中国都市连绵区的界定与治理对策述评※——基于全球大都市区发展的启示

张震

中国都市连绵区的界定与治理对策述评※
——基于全球大都市区发展的启示

张震

目前中国城市化率超过50%，并已转变为人口向以大城市为核心、由众多大中小城市组成的城市密集区集聚的发展新阶段。大都市带建设成为中国向内需主导发展模式转变，发挥大国优势实现大国崛起的战略聚焦点。该文认为，国内在都市连绵区的界定标准上应首先取得共识，这是国内都市带发展规划的前提，针对国内都市连绵区发展中存在的几个普遍问题，在梳理并借鉴国际成熟都市带的相关成功经验基础上，提出了一些对策建议。

都市连绵区 界定 治理 借鉴

世界城市化经验表明，一国城市化进程是城市规模由小到大、人口集聚度持续提高的过程，以超大城市为核心，由众多大、中、小城市组成的大都市带（Megalopolis）是当代世界城市化的顶级形态。随着经济全球化与区域一体化的发展，城镇密集区域成为集聚国内乃至国际经济社会要素的巨大影响空间，因此，国家、区域之间的竞争已经突出表现为城市之间的竞争，特别是具有一定国际影响力的特大城市、都市带之间的竞争。目前，国际上有五大都市带，分别是：美国纽约都市带、北美五大湖都市带（芝加哥为中心）、日本东京都市带、英国伦敦都市带、法国巴黎都市带。这些大型都市带被认为是最成熟的世界级都市带地区，在发展过程中积累了很多成功的经验和做法，对国内都市连绵区的建设规划有借鉴意义。

一、中国大都市连绵区的界定

1．都市连绵区概念的产生与划定标准

1957年，戈特曼在研究美国东北部城市化现象的论著《大都市带：东北海岸的城市化》中，用Megalopolis一词提出了大都市带的概念。其界定标准为：①大都市带城市总人口达到0．35亿～2．5亿，人口密度至少为250人／平方公里，城市化水平在70%以上；②大都市带整体功能完整，其中的每个城市又具独立性和特色，形成互补发展；③大都市带在国家甚至世界经济发展中具有枢纽作用，是联接国内国际的节点，也是产生新技术、新思想的“孵化器”；④大都市带具有发达的区域性基础设施网络，如高速铁路、高速公路、航道、信息高速公路、电力输送网等等。

20世纪80年代开始，中国学者开始关注都市带理论的研究，并提出了若干的相关概念名称，如都市圈、城市群、城市经济带等等，周一星（1988）受戈特曼大都市带以及麦吉Desakota理论的启发，针对中国城市群体发展现状提出都市连绵区概念，认为都市连绵区不是仅指城市建成区的连绵，而是都市区的连绵，内部也许存在与城市密切联系的农村地域。这一概念名词被大多数国内学者所接受，形成了与国际大都市带理论的接轨。

周一星提出的中国都市连绵区的界定标准为：①2个以上人口超百万的特大城市作为发展极，而且其中至少1个城市具有相对较高的对外开放程度和国际性城市的主要特征；②技术水平领先、年货物吞吐量在1亿吨以上的大型海港和空港；③便利的交通干线作为交通走廊，连接增长极和对外门户；④其内有较多的中小城市沿交通走廊相连，总人口规模达到2500万人以上，人口密度达到700人／平方公里以上；⑤组成都市连绵区的各个城市之间、市区内部有密切的社会和经济联系。

宁越敏（2011）根据全国第五次人口普查数据，明确以设区城市作为中国大都市区的界定对象，并进一步将其归为三种类型：①所有人口都是城镇人口的市辖区，它又可以分为两种次类型，一是传统的老城区，二是在郊区化影响下，人口密度超过1500人／平方公里的近郊区；②人口密度低于1500人／平方公里，但城市化水平较高的市辖区；③含有较多乡村人口的区、县（县级市）。都市区由第一类和第二类共同组成。

2．大都市连绵区规划

在上述都市区的界定标准基础上，宁越敏（2011）的研究结果显示，长江三角洲、珠三角、京津唐、山东半岛、辽中半岛等10个地区均符合关于都市连绵区的的界定标准，同时外加武汉、长株潭、关中等3个都市区人口超过200万人及由邻近城市形成的区域，得出国内合计有13个规模较大的都市连绵区。根据都市连绵区的人口规模进一步分类，这13个大都市连绵区又可分为3个等级：一级是人口总规模超过5000万人以上的长三角和珠三角两大都市连绵区。二级是人口规模介于2000万～4000万人，包括京津唐、成渝、山东半岛、辽中南、中原、闽东南等6个大都市连绵区。三级是人口规模介于1000万～2000万人，包括关中、哈大齐、长吉、武汉、长株潭等5个大都市连绵区。

进入21世纪后，随着国内城市化进程加快以及国内产业转移与结构调整，国内城市群的空间布局出现了新的变化，从重点培育国家新型城镇化政策作用区的角度出发，目前国内城市群规划确定打造的城市群有20个，其中包括国家级城市群5个、区域性城市群9个和地区性城市群6个。重点建设的五大国家级城市群是长三角城市群、珠三角城市群、环渤海城市群、长江中游城市群和成渝城市群。稳步建设的九大区域性城市群（国家二级城市群）包含山东半岛城市群、海峡西岸城市群、中原城市群、辽中南城市群、江淮城市群、哈长城市群、北部湾城市群、关中城市群和天山北坡城市群。引导培育的六大新的地区性城市群为呼包鄂榆城市群、宁夏沿黄城市群、晋中城市群、滇中城市群、黔中城市群和兰西城市群。

3．国内五大都市连绵区的经济发展状况

2014年，全国GDP为63．6万亿元，而五大城市群的GDP总和就占据了半壁江山。长三角仅核心区16个城市GDP总量便达到了10．6万亿元，占全国总量的15%。珠三角9个仅占全国面积0．57%的城市，即以7．8万亿元的总量创造了全国12%的GDP。京津冀的GDP在2013年首次突破6万亿元大关之后，在2014年再次达到6．6万亿元，占全国10．4%。已纳入长江经济带发展规划中的成渝城市群，以3．7万亿元的GDP占到了全国6%的份额。刚刚获批的长江中游城市群GDP达到4．5万亿元，占全国7%。

由此可见，都市连绵区在本质上打破了固有的行政区域带来的制约，加快了资本、劳工、技术等生产要素的流动，增强了产业集聚度与关联度，优化了城市之间产业布局及错位发展，形成强大的整体竞争优势，成为国家经济发展重心以及区域发展的重要战略支点。

二、中国都市连绵区管治特征与存在问题

由于西方国家实行的是“市县分治”城市型政区体制，而中国实行“城乡合治”的地域型政区体制，因此，就中国的大都市连绵区而言，其辖区范围反而要小于不少中小城市，这与西方的情况是有很大不同的。鉴于中国特色，关于中国都市连绵区的发展与治理研究，目前国内学者也有着不同的研究视角，主要有城市规划、行政经济学、大都市区空间组织、公共经济学、分权化和多中心治理等视角。

1．中国都市连绵区管制特征

学者洪世健和张京祥（2009）从针对中国大都市区管治实践的演化过程与未来发展的综合性分析角度出发，提出当前中国大都市区存在三种管治形式。

（1）行政区划调整。从中国城市化发展进程来看，大都市区形成过程还明显处于中心城市集聚阶段，因此也就必然存在中心城市向外扩张的需求与冲动，中心城市膨胀时期重要的大都市区管治也就采取包括兼并和合并在内的行政区划调整方式。

（2）从城市经济协作区到城市联盟。在国内一些有着长期跨地方合作经历的地区，已经建立了一定的城市之间的协商机制，比较典型的如福建的厦泉漳三市。但从实践效果上看，城市联盟的组织形式毕竟松散，缺乏官方的权威性及制约。

（3）大都市区规划。从经济全球化角度来看，正在兴起的大都市区管治模式是一种战略性空间规划，已成为推动我国大城市进入世界城市体系的重大战略举措。大都市区规划的意义体现在，可以为城市政府提供大都市区经济社会整体发展、区域空间发展模式以及能源、交通等基础设施布局等前瞻性理念，构建城市及空间发展战略的大框架。

2．大都市区发展普遍存在的问题

（1）概念不统一。从我国大都市带理论的已有研究看，目前仍存在概念不统一、统计数据缺乏、界定标准不严谨、发展机制与规划实践研究不深入、理论研究不切合国情等状况。这都会给大都市区规划的编制与实施带来负面影响，导致规划停留在形式上，在实践中难以得到贯彻实施。

（2）利益冲突难以协调解决。利益冲突实质是市场化要求的一体化与行政权力分割之间的矛盾。在大都市区统一规划制定后，会涉及到各城市的主体功能调整、产业结构调整等各方面，进而影响到各城市的税收变化，造成利益冲突。再如从企业层面看，由于行政区划内的各类企业大多受到当地政府的扶持与培植，就此形成的地方保护就成为市场相互深度开放的障碍，同样制约了大都市区的发展。

（3）行政割裂。不同行政级别的政府职能仅是随着行政管理区域范围不同而不同，造成中心城市并不能有效发挥区域性职能，反而形成了具有双层制政府的特征，加剧了地方行政、经济以至社会的分割。

三、国际大都市区的主要做法借鉴

1．注重区域规划

美国于1996年正式实施东北部沿岸城市带规划。纽约大都市区规划由非官方、非营利性组织“纽约区域规划协会（RPA）”负责编制，核心是对空间资源的优化利用作出综合安排，总体思路是纽约凭借科技、资本和产业优势，在产业结构调整中发挥先导和创新作用，同时寻求和依托周边新泽西州、康涅狄格州等在大都市区规划上的协力支撑，形成 “中心城市—周边区域”良性互动的可持续发展。

伦敦都市带规划发展的特点。随着全球化进程的加快，更加具有全球战略规划的视野，进入新世纪之后制定的《伦敦规划》成为指导伦敦未来几十年发展的一个重要城市规划文件，核心重点是提出了伦敦的五大分区和五大现代服务业功能区，政府还运用法律手段予以支持，保障伦敦大都市圈的规划方向。

东京是政府主导下推动都市圈规划的典型。政府根据国际背景变化和国内战略要求，约每10年对以东京为核心的首都都市圈规划作出适应性调整和完善，第五次规划制定出将“一极一轴型”都市圈结构转变为“多核多轴型”的网络化结构，抑制各项城市功能过度集中于东京都，从而推进核心城市与周边中枢据点城市的职能分工与协作的都市地域结构。

2．积极推进产业布局、结构转型与调整

在都市圈的发展历程中，中心城市都曾经面临过工业经济衰退并向服务经济转型的局面，特别是一些过去以制造业为主导的城市，这种转型显得尤其艰难而漫长。

五大湖都市带作为世界上著名的制造业带，在过去的30多年间经历了艰难的转型。为此芝加哥采取了一些措施，比如，积极促进风险投资和技术转移，加大技术设施的投资，发展以家居、礼品和服装等为代表的展贸一体化市场，而最为显著的是在期货和期权领域取得的成效，使芝加哥成为了全球最大的金融衍生品交易中心。

虽然伦敦制造业对GDP的贡献率小于金融服务业和旅游业，但是政府仍高度强调制造业的升级与发展，推动生产性服务业的延伸发展，形成制造业高端化、服务化的大趋势。次级中心城市伯明翰也同样实现了向现代服务业的成功转型，主要经验是借助制造业及其产业配套发展的需求延伸产业链。

在产业布局上，纽约作为国际金融中心，为整个都市带提供高端专业化服务，波士顿形成与“硅谷”齐名的“高科技走廊”，华盛顿总部经济优势明显，费城是纽约大都市圈的交通枢纽和港口城市，纽约都市带形成了中心城市功能与主导产业错位发展的格局。

战后随着工业和人口的高度集中，巴黎中心城区工业产品成本大幅上升，城市环境污染也日趋严重。法国政府为此积极调整巴黎大区的工业布局，推动工业向郊区扩散，促使腾出的空间向服务业倾斜，为金融、文化艺术、科研、旅游等环境依托型产业创造良好的条件。

3．积极构建社会协调机制

五大湖都市带内的51个城市共同成立了一个区域协调委员会，城市负责人定期碰头，统一解决跨区域公共问题。而核心城市芝加哥也建立起政府、市场、社会的多边协作机制，邀请民间组织有效参与重大决策，大伦敦区在形成与大都市发展相协调的政府管理组织方面，先后经历了市区对抗、议会统一管理、多头分散管理、建立大伦敦市政府等阶段。使伦敦成为当今世界上管理与运行最有序的城市之一。

东京通过构筑不同层次和各具特色的服务功能区，突出在城市功能空间结构上的多元性。早在1958年便先后规划形成新宿商务和娱乐中心、池袋文化商业中心、上野·浅草传统文化中心、涩谷信息与时装设计中心、临海展示中心、大崎科技情报中心、龟户文化产业中心7个副功能新区。20世纪80年代，又进一步规划建设了筑波科学城、八王子大学城等18个功能型卫星城，都是推动东京成为新的世界级大都市的重要举措。

四、对策建议

目前中国城市化率超过50%，已转变到人口向以大城市为核心、由众多大中小城市组成的城市密集区集聚的发展新阶段。发达国家现已建成5个大都市带，中国人口超过发达国家总和，可至少建设5个大都市带。大都市带建设是中国向内需主导发展模式转变，发挥大国优势实现大国崛起的战略聚焦点。以我国北东南西中最大都市京沪港渝汉为中心的京津冀、长三角、珠三角、成渝地区、长江中游地区，是我国最大的人口、经济和城市密集区，有优越条件建成世界级大都市带。

1．统一概念和界定标准。对如何统一概念，这是国内学术界和政府部门面临的紧迫问题。一是可以借鉴美国都市带概念，从一手统计资料进行基础数据分析，深化我国城市群的基础研究。二是为了更好地适应我国地理条件的差异，推进都市区发展战略，由官方权威机构将概念统一于都市区，同时发布都市区界定标准，制定并实施都市区的发展规划。三是借助都市区发展已经上升为国家城市化战略的契机，从政策角度明确我国都市带区域。

2．有效转变政府职能。国际都市带发展的过程表明，政府部门起着重要的作用，集中表现在区域经济的协调发展中。在我国区域发展实践中，由于政府部门存在过于强势的行政权力，在一定程度上造成了对都市区域一体化的阻碍。因此，仅从政府层面出发，中心城市政府部门首要做的就是打破行政利益的桎梏，转而担负起都市区协作组织发起者和组织者的职责，努力促成城市之间、政府之间的有效协调。

3．培育中介组织。中介组织机构实质上是市场经济中自发形成的利益共同体，因此更了解都市区域一体化中的一些障碍性因素。都市区域内的中介组织可以通过很多领域，例如大型招商会、洽谈会，以及行政区之间高层领导的对话等组织工作，在一定程度上消除障碍因素，实现市场更有效的开放。同时，区域内的中介组织也可以为相关参与者提供信息共享平台、市场监督等服务，以实现区域经济市场的公平性和有效竞争性。

4．走紧凑型的城市化道路。戈特曼界定的都市带标准中，存在城市人口密度小等并不完全符合中国国情的条件，因此需要根据自身特点制定相适应的区域发展规划。实施过程中，通过加强政府协调功能和导向作用，打破行政体制的壁垒，积极引导资本、人口、技术等生产要素向城镇集中，执行可持续的都市区发展策略。推广“园区”建设的模式，引导城镇集聚发展，形成产业集聚，共享城市资源。政府部门要清晰界定城镇规模和建设区范围，统一将现有农村居民点和非农建设项目纳入城镇建设区范畴内。

总之，通过构建京津冀、长三角、珠三角、成渝地区、长江中游五大都市带，推动沿海产业转型升级，把劳动密集型产业和消费品制造业向更接近国内人口和经济重心的内地转移，以产业集聚和人口集聚、大规模生产和大众化消费互为因果的循环累积机制扩张国内大市场，重塑中国的大国优势和增长动力，构造中国沿海与内地、工业化与城市化协调发展新格局，走出由内需主导和创新驱动的大国自主发展道路。

1．宁越敏：《中国都市区和大城市群的界定——兼论大城市群在区域经济发展中的作用》，《地理科学》2011年第3期。

2．洪世键、张京祥：《中国大都市区管制：现状、问题与建议》，《经济地理》2009年第11期。

3．张强：《全球五大都市圈的特点、做法及经验》，《城市观察》2009年第1期。

4．袁家东、周筠、黄伟：《我国都市圈理论研究与规划实践中的若干误区》，《地理研究》2006年第1期。

5．刘玉亭、王勇、吴丽娟：《城市群概念、形成机制及其未来研究方向评述》，《人文地理》2013年第1期。

6．张震：《大都市带理论梳理、概念评析与研究展望》，《现代经济探讨》2014年第11期。

［责任编辑：侯祥鹏］

F299．21

A

1009－2382（2015）11－0069－04

张震，江苏省社会科学院副研究员 （南京210013）。

※本文是国家社科基金项目“大都市带建设与中国经济发展的空间非均衡战略研究”（项目编号：13BJL097）的阶段性成果。