中央农业投资管理体制改革的难点与对策※——基于“十三五”规划视角的分析

袁赛男

中央农业投资管理体制改革的难点与对策※
——基于“十三五”规划视角的分析

袁赛男

中央农业投资是推动我国现代农业发展的重要渠道。本文基于“十三五”规划的视角，对当前乃至今后一段时期深化中央农业投资管理体制的现实依据、难点挑战进行了剖析，并据此提出了明确划分投资领域、优化升级投资结构、创新投资管理机制、强化投资法规建设等对策建议。

“十三五”规划 中央农业投资 管理体制改革

长期以来，中央农业投资对保障供给、促进增收、产业安全、保护生态、改善民生等方面发挥了重要作用。但由于投资管理体制不完善、不顺畅等原因所造成的行业部门之间、中央与地方之间、政府与市场之间的利益冲突已严重影响了中央农业投资的使用效率和质量。因此，如何进一步深化中央农业投资管理体制改革，明确政府市场边界，理顺中央涉农部门的权责，积极发挥中央农业投资杠杆作用，是当前，也是我国农业“十三五”时期需要解决的重点问题。

一、深化中央农业投资管理体制改革的现实依据

当前，我国所处的经济发展新阶段、所面临的改革发展新形势和所具有的现代农业发展新特点，迫切需要深化当前我国中央农业投资体制改革。

1.深化中央农业投资管理体制改革是主动适应经济新常态的必然要求

“新常态”是以习近平同志为总书记的党中央对我国经济发展所处新阶段的总体判断。认识新常态，适应新常态，引领新常态，是“十三五”时期我国经济发展的大逻辑。为适应新常态的发展要求，预计“十三五”时期的金改、税改、价格改、土改都将提速，这将继续推动我国经济进一步去杠杆化、去产能化。与此相对应，农业现代化步伐将加快，在政府资金的引导下，更多的社会资本将有望流入农业，农业新技术、新产品、新业态、新商业模式的投资机会将逐步显现。然而，推动这种趋势转变为现实，需要发挥好中央农业投资资金的引导作用。基于此，主动适应新常态、有效引领新常态，迫切需要进一步深化中央农业投资管理体制改革，尤其是通过管理体制改革，来推动农业产品结构的调整，引导社会投资进一步向新兴农业产业倾斜，推动农业发展“从主要依靠要素投入向更多依靠创新驱动转变”（李克强，2014），从而真正确保中央农业投资适应新常态的“趋稳”、“蓄势”、“创新”。

2.深化中央农业投资管理体制改革是发挥市场决定性作用的必然要求

中共十八届三中全会《决定》提出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。应该说，改善政府宏观调控机制，发挥市场在农业资源配置中的决定性作用，不仅是提升我国农业国际竞争力的迫切需要，同时也是推动我国农业经济发展、激发市场活力的客观要求。长期以来，在原有的农业投资管理体制下，中央政府对农业的投资虽然增幅不小，但波动较大，其实际使用效益也不尽如人意。按照一些学者的观点，来自政府对产业的干预，主要作用必须是“保护法律和秩序，保证私人契约的履行，扶植竞争市场”（弗里德曼，1986）。从当前政府在中央农业投资管理中的行为来看，“越位”与“缺位”共存的现象还比较突出：一方面我国政府在农业投资领域存在干预范围太广、程度太深、程序过繁等越位行为，导致严重挤占民间在农业领域的投资空间、投资结构扭曲和资源配置低效、涉农企业投资成本高企等问题。另一方面，在政府越位的同时又存在对农业公共基础设施、农村社会保障、生态环境保护等公共领域投资不足、对农业投资过程和投资管理监管不严等缺位问题。这就要求我国应加快中央农业投资体制改革，进一步科学界定政府在农业投资管理领域和范围，简化管理程序，综合利用市场化调控手段，使市场作用真正成为配置资源的决定性力量，使政府职能归位，从而将有限的公共资源配置到最有效率的农业领域，实现对农业投资的高效调控。

3.深化中央农业投资管理体制改革是提高农业投资效益的必然要求

在我国这样财力不够充足的发展中国家，对农业的财政投资尤其是中央农业投资必须讲求效益，通过改革来明确权责，理顺机制，最终提高中央支农财政资金的使用效益。1844年，法国工程师朱利斯·迪比特（J.Dupult）发表《论公共工程项目效用的度量》一文，首次提出“消费者剩余”概念。从此以后，成本-收益分析逐渐发展成为制定公共政策、实施法律规范过程中一种重要的分析评估工具。把成本-收益模型应用于中央农业投资上，意味着在评估一个中央农业投资项目的实际效益时，需要尽可能地找出并计算这个项目所涉及的所有成本与收益。应该看到，近年来，我国中央农业投资效益与质量低下现象仍比较突出。中国人民大学农业与农村发展学院“农业投资管理体制改革研究”课题组利用国家统计局及农业部所公布的相关年鉴资料，分别对中央及地方财政农业投资的效率进行匡算，结果显示，2006年我国中央财政农业投资效率仅为51.6%，比2001年下降了1.2个百分点，“十五”和“十一五”前两年，中央和地方财政农业投资效率平均仅为52.7%，远低于发达国家平均83%的效率水平（朱信凯、马九杰，2008）。显然，这么低的投资效率意味着当前我国中央农业投资运行存在巨大的浪费和不经济，而责、权、利不对等、管理不顺畅、考核评价欠缺等体制问题则是导致效率如此低下的一个重要因素。贯彻落实中共十八大提出来的“加快形成新的经济发展方式，把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来”，迫使我们必须加快深化农业投资管理体制改革，力争把资源导入到最有效率的领域中去，提高中央农业投资的质量和效益，防止同构性、同质化发展，从而从源头确保实现现代农业发展质量、速度、效益的有机统一。

二、深化中央农业投资管理体制改革的难点及挑战

经过多年改革，我国中央农业投资管理体制已逐步从投资主体高度集中的计划投资管理体制转向市场主导型投资管理体制。同时也应看到，现行中央农业投资管理体制中的难点问题仍然比较突出，严重影响投资效率的发挥，亟须进一步理顺。

1.管理条块分割问题

现行的中央农业投资在资源配置上具有“条块分割”的特点。财政部主要管理农业事业费、农业综合开发资金，以及各种农业发展财政专项资金；国家发改委主要管理农业基本建设投资，而水利部管理农田水利建设投资；农业部主要管理的是与农业生产方面相关的部分农业投资（刘克刚、宋微、王振泽，2005）。这一现象暴露出三大弊端：一是导致农业部，作为国务院主管农业和农村经济发展的综合部门，管理范围仅限于生产领域。农产品流通、加工、进出口和农用生产资料管理的权力，被分配在不同部门，职能配置分散，造成支农资金在分配、使用和管理上紊乱。二是导致投资资金的分散。中央支农资金分属发改、财政、水利、农业等不同部门，部门间协调配合难度大，导致农业投资资金在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面的重复投资、分散投资同时存在。三是导致协调机制的不畅。原本如此众多的投资主体可以强化竞争，但限于部门壁垒，加上各地区、各部门、各行业之间没有合理有效的协调机制，往往造成政策制定、执行和协调成本居高不下，工作效率不高。

2.事权界定不清问题

当前，我国中央农业投资管理体制存在的一个很大的问题就是事权界定不清。造成这一问题的主要原因是我国中央农业投资管理实行严格的计划管理。这种计划管理方式固然有利于农业投资的整体谋划和投资管理的规范化，但也由此造成了中央政府与地方政府之间的事权界定不清。比如，在灾害救济、农产品商品储备基地建设等领域，中央政府与地方政府存在一定程度的责任不清问题，而在农业人才培养方面却又存在权限下放过低问题。另如粮食价格补贴等支出负担本应由中央承担的，往往由地方来负担；一些区域性的基础性农业投资应由地方政府承担的，中央却在安排支出。中央与地方之间的这种事权划分不清晰现象，很容易致使在农业投资权问题上出现责任模糊、管理权上互为纠葛等一系列问题。

3.调控方式滞后问题

由于农业具有弱质性，外部的资金投入对农业发展尤为重要，特别是政府投资扮演了至关重要的角色。但从长远来看，还是需要考虑通过促进市场投资农业发展，来激发农业经济增长的内生动力和活动。这是因为经过了30多年的改革开放，整个国民经济有了大量的剩余和积累，促使农业的投资来源、投资领域都有了很大拓展。然而长期以来，我国的中央农业投资采取的仍是直接投资管理的方式，对社会资金和资源的撬动作用十分有限，远不能满足当前我国现代农业建设的需求。例如，在其它领域进行改革创新的股权投资、公私合营、收益债券、项目法人招标、政府购买服务等新的政府投融资方式在农业领域推进十分缓慢。造成调控方式滞后的原因，既有中央农业投资管理部门对新的投资方式认识不一致的因素，也有农业与其它产业自身发展特点不一致，导致新投资方式在农业领域实行难度较大。但是，创新投资方式，发挥中央资金引导多元投入、集聚社会资源、促进行业发展的杠杆作用，是满足新形势下农业稳定发展的客观要求。

4.监督管理松弛问题

尽管近年来，中央农业投资引入项目管理、专家评审制度、政府采购等相关管理办法，但总的来说，投资管理法规不完善、机制不健全、监督不严等问题仍是造成当前中央农业投资的结构性偏差和资源配置低效率的主要原因。主要表现在：一是农业投资相关法规建设薄弱。目前，虽然各部门陆续制定了一系列投资项目管理制度规定，但中央农业投资的支出范围、支出主体、支出规模、预算安排、资金管理等方面还是缺乏具体、系统、完善的规定。二是中央投资决策不科学。目前，我国的产业政策过于笼统，农业投资重点不突出，相关投资缺乏与现代农业中长期发展规划、区域发展规划和技术经济政策的有机配合。再加上中央农业投资前期论证工作不严谨、不细致，导致中央农业投资存在一定的盲目性和随意性。三是农业项目审批制度化、公开化、科学化不够。“各地上报项目的审核批准普遍缺乏事前监督，难以科学判断项目的真实性、可行性，完全凭借自下而上的公文和主观臆断进行决策”，严重影响投资效果（罗东，2014）。四是考评机制严重缺失。由于财政管理体制长期存在“重投入、轻效率”的思维惯性，各级农业资金使用管理部门也是“重资金分配、轻资金管理”，使得中央农业投资项目实施效果不尽如人意。

三、“十三五”时期深化中央农业投资管理体制改革的对策

“十三五”时期的中央农业投资管理体制改革，必须清醒认识当前我国中央农业投资管理体制上的难点挑战，主动适应经济中高速增长新常态，立足于服务农业大局，以清晰的投资职能、科学的投资决策、公平的投资环境、高效的投资机制，努力促进农业经济运行的基本稳定与质量的提升，确保中央的农业投资向适合新常态的新结构、新增长动力的方向转变。

1.以科学划分投资领域为突破口，实现中央农业投资职能的合理归位

各级政府事权与财力的匹配度是投资体制改革需要重点解决的问题，而实现政府间财力与事权匹配的首要环节就是要实现事权合理化、职能清晰化。因此，提高中央农业投资绩效和更好发挥农业部门在农业投资管理中作用，首要任务就是要科学划分农业投资领域，明确事权在政府与市场、中央与地方、中央各部门之间分工与合作。具体而言，在政府与市场边界的问题上，可将关系国家粮食安全和市场不能有效配置资源的公益性和基础性领域，尤其是农业公共基础设施建设、生态环境保护、扶贫开发等，主要由政府投资；而对农业生产竞争性领域，则可以市场投资为主。在中央与地方事权的区分问题上，中央可侧重投资关系国家农业发展全局、属于全国范围或跨地区的农业公共产品领域。地方可侧重投资本区域内的基础性及社会公益、生态效益较显著的农业领域。在中央各部门之间职能的划分问题上，可借鉴美国农业行政管理体制，整合现有职能，将农业、农产品以及有关的投资管理服务归口到农业部，既强化管理，具有统一运用多样化的调控手段，又有效避免推诿扯皮。事权区分是其他中央农业投资管理制度设计的基础，有了这个相对清晰的界定，其他制度安排才有望有机衔接，这也是“十三五”时期我国中央农业投资管理体制改革需要重点加以破解的方面。

2.以聚焦重大建设项目为依托，实现中央农业投资结构的优化升级

目前，仅中央部门管理的涉农资金就有近百个专项，而这些专项又多是按行业、体系、环节，甚至于品种来设计的，这就导致中央农业投资“散、小、乱”的问题比较突出。那么，在当前财政能力有限的情况下，如何充分利用现有的财力，在操作层面上既符合农业资金使用的有关规定，又能实现农业投资结构的优化，正是此次中央农业投资体制改革的关键环节。从近年来的实践摸索看，只有立足农业发展实际，以重大建设项目投入为依托，进一步整合各类支农资金，才有可能推动现有投资结构的优化升级。在重大建设项目的选择上，我们认为，以下三方面“重点投资”需要引起重视：一是重大农业基础设施建设领域。增强农业基础设施建设，是稳定和提高农业生产能力的基础。只有高度重视国家粮食安全，重点支持种植业种子工程、畜禽良种工程、水产良种工程，切实解决好水利设施、田间机耕道、水土保持等问题，才能提高农业综合生产能力。二是农业生态环境保护领域。近年来，化肥农药的过量低效使用和温室大棚推广造成的土壤盐渍问题、养殖环境污染问题日趋严重。因此，必须加大投资力度，把更多资金投入到流域清洁、面源污染治理、水土保持和防护林建设，保护良好农业生态环境。三是农业重大科技创新领域。创新驱动是提升农业劳动生产率的主要途径。要加大对农业重大科技研发和技术推广领域的投资，扶持新型经营主体的培训、扶持涉农企业研究和推广新型农产品等。

3.以创新项目管理机制为抓手，实现中央农业投资效益的不断提升

要避免中央农业投资效益低下和政策失灵的问题，关键是要创新投资项目管理机制，为投资活动营造良好环境。从现行体制看，作为一种生产性投入，我国农业投入主要靠中央和省一级的投入，而在项目申报上多以部门为主体，“跑项目、争资金”耗费了不少资金和精力。即便是上级部门批准了项目资金，不是“洒了胡椒面”，就是在下拨过程中“雁过拔毛”层层截留，严重影响资金使用效益。因此，可以考虑从决策科学化、程序简单化、考核绩效化三个方面来提高农业投资资金的使用效益。在投资决策方面，为避免投资盲目性，中央农业投资必须重视可行性研究，对项目可能存在的问题进行分析判断并采取补救措施，从而使投资效果更接近预期的目标。在管理程序方面，“十三五”时期，中央农业投资体制改革应加快简政放权的步伐，将增速的短期增长与质量的长远提高相结合，重点取消那些符合农业产业调整方向、利于增强农业经济增长质量的行业审批权，重点为农业基础设施投资的增加创造条件。在绩效考核方面，要把绩效管理当作财政支出管理的重要职能，重视对中央农业投资总量及变化情况、中央农业投资安排的主要领域及其合理性、中央农业投资的主要项目的管理方式及效果进行考核，对未达到要求的项目进行追究责任，以有效提高财政资金的使用效果，切实解决中央农业投资管理中缺位、越位、错位等问题。

4.以强化法律法规建设为保障，实现中央农业投资的合法规范

以法律手段明确规范和调整农业投资政策，能减少政府对农业投资行为的随意性。我国现行农业投资管理体制，在法制建设上已制定《中华人民共和国农业法》，也采取了一些监督制约措施，但总体看，相关法律法规还很不健全，农业投资监督制约机制还很薄弱。为此，当前我国亟需在农业投资方面建立一个合理的法制框架和严格的监督机制。具体而言，要建立完备的农业投资法律体系，即：以《中华人民共和国农业法》为依托，在农业政策目标指引下加快法制进程，将中央政府农业投资职责、农业投入的项目、份额、投向、使用原则、资金来源纳入法律规范，并在投资法规中规定各部门的职责，确保中央农业投资项目管理法制化、规范化。建立农业投资评估制度和投资责任追究制度，即加强对农业投资全过程的监管和事后处罚，尤其是对欺诈性的农业投资或产生严重不良后果的农业投资行为严格追究责任；要建立严格的农业投资监督机制，改变以往听取汇报、现场考察、研究报告撰写等粗放监管方式，从资金使用、质量检测、效益评价等诸多方面，严格把关，强化监管。

1.弗里德曼著、张瑞玉译：《资本主义与自由》，商务印书馆1986年版。

2.朱信凯、马九杰：《关于农业投资管理体制改革的思考》，《农业与农村经济》2008年第2期。

3.刘克刚、宋微、王振泽：《改革和完善中央农业投资管理体制改革问题研究》，《经济研究参考》2005年第86期。

4.罗东：《我国中央政府农业投资分析》.中国农业科学院2014年博士论文。

［责任编辑：徐元明］

F304.4

A

1009-2382（2015）12-0058-04

袁赛男，中共中央党校进修部助理研究员、博士（北京 100091）。

※本文系农业部“十三五”农业农村经济发展规划编制前期重大研究课题“深化中央农业投资管理体制改革研究”（项目编号：15号）的阶段性成果。