顶层设计创新与民本经济发育的二维考量※

张朋光

当下中国经济社会的进一步发展呼唤建构中国特色民本政治经济学，而中国特色民本政治经济学的建构则必须关注和回应当下中国经济社会发展的重大现实问题。我国现在正处于改革开放的深水期和关键期，国家提出 “必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革”，强调“要更加重视改革顶层设计和总体规划”，这是我国经济社会健康发展的先导条件；在继续发挥公有制经济和社会主义制度优越性的基础上，我们还应充分重视并积极培育民间经济的发展，坚持以民为本的价值取向和民本经济的发展模式，这是我国经济社会健康发展的关键所在。

一、顶层设计：路径依赖与问题规避

所谓“顶层设计”（top－down design），原本是网络工程学（Network Architecture）的术语，意指在进行一个大系统的建设之前，要先从顶层开始，由上到下地进行设计。在我国，它最早被用于指导电子政务网络建设，后来又被引入社会改革领域。从中央文件看，顶层设计的提法首见于“十二五”规划，后来在中央经济工作会议文件中被进一步强调，近年来在国家政治、经济和社会生活中频繁出现。

国家生活领域的顶层设计是指一个国家的经济、政治和社会发展等战略规划主要由上层统治者及其精英分子来制定和实施的一种具有根本性和全局性的系统筹划。

自人类进入资本主义社会以来，由于市场这只“看不见的手”在经济和社会生活中扮演着愈益重要的引导和调节作用，政府这只“看得见的手”的作用和影响相对减弱，顶层设计似乎成为可有可无的事情。甚至在斯密、哈耶克等市场自由主义者看来，像顶层设计和政府管理之类的东西应该完全退出市场。每一个理性经济人通过对自身利益最大化的追求，就能自动达到国家和社会整体利益最大化的实现，政府的介入只会破坏市场的这种“自动机”作用。但事实并非如此。特别是2008年以来的世界金融危机、经济危机甚至社会危机表明：市场并不是万能的，私向化、碎片化的理性经济人和资本也不是万能的。市场机制的运用本身就是顶层设计的产物。因此，任何一个国家和地区乃至整个世界的经济和社会发展都离不开顶层设计的作用，只是程度不同而已，这是人类社会发展进程中的一种普遍现象。

但对每个国家而言，顶层设计的程度、作用和后果各不相同。就顶层设计的权限和程度而言，东西方国家之间、民主制国家和集权制国家之间存在重大差别。一般来说，西方国家由于民主、契约观念已深入人心，上层统治者的权力受到很大的制约，在这种“大社会，小政府”的格局下，顶层设计从一开始就被制度化和规范化，一般不允许它对经济社会生活的随意干预；东方国家由于中央集权制的传统由来已久，上层统治者掌控着大小各种权力，处于绝对强势和主导地位，在这种“小社会，大政府”的格局下，国家经济社会发展严重依赖于顶层设计。就顶层设计的作用和后果来看，它既可能造成严重的灾难，也可以给人们带来巨大的福祉。如果统治者昏庸无能、横征暴敛，就会激化社会矛盾，加剧社会动荡，延滞经济发展，甚至会造成统治危机和引发社会革命；如果统治阶级和集团开明、智慧、仁爱亲民，就能有效协调各方利益，缓和社会矛盾，促进经济社会发展，开创大治和盛世之局。

我国由于中央集权制传统历史悠久以及民主力量和民主传统的羸弱，经济社会发展对顶层设计的依赖性更强。因此，我国优化和监督顶层设计的任务更为必要、艰巨和长远。但反过来说，这对我国的经济社会发展来说并不是坏事，反而正是潜力和优势所在。只要我们持之不懈地进行改革，就会不断释放出经济社会发展的制度空间、体制空间和机制空间，就会源源不断地为经济社会发展注入动力和活力。同时，由于我国是以公有制为基础的社会主义国家，社会各阶层的利益在根本上是一致的，顶层设计与民众的互动更为容易、和谐、有效。更为重要的是，我国的改革开放和现代化建设事业是在中国共产党的领导下进行的，而中国共产党作为全国各族人民利益的忠实代表，本身绝无任何私利可图，能够最大限度地确保顶层设计的人民性和科学性。我国特有的这种“制度红利”和优势，必将托起新一轮的经济社会发展。而在西方国家，其顶层设计给社会发展提供的能量和空间一开始就是完全释放的，其经济社会的后续发展大多是通过向外扩张（侵略）而实现的。

顶层设计具有层次性，大致可分为制度、体制和机制三个层次。就我国而言，新中国成立之初就确立了社会主义的国家性质和制度，为我国经济社会的发展提供了坚实的制度前提和保障。但在以何种体制来坚持、完善和发展社会主义制度的探索上，则遭受了不少挫折。当我们提出只能以改革解决现实问题的时候，改革之初并没有一个清晰的终极目标，也没有经验可资借鉴，只能“摸着石头过河”。经过长期的艰苦探索，中共十四届三中全会以巨大的政治勇气和理论勇气将社会主义和市场经济结合起来，确立了建立社会主义市场经济体制的目标，我国的改革从此有了明确的顶层设计。在此指导下，经过多年的改革发展和检验，中共十八大系统提出了中国特色社会主义道路、理论和制度，并强调对它们的自信和自觉①胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，《人民日报》2012年11月18日。，表明我国经济社会发展的最高顶层设计日趋成熟。当下我国改革所遭遇的阻力和难题，不是上述制度和体制上的，而是具体机制方面的。现在之所以把它提到顶层设计的高度来认识和解决，一方面是为了避免“头痛医头脚痛医脚”，而要从源头上化解积弊；另一方面是由于这些问题的实质是触动长期以来的既定强势利益群体的“奶酪”问题，而民间缺乏与之博弈的力量，故只能通过顶层设计来解决。这同时也启示我们，必须充分重视民间智慧的力量和作用，做大做强民间经济，走民本经济发展之路，这才是社会稳定和民富国强的坚实基础。

二、民本经济：富民之本与强国之基

有学者立足于民本经济与官本经济的区别，指出：“民本经济是一种在市场经济的条件下，主要以激发广大劳动人民自我创业、自我发展、自我约束、平等竞争为基本发展形式的经济，而不是以政府投资、政府经营、政府管理为主要发展形式的经济；民本经济是在坚持社会主义基本经济制度的前提下，以民间所有、民间积累、民间投资、民间经营为主要经营方式，产权清晰、责权明确、政企分开、制度适当、机制灵活的经济。”②高尚全：《中国要走民本经济之路》，http：／／news.xinhuanet.com ／fortune／2005－11／06／content＿3740144.htm.概括地说，民本经济就是以民为本，民有、民营、民享的经济。有人借鉴孙中山的“三民主义”和国外说法，形像地称之为“经济的三民主义”（Economy ofthe people，by the people and for the people）。它有四个基本特征：一是经济形式以民营经济为主；二是社会投资以民间资本或社会资本为主；三是社区事业以民办为主；四是政府管理以营造和维护良好的环境为主。③高尚全：《民有、民营、民享——高尚全阐释发现民本经济》，《理论与当代》2002年第5期，第27页。可见，民本经济中的“民”是指劳动人民的集体和个人，“本”是指广大劳动者既是经济发展和经济管理（指微观的企业经营管理，而不是国家的宏观经济管理）的主体，也是经济收益和享受的主体。确切地说，民本经济是以劳动者为主体的经济，劳动者既是创业的主体、管理的主体，也是产权的主体、财富的主体。“民有、民营、民享”是对劳动者主体地位的简要表述，也是民本经济的本质特征。因此，民本经济不仅是相对于官本经济而言的，而且是相对于以剥削阶级为主体的经济而言的。应该说，对于民本经济的这种理解，基本上是没有问题的。

但是，民本经济也遭受着莫名的误解。目前，人们即使没有从实践上去阻止民本经济的发展，也大多从理论上对其采取了“冷处理”的态度。很多人认为，民本经济不过是个体经济和私营经济的外衣和幌子，民本经济发展的动机在于对私利的追求，实质上是私有经济。在社会主义国家里谈论民本经济是离经叛道之举，发展民本经济就是要走资本主义道路，与马克思主义是不相容的。由此可见，阻碍民本经济发展的一个重要原因就是对马克思主义的僵化理解，是意识形态的东西在作怪。长期以来，人们不但对“私”字讳莫如深，而且习惯于把公有和私有作为评价经济形态是非优劣的唯一标准，并不加分析地把私有都理解为资本主义私有制，不加分析地认为私有制就是消极的、落后的，公有制就是先进的、优越的，“公”一定比“私”好。

那么，民本经济到底是不是私有制经济？私有制是不是都是消极的呢？民本经济到底该不该追求私利？发展民本经济会不会走上资本主义的“邪路”呢？

在我国，民本经济的发展鼓励劳动者把基于自身劳动积累的财产作为从事创业的条件，按照投入生产过程的财产与劳动的比例分配经营成果。实事求是地说，在民本经济发展初期，由于生产力发展水平的制约，这种劳动者个人占有经济即劳动者私有经济会占相当的比例。但按照马克思主义经济学的观点，“经济范畴只不过是生产的社会关系的理论表现”①《马克思恩格斯文集》（第一卷），人民出版社2009年版，第206页。，不同社会条件下形成的私有制，其性质是不一样的。对此，马克思指出：“私有制作为公共的、集体所有制的对立物，只是在劳动资料和劳动的外部条件属于私人的地方才存在。但是私有制的性质，却依这些私人是劳动者还是非劳动者而有所不同”②《马克思恩格斯文集》（第五卷），人民出版社2009年版，第872页。。一种是“靠自己劳动挣得的私有制，即以各个独立劳动者与其劳动条件相结合为基础的私有制”③《马克思恩格斯文集》（第五卷），人民出版社2009年版，第872页。，另一种则是劳动者和劳动条件相分离 （包括原始形式和派生形式）的私有制，其中最典型的是“资本主义私有制，即以剥削他人的但形式上是自由劳动为基础的私有制”④《马克思恩格斯文集》（第五卷），人民出版社2009年版，第872页。。很显然，我们不能将劳动者私有制和资本主义私有制等同起来。实际上，劳动者私有制不仅不是资本主义，而且是和资本主义相对立的。

我们更应看到，随着经济发展和生产规模的扩大，私人资本社会化是必然趋势。由此必然推动劳动者的个人占有向各种形式的共同占有转变，创造出适合市场经济要求的社会主义公有制的多种实现形式，如劳动合作经济、股份制经济等。个人资本社会化后不再具有私人资本的属性，实现了对私人资本的扬弃，蕴含着公有制的有效实现形式⑤高尚全著：《民本经济论》，社会科学文献出版社2005年版，第14页。。我国把公司制作为国企改革的方向，实际上就是对民本经济理论的回应和实践。所以，民本经济作为劳动者和劳动条件相统一的经济，不仅其性质和发展趋势从根本上符合社会主义的性质和要求，而且使我们找到了社会主义和市场经济相结合的现实途径，必将促进我国社会主义市场经济的持续健康发展。“发展民本经济就是走资本主义道路”的说法是站不住脚的。

民本经济对利润的追求是合情、合理、合法的，是市场经济的必然产物和表现。民本经济成员作为各具独立利益要求的市场主体参与市场竞争，自主经营、自负盈亏，理所当然要对自己的投资经营活动进行成本核算，追求利润的最大化。所以，在市场经济条件下，求利无可厚非，并不是鄙俗的、龌龊的。相反，不同市场主体对合法利润的追求在客观上都有利于社会资源的节约和经济效益的提高。正是由于这种求利的主观动机和客观效应的叠加，民本经济成为社会经济发展的重要源泉和动力，成为社会经济效益不断提高的内在原因。或许，中国民本经济的存在根据或真正合理性就在于此。可以说，对利润的追求是市场经济发展的内在驱动力和运行机理，拒绝求利就等于否定市场机制。如果因民本经济的逐利动机而去鄙视它、遏制它，实属违背常识之举。

民本经济产生和发展的实践表明，中国经济社会创新发展的动力、源泉和智慧就在于民间和民众自身。民众基于自身的独立经济利益而产生的自发、自主的经济活动，作为经济社会发展的有机细胞而不断生发壮大，有利于重构我国经济社会的微观基础，能够在很大程度上规避官本经济的缺陷，使我国经济社会的发展充满了源源不断的动力和活力。并且，在发展经济学看来，民众作为独立的利益主体自主参与经济发展的广泛程度正是衡量一个国家现代化进程的重要尺度。可以说，没有民本经济的发展，争取和实现现代化的努力就不可能成功。

所以，我们完全可以打消对民本经济的顾虑，大力发展民本经济，这是我国社会形态发展变化的必然选择和资本社会化的内在要求。我国社会现在正处于由传统社会向现代社会、由计划经济体制向市场经济体制的过渡状态，世俗社会的充分发育和市场经济体制的完全建成，都要求走民本经济发展之路，重视对民间产权的确认和保护，尊重民间经济生活、社会生活的正当性、自主性和自决性，在实践中探索灵活多样的制度和措施，充分调动和发挥民间资本和一切民间力量的积极性、主动性和创造性，让其成为经济生活和社会生活中自我管理、自主发展、自立自强的主体力量。同时，政府应减少对经济、社会生活具体事务的直接干预，为经济社会发展创造良好的外部环境和提供优质的服务。当前我国以“政府占有、政府投资和政府直接管理”为特征的这种“政府主导型”经济（或称“官本经济”）发展方式所遭遇的深度困难，有力地证明了走民本经济发展道路的必要性。今后中国微观经济的基本走向应该是投资以民间资本为主，政府管理以改善环境为主，经济形式以民营为主（这是从微观而言的，并不是要否定公有制经济的主体地位和主导作用）。只有让百姓和企业成为创造财富的主体，才会激发其内在动力，进一步解放和发展生产力。只有这样，才能实现民裕国富和社会稳定，我国经济社会才能走上健康、持久的发展之路。当然，我们之所以倡导民本经济发展，为的是改变我国目前的经济发展理念和模式，创设良好的经济发展体制和环境，激活国民经济和社会发展的微观基础，使公有制经济和民间经济的发展相互借力、相得益彰，解决经济发展的效率和效果问题。

但随之而来的另一个问题同样重要：总体来说就是资本和精神的关系问题，即资本对经济发展的必要和功成不能复制到精神的领域。相反，资本往往会腐蚀败坏社会风气和人们的精神生活，资本的负面影响一直是悬在人们头顶的达摩克利斯之剑。这也是不少人对民本经济发展的疑虑和恐惧所在。因此，如何使我国民本经济的发展摆脱资本主义 “利润至上”的魔咒，抵制和消除资本对经济生活、政治生活、文化生活和社会生活的侵蚀以及对生态环境的破坏；如何引导人们正确对待资本和利润、树立崇高的理想信念、拥有高尚的精神生活和人生追求等，是摆在我们面前的重大考验。但这是市场机制和经济发展本身不能解决的问题，而正是需要政府去做好的事情。

三、官民互动：问计于民与让利富民

顶层设计是否科学、有效，民本经济能否获得实质性发展，最终取决于“官”与“民”的利益博弈。在我国，虽然“官”与“民”的根本利益在总体上是一致的，但在改革开放以来形成的既定利益格局下，博弈双方力量悬殊，势不对等。因此，在这样的历史既成状态下产生的博弈结果，肯定是一方得利而另一方受损，不利于国计民生的整体利益和长远发展。我国目前改革既无动力（既得利益群体已经获利）、也无压力（民众力量弱小，形不成外在压力）、举步维艰、停滞不前的事实就是明证。要走出这样一种危险的“前夜”状态，目前的选择只能是：顶层设计者自我警醒，主动而为，与民互动。一方面，顶层设计要主动问计于民、求策于民。顶层设计不能是“封闭”的而必须是“开放”的，要坚持走群众路线，即不能仅仅局限于上层圈子，变成既得利益者的“自我设计”，要主动放低姿态、深入民众、广开言路、广纳民智，接受民智的充盈和民力的约束与监督；另一方面，顶层设计要有勇气壮士断腕，要敢于动既得利益成员的奶酪，敢于打破不合理的既成利益格局，同时还应坚持让利于民和藏富于民，充分重视民间经济性、民间资本和民间经济的培育，打造、壮大民间博弈力量。

首先，顶层设计要主动问计于民、求策于民，充分尊重群众的首创精神，善于把群众智慧融入、上升为顶层设计。唯物史观认为，人民群众是历史的创造者，是真正的英雄，群众中间蕴藏着无穷的智慧与活力。为此，党和国家的一切重大路线、方针和政策的制定和完善都要坚持“从群众中来，到群众中去”的群众路线。改革开放30多年来的成功，恰好是“顶层设计”尊重了群众的首创精神、吸纳了丰富的民间智慧和呼应了来自基层的强大发展冲动。其萌芽和典型就是家庭联产承包责任制——来自安徽小岗村18位农民的“生死合同”。也许小岗村的农民根本没有意识到，他们实际参与、至少是切实推动了当时中国改革发展的“顶层设计”。此外，村民自治、乡镇企业、土地流转……几乎每一次农民的自发创造都得到了顶层设计的呼应和提升，进而托起了一轮又一轮的跃进式发展。事实雄辩地证明，只有充分顺应民意、融合民智和尊重民利、把自上而下和自下而上结合起来的顶层设计才是科学的、有效的，才能对经济社会发展起推动作用。而脱离民意、“拍脑袋”决策的顶层设计很有可能变成为少数人利益服务的“自我设计”，貌似从更高层次上助推改革，实则会让改革陷入困境，而且纠错成本相当大。

此外，问计于民还有一个前提，这就是敢不敢相信群众、发动群众和依靠群众的问题，这在当下特别突出。很多人不是自觉相信群众、主动融入群众、积极依靠群众，而是刻意和群众保持距离，甚至站在群众的对立面来思考和行事（当今很多群体性事件的发生，原因就在于此）。再加上现实中大量存在的特权和腐败现象的影响，使得党群关系、干群关系、官民关系等不是像原初那样融洽与和谐，而是存在一定程度的紧张甚至对立。现在全党和全国上下正大力开展的群众路线的教育和实践活动，就是力图消除这种紧张和对立，重拾党和人民群众的鱼水深情。人民群众其实是很淳朴、善良和包容的，他们追求、创造幸福美好生活的智慧和热情能够化解前进道路上的一切困难。只要肯于相信群众、敢于发动群众和愿意依靠群众，那么，现实改革中存在的所谓“难啃的骨头”——如惩治贪腐问题都不再是难题，我们前进的道路上也就没有什么过不去的坎。

其次，顶层设计要充分重视民间经济性和世俗性的发育，激活民间欲望和民间资本，发展壮大民间经济。中共十八届三中全会决议强调：“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”。但现在看来，现实和预期还相差很远，现在做得还很不够，还没有营造出这样的环境，还需要政府更加悉心呵护和培养。我国社会现在还未完成由传统社会向现代社会的蜕变，由于长期以来形成的社会本位和集体本位的生存方式、管理方式和大一统的思想文化传统压制着人们的个体性格和世俗生活的发育，我国一直缺乏现代性和经济性生成的土壤，民间力量在社会发展中的作用非常弱小，不利于我国经济社会的持续、快速、健康发展。今天，随着我国由传统社会向现代社会的转型，应当不失时机地做好个体性、经济性、世俗性的培育，打造新时代、新生活、新发展的现实基础。为此，其一，要逐渐实现个人对社会的转换，由原来的以社会和集体为分析单位向以个人为分析单位转变，承认、尊重、保障和促进人的个性自由的发展和个体权利的实现，逐步培养个人的竞争意识与合作意识。其二，要重视对人的欲望的激活、尊重和满足，看到人的欲望的现实性和合理性，承认人的欲望对经济社会发展所起的进步作用，不能谈“欲”而色变。其三，要重视设计和打造人的世俗生活，注重经济性的培育和发展，让人们认识到世俗不“俗”，它就是人们的活生生的现实生活。坚持做好对人们世俗生活财产的确认和保护，并尽可能地变财产为资产，为经济发展注入动力和活力。

再者，官民互动的本质在于放权于民、让利于民和藏富于民。我国当下改革和发展中所遇到的诸多难题——如政府与市场、国有与民营、权力与资本、公平与效率、国强与民富等的关系——在一定程度上几乎都可以归结为“官”与“民”的关系问题，其实质与核心就是利益分配问题。到底是与民争利，还是让利于民？正是在这样一个事关全局和长远发展的关键环节上，一直存在着两股力量、两套话语和两条道路的争论：既有要求坚持改革开放的道路、营造改革开放的氛围的，也有力图固守自己既得利益而拒斥改革的；既有认为改革已进入深水区和攻坚阶段、需要更大胆地出击的，也有借口改革是涉及社会各方利益的综合性系统工程、不能急于求成而迟滞出台改革方案的；既有要求敢于对不合理的既得利益格局、对垄断行业进行调整和改革的，也有自觉不自觉地维护既得利益格局、强化垄断行业地位的；既有主张市场在资源配置中起决定作用、政府权力应受到严格规制的，也有对权力留恋不舍、主张保持政府强势的，等等。但正如前所述，官民互动恰如博弈，在双方势均力敌的情况下产生的结果才有可能是最有利于整体发展的。但目前民间力量太过弱小，只有“官方”主动放权让利，才能调动广大人民的积极性和创造性，释放经济发展的空间与活力，逐渐培育和壮大民间资本和民间经济，打造稳定的社会结构和坚实的经济基础，最终实现民富国强。令人欣慰的是，在我国经济社会发展面临重大机遇和考验的新关头，党和国家再一次主动而为，以对民负责、为民谋利的担当和本色，誓将改革进行到底。坚持群众路线、严惩贪腐懈堕、开列政府权力清单、让市场在资源配置中起决定作用、让人民拥有自己的正当财产等一系列顶层设计举措的出台实施，着实让人民看到了国家和民族复兴的希望，必将托起我国新一轮的经济社会发展。