我国城镇化的创新演进及其区域整合

顾松年

我国城镇化的创新演进及其区域整合

顾松年

该文在回顾我国城镇化快速发展以及在走向城市群区域整合不断演进的基础上，着重探析和论证我国在坚持以改革开放为动力，立足基本国情的实践基础上进行理论创新，发现和纠正城镇化快速发展中的不良倾向，使之逐步跨越老路走新路显现出中国特色；并就走好中围特色新型城镇化之路，优化城镇体系，顺利推进城市群区城整合作了研究，对顶层战略导向与基层创新落实与良性互动提出个人意见。

新型城镇化 城市群区域整合 中固特色 顶层设计 基层创新

以改革开放为动力，我国城镇化获得长期持续快速发展。当前，在中央加强战略导向与顶层设计下，全国各地正在转型走上中国特色新型城镇化之路，并推进城市群、都市圈的整合建设，使我国迈向区域一体化的新高地，顺利推进城乡区城经济的健康协调发展。

一、我国城镇化起点低、发展快从全面开花进入有序布局和区域整合

旧中国是世界上首屈一指的农业大国，也是一个以农民为主的人口大国，长期停滞在生产力水平很低的农业社会。新中国成立后，虽然在逐步建立起自成体系的现代工业基础上推进着城市化进程，但正由于经济建设是从落后和虚弱的传统农业的基础上起步的，同时又与计划经济传统体制因素相联系，区域经济极端不平衡状态难以改变，城镇化进程长期缓慢甚至停滞不前。自20世纪80年代开始，以改革开放、市场化为动力，我国城镇化转向快速发展。仅用30年左右时间城镇化率提高33个百分点，平均每年近1%的增长率。截至2014年，我国的城镇化率从17.9%上升到54.77%，超过世界平均水平。在这一进程中，伴随着我国经济在成就与矛盾并存的状态下的高速发展，相应地，城镇化建设的大大加快也呈现出既不断亮点纷呈又持续克服矛盾的创新演进。

从改革开放开始，我国城镇化随同工业化的加速发展，就在起点低的条件下呈现全面快速推进的态势。由此，吸纳了大量农村劳动力转移就业，提高了城乡生产要素配置效率，推动了国民经济持续快速发展，带来了社会结构深刻变革，城乡居民生活水平全面提升。这就更加激励了各地纵深推进城镇化的积极性，还带动了对经济区、城市群开拓性探索的超前起步。在改革开放不久的上世纪80年代，东部沿海地区的一些省区借助市场经济取向改革的推动，借鉴国际经验，开始谋求作为区域经济在一定空间范围内实现形式的经济区的构建。江苏省委、省政府早在1982年即已明确提出“以城市为中心，以小城镇为纽带，以广大农村为基础，发展城乡经济、科技、文化网络”的战略方针，并与实行市领导周围县的行政管理体制的改革相结合，开始进行构建省内经济区的探索，谋求打开跨地区横向经济联系活动的局面。随后，一些中西部地区也相继谋划和实施，诸如以武汉、重庆等中心城市为依托的各类经济区建没。据1990年有媒体介绍，全国涌现不同层次的区域性网络型的经济联合体曾一时多达104个之多。但在当时的城镇化发展水平下，所谓“经济联合体”多数属于盲目跟风而起的设想性甚至口号型的，在其后变动中，只有苏锡常、武汉、重庆等少数城市群初现探索性组合的雏形。

进入新世纪前后，中央全面加强城乡统筹，紧接着，2003年科学发展观提出，在此背景下，各地以大中城市为依托，以县域经济为阵地，积极实施“工业反哺农业、城市带动农村”的方针，这是探索突破城乡二元结构，开启城镇化转型走新路的初始阶段。在这个阶段，统筹城乡发展从原先局限于县（市）级行政区划内扩展到以大中城市为依托的较大区域范围；以农村城镇化、城市现代化、城乡一体化为主要内容，通过政策层面上的支持和制度层面上的创新，各地城镇化更是加速推进，特别是东部地区，如：江苏省城镇人口比重由1998年的31.5%上升到2005年的50.5%，上升19个百分点，平均每年上升2.71个百分点，达到了前所未有的速度。这一形势下，也相应增强了城镇化与区域经济的互动发展，长三角、珠三角地区在科学发展观的导向下，以区域一体、协调发展为方向，分别探索都市圈的整合建设；东三省、成渝经济区、北部湾经济区崛起，武汉城市圈、长株潭城市群、太原经济圈、皖江城市带以及昌九工业走廊等也相率谋划、积极打造以中心城市为依托的不同层次区域经济综合体，在全国呈现出城市群体竞相谋划、多极发展的态势。

中共十八大召开以来，随着中央决策层大力倡导城镇化转型走新路，我国城镇化及其区域整合进入发展新阶段。除了长三角、珠三角、环渤海湾都市圈外，对上述多极打造城市群、都市圈的其它地区，既需要促进城镇化转型走新路，更需要在城市群、都市圈构建层面上加强统筹协调、科学导向。其突出表现为中央决策层对新型城镇化战略导向与顶层设计的全面加强，全国性区域经济规划连番出台。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》发布，全国区域发展战略布局全面展开。一批以中心城市为依托、以城市群为主体形态的不同层次区域经济综合体，相继完善布局，注重有序推进。2014年，环渤海地区京津冀城市群开始紧锣密鼓地规划建设，在中央明确提出推动“京津冀协同发展”的战略导向下，上升为重大国家战略。2015年全国人大会议上，“京津冀一体化”写入政府工作报告。中央成立了京津冀协同发展领导小组和专家咨询委员会。7、8月间，京津冀之间签署了18项协议，三地成立推进协同发展机构，率先在产业、生态、交通三大重点领域推动突破，三地协同发展取得了阶段性重要进展。2015年4月，经国务院批复同意定位为打造中国经济发展新增长极、打造中西部新型城镇化先行区、打造内陆开放合作示范区、打造“两型”社会建设引领区“四个打造”的《长江中游城市群发展规划》启动规划建设实施。

至此，连同前已相继启动规划建设的长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、成渝城市群在内，在我国统筹布局下已有5个列入国家战略层面的超级城市群进行规划建设。在市场化、工业化、城市化、经济国际化的互动推进的大背景下，我国进入城镇化加速转型及其有序布局、区域整合发展的新时期。纵观“沿海一竖”贯穿的三大城市群体与“沿江一横”的长江横向经济带，随同规划建设的顺利有效实施，在其创新整合、协调发展下，势将极大地辐射带动东、中、西部三大地带的协调发展，极大地推动整个中国经济转型升级版的成功打造。

二、立足基本国情，跨越传统老路城镇化在转型中呈现中国特色

在区域发展与管理上，我国有着特殊城乡关系的城乡二元结构，而又城乡行政分治，城镇化每前进一步的成就都伴随着矛盾，而成就与矛盾的并存也就驱动着我们在顺应时代潮流的同时，既借鉴欧美经验又不受其约束和羁绊，坚持立足我国基本国情，以改革开放为动力，在实践基础上进行理论创新，推动城镇化发展及其区域整合的实践不断演进。因之，这个过程，正是发现和纠正城镇化快速发展中的一些不良倾向和失误，跨越传统老路，转型走上具有中国特色和相应内涵丰富之城镇化新路：

其一，立足我国基本国情，顺应农业社会向工业社会转型，促进城乡二元结构走向城乡一体化的客观要求，使我国城镇化的发展逐步呈现出在城乡统筹的原则主导之下以城带乡，城镇化与新农村建设的城乡良性互动特色。

我国城乡经济二元结构突出，行政管理上又长时期沿袭城乡分诒的二元政策，这样的城乡结构和制度环境，一方面从客观上促成了城市在城乡分离下偏重于“自我造城”，另方面又助长了城市无视“三农”利益，加速向农村“圈地”扩城、加速城镇化跨大步的主观愿望。如此推进城镇化，步子跨得越大，城市空间扩张得越快，农业被伤害、农村被剥夺、生态环境被破坏的程度越厉害。城乡发展不平衡的矛盾依然突出，让农民脱贫致富依然是难题，全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务依然是在农村贫困地区。

这样的老路必然要转变。随着中央加强区域统筹，对走向城乡一体化的不断推动，包括对实施工业反哺农业、城市支持农村方针的一贯倡导，同时，也随着我国城市经济实力和综合国力的显著增强，让广大农民与城市人民共享改革发展成果的物质条件不断积累，全国各地确立了城乡一体、区域统筹的理念，在推进城镇化向城乡统筹原则主导下的创新演进中，逐步跨越城乡分离的制度束缚，克服城市“自我造城”的倾向，向以工哺农、以城带乡，新型城镇化与新农村建没良性互动转变。

推进城乡一体化，进入制度上实行城乡统筹，使城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源、互为市场、互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展，这是走向中国特色新型城镇化的首要标杆。

其二，立足我国基本国情，顺应从根本上转变发展方式，实现资源节约、环境友好与永续发展的的客观要求，使我国城镇化的发展逐步呈现出跨越粗放发展老路，走向集约化、绿色化、智能化的发展方式转型升级。

与我国经济发展沿袭粗放型发展方式相联系，传统城镇化突出表现的一个特征就是 “粗放”。长期以来，各地都以城乡分治下的行政区框架为单位，“摊大饼”式的外延“圈地”，靠投资拉动城市超前发展，盲目追逐数量和规模扩张，而在城市内部，又竞相打造高层大厦，导致城镇功能失调、交通拥堵等“城市病”高发，使许多城镇面临土地、空间、能源，水资源、环境严重透支。实践越来越表明：这样的反科学发展老路不可能持续。进入新世纪以来，在中央科学发展观的理念导向下，各地逐步克服“快”字当头，拼资源、拼环境，快速“圈地”、粗放造城的倾向，努力跨越粗放式传统城镇化的老路，向新型城镇化的发展方式转变。这是城镇化转型升级的关键性转变。从转变粗放“造城”方式开始，走向城镇化的绿色转型。特别是一些先发地区走在前面，按照资源节约、环境友好与永续发展的全面要求，向生态文明建设进军，努力创新城镇化发展方式，使之向集约化、绿色化、智能化的水平提升，这是把绿色化贯穿到生产方式、生活方式、科技领域、制度体系、思想意识等各个方面的一种全新发展方式，也是一条经济建设和生态文明相辅相成、相得益彰的全新道路，彰显出新型城镇化的又一特色。

其三，立足我国基本国情，顺应在打破行政分割壁垒的条件下，实现按不同区域层级形成与资源环境承载能力相适应的空间布局的客观要求，使我国城镇化的发展逐步呈现出特大城市、大城市、中小城市以及小城镇有序分布、优化结构，以城市群作为空间布局的主体形态的区域整合特色。

在市场化改革的推动下，我国从东部地区开始，农村以工业为主的乡镇企业异军突起，催化了自给半自给经济很快向着较大规模商品经济加速转型，计划经济时期萎缩、消失下去的许多集镇得以重生，更造就了大量新生小城镇的迅速发展。先是在块块体制管理下，按乡分村各自布局，各地竞相发展，小城镇一哄而起，造成小城镇“遍地开花”。资源环境承载能力受压。一些市县开始注重大中小城市与小城镇的协调发展，但受体制所局限，还只是在从行政区划内规划城镇体系的整合建设。许多地区却又一转而为竞造自身行政区划内大城市、特大城市另一极端的无序化倾向，这更加剧与我国资源环境承载能力的矛盾。

面对实践中提出的无序化矛盾，中央统筹作出的顶层设计，明确了在城乡区域一体化的条件下，统筹城镇体系布局，并以城市群作为新型城镇化的主体形态，这就推动了城镇化在转型走新路中逐步向特大城市、大城市、中小城市以及小城镇有序分布和优化整合转变，借以引导资源在不同层级的城市合理配置。由此，注重建设大中小城市（镇）相结合、功能互补性、流通网络化、协调发展的城镇体系，进而以城市群作为城镇化的主体形态，就成为新型城镇化的又一中国特色。

其四，立足我国基本国情，顺应改革公共服务城乡双轨的传统制度，为农村和城镇居民提供均等的就业机会和公共产品与服务的客观要求，使我国城镇化的发展逐步呈现出推进改革与发展红利供城乡所有居民公平共享的包容发展特色。

在以往城乡分离、区域分割的治理环境下，不仅直接制约大市场的发育、城乡劳动力的自由流动和城乡资源的平等交换与合理配置，而且实行公共服务不均等的城乡双轨制度。愈益显现出城乡不和谐的矛盾倒逼着改革创新。在推进城乡一体化进程中，随同农村社会事业的发展，一些地方，一方面放开劳动力等要素的自由流动，注意推动城市优质资源向农村延伸；一方面提高农村基本公共服务的标准和保障水平，推行城乡统一的最低生活保障制度以及与之配套的农村社会养老制度，健全全民医保体系，全面落实全民义务教育制度等，逐步打破公共服务城乡双轨的制度偏向，向构建普惠、均等、一体的基本公共产品供给与服务由所有居民共享的长效机制转变。

唯其如此，突出城乡包容发展特色的新型城镇化，能在一定区域内按城乡一体、良性互动的要求，推进城乡之间、工农之间，包括土地、资金、劳动力等要素的平等交换和公共资源的均衡配置，才能成为破解城乡二元结构、破解“三农”难题的重要依托。

最后，从根本上说，立足我国基本国情，顺应从“化”字上把握转型走新路方向，实现我国有序减少农民、有效致富农民的客观要求，使我国城镇化的发展逐步呈现出坚持“以人为本”，而且科学尊重人与自然和谐的战略理念特色。

“以人为本”，“以人为核心”，就是突出人在城镇化过程中的本体地位，从人的需求和发展出发，以城镇化建设的实效满足人民群众对幸福生活的追求。而过去一些地方重物轻人，“兴城不兴业”，一味加大对现有城镇的投资，土地城镇化快于人口城镇化，城镇公共福利门槛抬高，出现人口“半城镇化”现象，导致凋敝的乡村与繁荣的城市并存、“城市病”与“乡村病”并发，牺牲了农民、农村的利益，拉大了城乡差距，破坏了人居生态环境。在中央倡导推动下，各地逐步感悟到：“解决好人的问题是推进新型城镇化的关键”，在推进城镇化转型中，走以人为核心的新路，这不仅要解决从土地上转移出来的人实现城市化，还必须从更长远的可持续发展着眼，注意从转移人、提升人、发展人以及尊重人与自然和谐的客观要求出发，把生态文明建设融入城镇化的全过程，致力于环境保护与生态文明建没，造就更加包容、更加和谐，能实现产业、城市和人三者之间良性互动的城市和农村。

城镇化在转型走新路中凸现如此等等中国特色，反映了我们立足基本国情，在中国的土地上以实践为基础，持续创新演进的过程中，对科学推进城镇化客观规律性的成功把握。这一过程昭示我们：全面把握这些中国特色，走好新型城镇化之路，推进城镇化区域整合，构建作为中国特色新型城镇化的主体形态的城市群、都市圈，不只是合乎世界城市化的发展趋势，更是合乎我们这个大国众多不同层级、不同差异的区域从各自协调整合走向彼此有机融合的持殊要求。

三、破解深层矛盾，走好城镇化新路让区域整合走向有机融合

由上可见，城市群、都市圈的区域整合，与新型城镇化的中国特色相联系，乃是走好这条新路的客观要求和战略指向；而转型走上这一城镇化新路则是顺利进行城市群、都市圈区域整合的起点和前提，这两者显然不是相互分离的两回事。城市群是城镇化发展到成熟阶段走向最高空间组织形式的阶段。在一定范围区域内整合构建城市群、都市圈，必须以“发展集聚效益高，辐射作用大，城镇体系优，功能互补性强”的大中小相结合的城镇体系为基础，才能使之真正形成一种应有的有机组合体。以往的实践已一再告诉我们：不如此，所谓“城市群”，突破不了行政壁垒，只能仍然是靠行政手段“捏合”起来的一群“碎片化”城市”。

举个例子：1982年经国务院批准，并由国务院派驻规划办公室主持，规划建设以上海为中心长江三角洲经济区，简称“上海经济区”。时当改革初期，行政区经济的传统力量十分顽强，中小城市“自我造城”，小城镇“遍地开花”，根本“揑”不成“群”，以至与沪、江、浙、皖、闽五省市行政区完全重合。行政壁垒层层叠加，矛盾重重，难题多多，到1988年，上海经济区规划建设无果而终。

当然，现在情况与“上海经济区”时期不可同日而语。改革开放纵深推进了工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，宏观大环境走向优化，特别是中央决策层实施强有力的战略布局与规划导向，在推进城镇化发展由速度扩张向质量提升的转型的同时，对城市群的创建实施统筹部署。东部三大城市群紧锣密鼓推进创新整合，长三角接受“上海经济区”时期正反两方面经验，在稳步推进经济要素一体化，实现人流、物流、技术流、资金流和信息流的聚集和辐射方面已初见成效，正在向推进制度一体化深化。京津冀借助加快政策落地，从调整产业结构入手，整合行动更见迅猛札实，大有后来居上之势。

但是，环顾全国，不同层级的城市群、都市圈为数不少，发展不平衡是常态，有超前者，更有迟后者，较多的仍然停留在大中小城镇“揑”而不成群、“圈”而碎片化，有摩擦无联合的状态。这就是由于城市群、都市圈缺乏支撑其区域整合的“基因”——在区域一体化机制创新条件下有序分布、有机组合的城镇体系。所以，建设大中小城市（镇）有序分布和有机组合的城镇体系，这是走好新型城镇化之路不可或缺的一步，也是城市群、都市圈区域有效整合的必要基础。反过来说，如果城市群、都市圈区域整合进展不顺利，那就得从城镇化有没有真正转型走新路这方面找根源。

不必说目前城镇化与国家新型城镇化规划要求有多大差距，仅从推进城镇化与新农村建设良性互动这点而论，由于留恋于传统老路而失措无序的乱象还不乏显现。例如说：有些后发地区以惨重的环保代价，造就GDP的快速增长之风未止，环评可以不做，排污费可以不收，不惜引进高污染项目；不少地区盲目迁村并镇、盖房造城、强迫农民进镇上楼等现象远未得到根除；有些地方把城乡一体化变异为城乡 “一样化”，套用城市模式，大搞拆房迁村，建楼房、造别墅，让农民远离农田被上楼；更有甚者，以“为农民创造福利收入”为名，把宅基地“流转”改造为集体地，开发小产权房，农民从房地产化中获得数以几十万计的高额收入，造就当地农民脱产离农，转为打麻雀度日者有之，炒股放贷者有之，游手好闲者也有之，农田被荒废，农业“空心化”；还有不少地方工商资本下乡，毁约弃耕，走向非粮化、非农化，大多从事果蔬种植、农业观光、农产品加工，当地政府默许、放纵，坐观其成；一些地方沿袭以往把城镇化异化为房地产化的老套路，一看到京津冀推进区域一体化持续升温，就争相前往抢地皮、抄房价；有个时期，“撤县设区”被看成做大城市、扩大资源配置范围的“捷径”，200余个县“排队”争上“撤县设区”榜，其中还包括一些工作重点在农村的农业种粮大县，不再以农业为主，不再以打粮食为主。如此等等反映了城镇化过程中长期出现的以城欺农的规划调整、掠土肥城的圈地运动、脆弱资源的过度开发、杂乱无章的城郊用地等问题远未改变。在这些地方，城乡一体化创新的的动作自然严重滞后于推进区域性城市（镇）群之间产业链接、市场融合的客观要求，城镇彼此之间尽管地缘相接、人缘相亲，还得在行政壁垒下保持着结构雷同、产业同质，互不衔接、自成一体。

应当承认，从老路到新路，需要有个转换过程。特别是在当前，我国处于增长速度换挡、结构调整阵痛、前期刺激政策消化“三期叠加”的大环境下，投资放缓、外需不振、企业效益下滑等种种压力客观存在，经济稳增长备受多方挑战，一方面倡导取消GDP考核，一方面又对稳增长先后排名。在此情况下，经济发展摇摆于顺应新常态与偏离新常态两难之间，也就难以推动得了原本抱住“老黄历”不放的地区城镇化能跨越老路坚定走新路。

困境与难题面前不容放缓前进的步伐。在全面深化改革坚定推进下，城镇化要加快跨入城市群区域整合的新时期，就得中央层坚持推进中国特色新型城镇化，在优化城镇体系上再下深功夫。目前，有些地方所以走不上、走不好新型城镇化之路，主要因素是靠大市场突破制约结构调整、产业链接的行政壁垒不给力，而其背后的根本病源乃是一些地方领导缺乏问题意识，缺乏在实践基础上理论涵养，缺乏战略思维创新，跟不上中央层的战略导向和顶层设计。因此，中央就有必要在坚持战略导向、顶层设计的同时，继续倡导突出问题意识，推动地方基层紧跟形势，以科学理念、战略思维再创新先行，增强城镇化转型走新路的定力，在切实转变政府职能、处理好政府和市场关系的条件下，搞好城乡一体化的统筹协调机制创新，按市场规律调整和优化产业结构，提高产业关联度，促成产业链接，构建区域内大中小城市（镇）功能互补的城镇体系。这样，作为新型城镇化主体形态的城市群、都市圈的区域整合势必会顺利进展，水到渠成。不同层级的城市群体才能在我国“两横三纵”城镇化整体战略格局中，以至在全球化城镇网络中，最优化地发挥其具有竞争力的核心节点区域和重要的发展平台作用，强有力地支撑我国在“十三五”时期全面建成小康社会的胜利实现。

这是我国统筹协调层级上需要实现的一个良性互动的问题，即：中央强化战略导向和顶层设计，实施推进新型城镇化的统筹协调，而地方则需借助问题导向，理念再创新，以发展理念转变引领发展方式转变，切实走好转型之路。这两者相互推动，在顶层科学导向与统筹协调下，基层跟上中央战略导向的要求，转化为因地制宜创新落实顶层设计的主动积极性和自觉行动；反过来，基层创新落实的新实践有利于中央顶层在再实践基础上的理念再创新，进一步丰富和完善顶层设计，从而上下良性互动，在中国特色新型城镇化道路上顺利前行，让不同层级的城市群、都市圈从区域有机整合走向深度融合。

1.《中央城镇化工作会议在北京举行》，《人民日报 》2013 年12月15日。

2.中共中央、国务院印发：《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，《人民日报》2014年3月17日。

3.樊杰：《城镇化为何以城市群为主体形态》，《人民日报 》2014年3月19日。

4.牛建宏：《城市整合浪潮来临》，《中国经济周刊》2007年6月11日。

5.顾松年等：《上海经济区建设的实践及其对江苏的启示》，《江海学刊》1988年第6期。

［责任编辑：吴 群］

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1009-2382（2015）12-0005-05

顾松年，江苏省社会科学院研究员 （南京210013）。