及其所具有的专业领域知识使得它能最大程度地确保各种金融风险能被监测到，实现无漏洞监管。第三，法律依据。欧盟运作条约（The Treaty on the functioning of the European Union（TFEU，article 127（6）））规定监管方面的职能授权给ECB，由ECB独立统一行使。第四，相关立法指令确立的机构组建原则能确保ECB的监管职能独立于货币政策职能。只有ECB才能承担起欧盟银行业监管的职能，欧盟的金融稳定才有可能实现。

ECB全权负责银行的审慎监管，有权授予或撤销欧盟区域内所有银行的执照；有权评估、收购和处置银行的股份；为确保与欧盟制定的有关银行业审慎要求规则方面的一致性，如有需要，为了实现金融稳定这一目标可提高对相关银行的审慎要求。ECB协助发展有关系统重要性银行与非系统重要性银行的审慎要求理论。

在履行宏观审慎监管职责方面，ECB应当与各国监管当局紧密配合，针对具体情况可以设置比各国监管当局高的资本缓冲，对金融集团内的信贷机构进行补充监管。当银行出现危机涉及早期干预的问题时，ECB应当与相关清算机构进行协调，共同行使监管职能。各国监管当局应尽力协助ECB的工作，在ECB的监督下实施ECB颁布的相关法案和决议。至此，ECB拥有一揽子广泛的微观和宏观审慎监管方面的权力，行使对信贷机构监管的所有关键职责。

ECB对总计123家系统重要性银行进行直接监管，这些银行的资产占欧元区银行总资产的82%。对其他的非系统重要性银行进行间接监管，但ECB有权在任何时候为了确保高水平的监管标准得到一致适用而将这些银行纳入直接监管。SSM的成员国需要确保其国内至少有3家系统重要性银行由ECB直接进行监管。与此同时，ECB会定期评估这些银行的重要程度，如果因正常的商业活动或由于并购等原因，银行的重要性及地位发生了变化，那么ECB和各国监管当局应当及时调整原先各自承担的监管职责。

为确保ECB监管职能的高效行使，欧盟针对ECB设立了严厉的问责机制，包括定期向欧洲议会、欧盟理事会、欧洲委员会、欧洲集团和各成员国议会汇报；由欧洲审计院进行相关的审计工作；有关监管方面的争议由欧洲法院管辖。问责机制主要出现在以下两类法律文件中：欧洲议会与ECB的跨机构协议、欧盟理事会与ECB的谅解备忘录。ECB的主要问责形式主要包含以下三种形式：第一，听证、交换意见。SSM监事会主席参加由欧洲议会和SSM各成员国定期举办的听证会，并相互交换意见。第二，书面解答。欧洲议会成员和欧洲集团可以向ECB理事会主席提出书面疑问。第三，年度报告。ECB负责向欧洲议会、欧盟理事会、欧洲委员会、欧洲集团和各成员国议会提交年度报告。

为确保货币政策职能与监管职能相互分离。理事会分别召开会议行使两项职能，分别讨论货币政策和监管问题。在存在决策人员交叉重叠的情况下，货币政策与监管政策制定上的独立原则要求决策人员明白他们是以什么样的身份来作出此决议。同时，为确保监管职能与货币政策职能的主体相分离，设立独立的职能部门，由SSM框架下的监事会行使ECB的监管方面的职能。SSM的建立改变了ECB之前的组织框架，产生新的业务领域。ECB设立4个新的执行委员会（Directorates General（DGs））和1个秘书处专门负责银行的微观审慎监管。ECB已有的机构部门和服务部门例如IT部门、HR部门、数据、预算、交流、法律服务和行政部门等，应向SSM提供额外支持，以此来减少监管成本。

四、欧盟单一监管机制框架下各国监管机构的角色

在SSM框架下，各国监管机构仍将扮演着关键角色：第一，依据TFEU规定，ECB只担负指定的重要的监管任务，而不是所有的监管任务。第二，各国监管机构承担着那些非系统重要性银行（仅欧元区就达3500家左右）的监管任务，对其进行直接监管。即使有些监管任务安排给了ECB，多数日常核对和履行ECB颁布的法案而实施的监管活动最终要靠各国监管机构去实施。为此，各国监管机构需与ECB保持长期、密切联系，负责执行ECB的相关监管决议。第三，在SSM的参与国与非欧元区国家的监管机构协调方面，现存的母国和东道国间监管协调程序以及监管者协会（Colleges of Supervisors）仍像以往一样发挥它们的协调作用。对于欧元区内国家间的协调而言，SSM新的制度安排将取代母国和东道国监管机构之间复杂的协调程序以及监管者协会的职能。ECB将同时行使母国和东道国监管机构的职能。而母国和东道国都可以出席SSM监事会会议，并且在与自己相关的事项上享有发言权。SSM可以根据具体情况设立内部协调小组来处理某个具体跨国银行的监管及其涉及的有关国家监管当局的问题。

五、欧盟单一监管机制框架中的配套制度安排

1．违法举报机制

ECB鼓励民众通过违法举报机制（breach reportingmechanism）向ECB举报监管主体或者主管当局实施的可能违反欧盟法律的监管行为。但ECB不受理有关金融消费者保护以及有关反洗钱规定方面的举报。

2．调解委员会

为确保货币政策职能与监管职能相互独立，ECB建立调解委员会（Mediation Panel）以解决有关理事会反对监事会提出的某项决议时出现的不同意见。但货币政策职能与监管职能的分离不应当阻止负责行使不同职能部门间的信息交换。

3．联合监管小组

联合监管小组（Joint Supervisory Teams（JSTs））是ECB和各成员国监管当局合作的主要形式之一。其职责包括监管审查、评估监管程序，负责监管程序的准备工作并确保它的实施履行，联系相关成员国的监管当局等。

4．审查管理委员会

审查管理委员会（Administrative Board of Review（ABoR））依据相关利益方（包括自然人和法人）的申请，负责审查影响他们利益的ECB的监管决议，之后根据自己的专业知识发表相关意见，该意见不具有法律约束力。此外，对ECB的监管决议有异议的也可以直接诉诸于欧洲法院。

六、欧盟单一监管机制改革评析

1．改革取得的突破

第一，SSM减少了制度实施成本，有助于提升监管效率。SSM在制度设计上充分利用ECB已有的机构和信息服务，减少运作成本。虽然ECB在客观上已承担欧盟货币政策制定职责，如今又承担大部分实际监管任务，势必会给ECB的运作造成更多的运作成本和较重的机构义务，但是从欧盟整体上考虑，将会有效减少制度实施成本，提升监管效率。

第二，ECB的问责制度的确立，有助于保持其积极性和独立性。机构若无问责之忧，则势必怠惰行使职责，无法实现机构设置的预期。此次在制度上确认ECB的问责方式和问责主体，对积极推动有效的金融监管具有不可或缺的作用，将有效地维护ECB的独立性。

第三，货币政策职能和监管职能合一，有助于信息的互通、交流。中央银行的主要职责是制定和执行货币政策，而货币政策的有效实施是以中央银行能够及时、完整地获取有关银行的相关信息为前提的。此次改革监管权限归于ECB所有，使相关信息能够在同一机构内部得到充分交流，这有助于更好地实现货币政策的目标，维护金融稳定。

第四，通过相应的制度安排，确保监管同货币政策职能相分离。在SSM框架下设立监事会这一机构，独立于货币政策制定部门，避免潜在的利益冲突；同时，规定两项职能的行使应在相互独立分立的会议中进行，对发生重叠的参会人员也有较高的要求。这些规定使得分别行使两项职能的机构能够各司其职，在相关领域合作的基础之上发挥自身应有的独特作用。

第五，加强不同主体之间的信息交流，有助于提升监管的针对性和有效性。金融市场的瞬息万变挑战着透明度，监管有效性的前提条件越发难以得到满足。作为被监管对象的金融机构也遭受着透明度的困扰，这不仅是源于对市场的误判，也是因为各国监管方面缺乏有效的合作导致。此次SSM诸多信息交流方面的制度设计回应了这一现实需要，有助于提升监管的针对性和有效性。

2．改革面临的挑战

第一，统一资本规则难以建立。在资本这一最基本的定义及囊括对象上，欧洲各国都有着太多的选择，因此能否顺利地统一相关基本概念，建立起统一的资本规则仍是悬而未决。例如，希腊、葡萄牙、西班牙和意大利视“递延所得税资产”为核心资本，而ECB并不认为它是“优质资产”。如果这些国家退出对递延所得税资产的支持，将会严重削弱一些银行的缓冲资本，从而有可能对欧洲银行业造成另一波冲击。

第二，ECB的平衡能力面临考验。能否有效处理货币政策职能与监管职能在实践当中出现的利益冲突，考验着ECB的平衡能力。

第三，ECB的监管效果尚待观察。虽设立相关制度保障ECB的独立性不被各种政治力量所左右，但具体实施效果仍有待时间检验。如何从欧洲统一监管的视角，推广和发展欧洲各国共同的监管文化，最终实现监管的效果和目标，这些都是EBC必须面对的问题。

七、欧盟单一监管机制对中国的借鉴意义

1．监管职能应统归中央银行行使，强化对系统重要性金融机构的监管。

银监会是我国法定的银行监管机构，其它机构均不具有银行监管机构的法定地位。此次各国因应金融危机进行的改革，主要特点就是金融监管职能回归中央银行。笔者认为，我国也应当顺应这一趋势：第一，从制度运作成本来看，无论是在信息还是技术人员等方面中央银行均具有天然的优势，能够较为全面地掌握金融体系各部门的情况，能够及时、有效地维护金融体系的稳定。第二，从货币政策实施效果来看，中央银行要想有效地制定和实施货币政策，就必须对整个金融系统有着充分的了解和信息上的掌控，在此基础之上，才能出台切实可行的货币政策，保障货币政策传导机制的正常运行。第三，中央银行作为最后贷款人，有必要了解银行体系的具体情况，才能科学地调控中央银行贷款的数量及投向，更好地引导和调节整个银行贷款的规模和结构，促进经济发展。

就监管对象而言，应明确系统重要性金融机构与非系统重要性金融机构之间的界限，赋予中国人民银行法定监管地位，具体职能行使由人民银行下设的金融稳定局承担。建议对系统重要性金融机构进行重点特殊监管，非系统重要性金融机构的监管职责仍主要由银监会负责。

2．在制度设计上，明确中国人民银行的监管和货币政策职能相分离。

此次金融危机之后，各主要国家和经济体均强调了中央银行行使监管职能的必要性，同时对这两项职能进行隔离，避免潜在的利益冲突。我国可借鉴欧盟中央银行的安排，在中央银行行使两项职能时，从程序、人员上予以分离，但同时需注意保持两者之间的信息沟通畅通，以减少沟通成本。中央银行因其所处的优势地位也可以更好地从宏观层面把握经济局势，疏通货币政策的传导机制，实现货币政策的预期目标，减少金融风险。对此，可以在人民银行已有的机构设置基础之上循序渐进地推行改革。在赋予金融稳定局更多监管职能方面权限的同时，从法律上对金融稳定局和货币政策司在人员、程序、议事规则等方面进行分离，使其监管和货币政策职能的分离在制度上能够得到保障。

3．完善监管协调制度和金融监管信息共享机制。

我国的金融监管协调机制主要为2004年所确认的“三会”监管联席会议机制和经常联系机制，但这种监管协调机制不具有强制力和决策性质的制度安排。在该监管协调机制中，由于监管者以平等主体身份参与协调，相互间没有责任机制对协调义务的履行加以保证，而且没有规定有关监管冲突的解决机制；缺少将各自信息向对方披露的激励与约束机制，信息交流没有明确的范围界定，对真实性也欠缺监督和责任机制。因此，尽管备忘录规定“三方监管联席会议每个季度召开一次”，但此后“三会”共同参与的部级联席会议便罕见召开，本应在监管协调决策上发挥重大作用的央行身影并不存在。

我国并没有完全建立起具体的监管协调制度，而仅仅停留在原则性框架层面，“一行三会”、国务院其他有关部委之间的协调，仍然主要采取“一事一议”式的非制度化安排。直到2013年8月，新一轮金融监管机构改革展开，国务院发布了《国务院关于同意建立金融监管协调部际联席会议制度的批复》（下称《批复》），同意建立由中国人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度。虽然此次国务院的《批复》将金融监管协调部际联席会议以制度化的形式固定下来，但该制度没有细化，操作性存疑。因此，应健全“三会”之间更深入的监管协调机制：其一，制定明确的法律责任条款，对“三会”之间怠于或错误履行监管协调职责的行为进行处罚，维护法律制度的刚性。其二，鉴于“三会”之间属于平级机构，在协调机制中容易发生相互推诿的情况，应当发挥央行在协调三会时的功能，明确央行在协调机制中的机构责任。我国目前的监管协调机制仅规定央行作为召集人同银监会及其他金融监管机构之间的相互配合和协调义务。《中国人民银行法》第9条关于“国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定”的内容，虽然提供了这方面的可能，但却一直停留在原则层面上，没有实施细则。事实上，除了现有规定确认的担任联席会议的召集人角色之外，央行应在协调规则的制定、“三会”监管权竞合时的裁决、法律责任的监督执行等方面承担更为重要的功能。

信息共享机制建设可从如下着手：其一、明确各监管部门信息采集范围、统一采集标准，避免出现数据的重复统计和统计遗漏，对于多方需求的共同信息应就采集和传达方式达成一致。其二、加强各部门信息数据库电子化、网络化建设，提升信息和数据共享程度，各部门可自由进入其他部门，与其职能有关的数据库条件成熟后可建立统一独立的金融统计数据信息库，形成集中统一高效的金融信息来源，避免决策口径的偏差，通过数据网络实现金融统计数据在各部门间动态实时共享。其三、赋予总体意义监管者的信息索取权，各微观审慎监管部门有义务向总体意义上的监管部门提供与履行职责有关或可能有关的信息，如行业数据、各种现场监管和非现场监管信息形势分析调查报告等，为宏观审慎分析提供基础信息。

4．完善监管主体的监督方式，保障监督职权落到实处。

《中华人民共和国中国人民银行法》规定人民银行应当向全国人大常委会提出有关货币政策情况和银行业运行情况的工作报告，而《银监法》并没有要求银监会直接或者通过国务院向人大或者其常务委员会提出工作报告。在我国，人大对银监会的监督主要体现在人大会议召开期间银监会有义务接受人大代表的质询和人大专门委员会的监督。但由于银行监管的复杂性和技术性，以及人大代表的时间和专业知识的限制，采用年报、质询等方式可能使对银监会的监督流于形式。把监督银监会纳入人大专门委员会（如财经委员会）的日常工作，由财经委员会代表人大行使监督权力不失为有效的监督方式。这可保障监督职权落到实处。

1．Nicolas Veron，The European Central Bank＇s Big Moment，FINANCIALWORLD（2013）．

2．Fabian Lindner，Nicolas Soemer，Thomas Theobald：Opportunities and Risks of the European Banking Union，Policy Brief，May 2014．

3．Darvas，Zsolt；Wolff，Guntram B．，Should non－Euro area countries join the single supervisorymechanism？，Bruegel Policy Contribution，2013．

4．ECB：Financial Stability Review．November 2014．

5．EBA：Report on Convergence of Supervisory Practices．April 2015．

6．Concetta Brescia Morra：From the Single Supervisory Mechanism to the Banking Union，the Role of the ECB and the EBA．LUISSGuido Carli．June 2014．

7．Dirk Schoenmaker：The new Banking Union landscape in Europe：Consolidation ahead？，DSFPolicy Paper Series（No．49），February 2015．

8．吴超、李西江：《宏观审慎监管框架下金融监管协调问题研究》，《华北金融》2012年第8期。

9．周仲飞：《银行监管机构问责性的法律保障机制》，《法学》2007年第7期。．

［责任编辑：张震］

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