政治内涵的民生转化:军休所的职能定位与角色转换

许 斌，闫 昊

(北京科技大学文法学院，北京 100083)

政治学研究

政治内涵的民生转化:军休所的职能定位与角色转换

许 斌，闫 昊

(北京科技大学文法学院，北京 100083)

在我国，军休所作为承担政治社会保障功能的行政事业单位一直采用计划管理体制，表现为政治功能和行政功能为主功能，生活服务功能为辅功能，形成了“强政治、强行政、弱服务”的运行态式。随着社会主义市场经济的不断发展，社会化养老趋势不断增强，军队中退休人员急剧增多而离休人员日益减少，这使得军休所的辅功能上升至与主功能同等重要的地位，导致主辅功能之间发生冲突，以封闭管理和集中服务为主要特征的传统军休所管理模式已无法有效地解决军休管理工作中的矛盾。鉴于此，军休所应该向“强政治、强行政、强服务”的新型功能模式转变。实现转变的路径为:将生活服务功能从军休所分离出去交由社会组织承担，实现政府购买;军休所下设专业性实体服务机构，强化生活服务功能;限定军休所服务对象为军队离休干部，并出台相应政策对军队退休干部实行社会化养老。

军休所;政治保障;服务功能;职能定位;角色转换

军队离休退休干部休养所(简称军休所)是在20世纪80年代我国由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的时代背景下成立的，是国家和军队为加强国防建设和妥善安置军队离退休干部而进行重大改革的产物。在这一时期，军休所为维护国家稳定、推动国防建设和促进军队领导干部新老交接做出了重要贡献。然而，伴随着社会主义市场经济体制的确立与发展以及各项事业改革的不断深入，以庭院式封闭管理为主要形式、以集体性服务为主要内容的传统军休保障模式已经无法有效地解决军休工作面临的新问题。因此，明确军休所职能定位，推进军休所角色转换，成为新的历史条件下军休工作改革与发展的关键所在。

一、军休所及其职能

军休所一般属于行政事业单位，采用直线式的组织结构，实行所长负责制，一般下设办公室、政工办、财务科、服务管理科、门诊部、行保科、服务管理工作站等部门，同时，内部设立党组织和军休干部管理委员会以参与军休所重大事项的决策，协调日常工作的开展。根据国家有关政策的规定，“军休所是民政部门领导下的事业单位，是各级政府直接服务和管理军休干部的专设机构，承担着军队离休退休干部服务管理的具体工作。其主要任务是按照党和政府关于安置的方针、政策和规定，落实军休干部政治待遇、生活待遇，维护军休干部合法权益，实现军休干部‘老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐’目标”［1－2］。具体来讲，军休工作内容包括手续转接、医疗保健、举办活动、队伍建设、楼院维护、财物管理、安全管理等方面［2］。上述政策文件关于军休所的性质、任务、目标和内容的规定表明了军休所工作应当发挥以下三种功能:

政治功能居于首位。军休所成立于我国经济体制转轨、国防建设改革和军队中高层人员接替的背景之下，面临着安置大量军休干部的客观实际。国家基于保护机密和维护安全的需要，通过制度化的方式将政治功能嵌入于军休所中，首先满足离休干部对政治生活的需要。军休所设立政工办，在为军休干部提供福利服务的同时，也加强对他们的组织管理。军休所建有党组织，在军休党员干部内部建立党支部和党小组，定期过组织生活;及时传达党和国家相关的政策和规定，及时答复军休干部的咨询和疑问等。军休干部一般都具有较高的思想觉悟和政治素养，特别是离休干部对政治活动的需求较为强烈，军休所定期组织政治活动能满足他们的需求，如传阅党和国家的重要文件、组织他们参加重大节日庆典和集会等。此外，北京作为首都，是国家的政治、经济、文化中心，这也使得北京市军休工作带有更为强烈的政治色彩。

发挥一般性行政功能作为机制保障。根据上述国家政策文件的规定，军休工作涉及手续转接、医疗保健、住房管理、楼院建设、财物管理等方面的工作内容，这些工作的具体落实需要以制度化的规范流程和大量的行政性工作为基础。因而，一般性行政功能是政策得以落实的重要保障，也是军休所机构职能的重要体现。在实际工作中，军休所的一般行政功能表现为:对军休干部档案接收、移交及工资的核定;军休干部档案管理及再婚配偶进京手续的办理;军休干部医疗关系的建立;军休干部专项住房管理和服务机构用房建设与管理;军休干部经费的使用和管理;军休社区建设以及医疗、服务、宣传、安全、信访等工作。

生活服务功能作为辅助。一是发放退休费、补助补贴、军休干部遗属补助和抚恤金以及报销医疗费等，这部分工作实际上属于一般性行政功能的范畴;二是落实政策规定的生活关怀，如走访慰问空巢、住院及条件困难的军休干部等，这部分工作大多具有非常态性的特征;三是落实政策规定的生活辅助服务措施，如设立所内医疗门诊机构、协助抢救危重病人、定期组织开展文体活动等。所有这些辅助性服务还是有限度的、不全面的、非直接的生活服务。

军休所本质上是国家意志外化的组织形态，国家在建立军休所之初便已将维护国家安全和稳定的意志通过制度设置深刻地嵌入其运行体系之中。根据北京市直属军休所的实际工作情况，我们将上述军休所的功能分为主功能和辅功能:政治功能和一般性行政功能为主功能，生活服务功能是辅功能。军休所主辅功能的相辅相成，践行着机构建立的宗旨，履行着特有的职能。

二、军休所服务管理中存在的问题及成因

随着老龄化社会的到来，社会化养老模式越来越普及，传统军休所的职能定位所呈现的模糊状态，无论是离退休干部还是军休所的工作人员都为目前军休所如何适应社会化养老趋势所困扰。

1.军休所服务管理普遍存在的问题

第一，军休人员对辅功能的需求大量上升，为老人服务的工作内容增加，导致经费出现短缺。最初军休所经费来源有二:一是国家财政拨款，主要为实现其政治功能和一般性行政功能的正常发挥提供必要的经费保障;二是自有资源的收益，军休所对自有资源(如房屋、土地等)具有使用权、相对独立的经营权和收益权，经营所得收益可以用于军休服务管理工作，以弥补国家财政拨款的不足。然而，近年来国家对军休所进行规范管理，收回军休所对自有资源的经营权和收益权，工作经费由政府全额拨款。规范管理后的军休所没有任何自有经济收入，而且上级下拨的办公经费、水电费、活动经费缺口较大。

第二，硬件设施供给匮乏。受军休所经费不足和冗杂的费用支出程序的制约，军休所陈旧服务设施无法及时更换，也难以增添新的配套设施，原有硬件设备已无法适应人数激增、多元化的实际需求，这就严重制约了军休服务的工作开展和质量提升。

第三，工作人员配备不足。根据国家政策的规定，军休工作人员应当按照接收军休干部的1︰10的比例配备。然而实际情况是，军休工作人员数量与接收军休干部数量同步增减很难实现，军休所工作人员的数量往往与其最初建所时的编制相一致，人数变化幅度极小。受规定的人员编制所限，随着接收军休干部数量的大幅增加，工作人员配备相对减少，尤其是近年来军休工作呈现安置任务重、人员安置分散的特点，工作人员配备不足的问题更为突出。

第四，人员激励机制缺失。随着军休工作难度加大，现有工作人员自身的工作能力和水平有限，加之军休所缺乏社会化的进入机制和应有的退出机制，致使工作人员动力不足、活力缺失，也难以实现自我提升，无法满足军休干部个性化、多元化的服务需求。

第五，传统观念的制约。近年来，伴随政治民主化进程的不断推进以及建立服务型政府的需要，国家各类行政事业单位的管理模式也由管理型向服务型转变。然而，受传统“官本位”和“管本位”思想的影响，军休服务管理实践中不同程度地存在重管理轻服务的现象，使得军休服务难以落到实处，进而影响服务的有效提供。

2.军休所职能冲突的成因

从北京市军休所的实际情况看，原有的军休所主、辅功能之间的地位关系变化是导致现有工作职能冲突的根本原因。而政策规定没有随着这种变化关系及时调整是主要的制度原因。其表现为:原有政策设计与事实功能格局变化出现脱节，主功能和辅功能的内容与现实需求不匹配引发冲突。由于辅功能的地位上升，使得它对原军休资源的需求大幅增加，而按照原有的制度设计又满足不了这一要求，由此引发的主、辅功能冲突导致了支持资源和管理供给不足之间的冲突。这主要表现在以下几个方面:

第一，军休干部对参与政治活动的需求基本保持相对平稳的状态，原有的制度设计和资源支撑还是能够保证军休所的政治功能实现和一般性行政功能的正常发挥。然而，随着经济和社会的不断发展，不仅军休干部的数量不断增加，而且人员结构不断变化，退休干部增多，离休干部越来越少，退休干部的平均年龄也在下降。军休干部对个人生活服务的需求日益强烈，这使得军休所的生活服务功能实际上在上升。事实上的相同地位，打破了既存的政治功能和一般性行政功能为主的传统“主辅关系”结构。但这种变化并未被及时调整，政策制度没有变化，军休所的运行仍然遵循着以“强政治、强行政、弱服务”为功能定位的制度框架，无法有效地满足军休干部的个性化和多样化的生活服务需求。所以，军休所在实际运行中不可避免地会遇到资源支撑问题。

第二，随着军休干部老龄化趋势的不断加重，老干部对生活服务的需求日益迫切，然而，军休所提供的生活服务具有政策性、规范性和有限性的特征，无法满足军休干部对生活服务的社会化需求。军休干部既需要社会化的服务，又不能离开军休所;而军休所不提供直接具体的生活服务，只落实间接辅助的政策规定。在生活服务功能的社会化方面，军休所缺少制度保障和资源支撑，使得推进军休工作社会化管理成为军休所面临的难题。

第三，从符号互动论的视角来看，管理者和离退休干部对军休所赋予了不同的意义。首先，对军休干部而言，军休所是为他们提供生活服务、落实生活保障和维护合法权益的后勤单位，他们不仅给军休所贴上了“服务者”的标签，也给军休所中的工作人员贴上了“勤务兵”的标签，依然沿袭了退休前的领导与被领导关系，而事实并非如此:与社区居民和其他社会成员相比，军休所成为军休干部身份和地位的外在显示，是区别于普通人标志和自身优越性的体现。其次，对于军休所基层工作人员而言，军休所既是一个工作场所，又是一个职业岗位，对于军休所管理者而言，军休所不仅是个人的职业生涯，更是个人施展才华、取得政绩、获得职位升迁的一个平台。军休干部是他们按照政策规定的服务对象，军休所的工作人员不是军人，不是公务员，不是服务对象的下级，是事业编制干部。军休所的工作人员认为，军休干部在军休所得到的服务是超出一般退休干部的，他们认为这是优惠于其他类型退休干部的待遇。最后，军休所的工作人员普遍认为探索军休干部社会化养老服务途径势在必行。

由此可以看出，军休干部和军休所工作人员，尤其是管理人员对军休所有不同的职能定位和角色期待。服务者和被服务者之间对军休服务的看法有很多相抵之处，这引发了二者之间关系产生了矛盾，即强化了对军休所辅功能的需求，进而加剧了主辅功能的冲突。

总之，在上述冲突原因中，既有直接原因和间接原因，又有主观原因与客观原因，正是这些不同性质原因的共同作用和影响导致军休所管理工作的困境。

三、进行政策调整，实现军休所职能转换的路径选择

由于外部环境变化的影响，军休所的功能模式需要由“强政治、强行政、弱服务”的传统模式向“强政治、强行政、强服务”的新型模式转变，而这种模式变化并未被政策制度及时加以确认，所以，军休所的社会化管理进展缓慢。要解决这些职能冲突问题，需要对军休所职能进行再定位，对军休所的组织角色进行适当转换，并通过政策调整来完善。

尽管存在着职能冲突，军休所对于不同的主体仍然发挥着不同程度的功能。首先，对于国家安全保障而言，军休所的存在仍然发挥着维护国家安全和社会稳定的作用，军休所发挥的政治功能仍然不可替代。同时，军休所作为国家和军休干部之间的粘合剂，通过传递和落实国家各项方针、政策、规定和及时向上级反映军休干部的生活和思想状况，发挥着社会整合与社会控制的功能。其次，对于军休干部而言，军休所作为国家制定的有关军休干部待遇政策的传递者和执行者，发挥着风险防范和福利传递功能。它能够持续稳定地向军休干部提供福利保障，维护其合法权益，满足其基本生活需要。最后，对于军休所工作人员而言，军休所作为一个行政事业单位，既是职业的依靠，又是社会化的场所，发挥着社会化和社会保障的功能。因而，促进军休所职能再定位以使其更好地发挥效能，是军休所突破瓶颈的关键所在。

服务职能作为一种辅功能，正逐渐上升至与政治功能、行政功能同等重要的地位，表现为“强政治、强行政、强服务”的新型职能模式，军休所应该对此进行积极回应，促进其职能转换。军休所新型职能模式的转换可以通过三种路径得以实现:

第一，原有军休所机构设置不变，通过外部引入(外包)的方式实现生活服务功能。具体而言，将生活服务功能从军休所分离出去，交由社会组织承担，实现政府购买。随着国家和军队改革的不断深入，强调责任与义务统一，国家、单位、个人共同承担的社会保障体系的形成与发展，以及军队后勤保障社会化改革的纵深推进，军休服务职能的社会化既是适应发展与改革趋势的客观需要，也是提高服务意识与服务水平，实现“强服务”功能的基础。计划经济体制下所形成的供给制模式已经不能很好地实现新形势下军队离退休干部的居住特点和服务需求，将生活服务功能适时、渐进地从军休所分离出去，通过政府购买服务的方式，由社会组织承担并提供高质量、高效率的军队离退休干部服务，既顺应了军休服务职能社会化的需要，又为军队离退休干部提供了专业性更强、满意度更高的服务内容，有利于提升军队离退休干部生活的满意度。由此，军休所相应地就成为服务提供者的评价主体和监督主体之一，承担相应的评价功能和监督功能。

第二，通过内设机构的变化，以内部介入的方式实现生活服务功能。即在军休所下设专业的实体服务机构，强化军休所的生活服务功能。自2004年以来，军队离退休干部移交地方政府安置方式由批次移交转变为年度移交，各地开始对军休服务管理机构进行程度不同的改革与调整。全国各地结合自身实际，形成了服务管理中心、干休所或服务站等多种模式并存的格局［3］。服务管理中心或服务站模式依托社区，通过购买服务、管理物业化等途径实行社会化、多元化、开放的服务提供方式，这在一定程度上强化了军休所的生活服务功能。相应而言，军休所下设服务站的机构设置模式，其本质同样在于强调生活服务功能与行政功能、政治功能的分离，是军休服务机构相对稳妥、积极的一种实体性机构调整与改革。较之第一种路径，在军休所下设专业的服务站，有利于适应越来越多的养老服务需求，是一种通过内部介入实现其新型职能的路径和方式。实施这种路径和方式，虽然军休所的职能角色本质上没有发生变化，但可以满足军队离退休干部不断提高的生活服务需求。

第三，通过服务对象的分类管理，实现军休所新型职能模式的转向。即限定军休所服务对象仅为军队离休干部，并采取合理的政策转化，引入社会化竞争机制，实施科学的绩效评价和成本核算，对军队退休干部实行社会化养老，使军休干部完成从“单位人”到“社会人”的转变。实行服务对象的分类管理，一定程度上可以减轻或改变大包大揽却又因传统供给制带来的资金压力和有效服务供给压力，实现军休所效益最大化。

总之，军休所的职能模式与角色定位，与其成立的时代背景是紧密相连的。军休所传统意义上的“强政治、强行政、弱服务”有效地实现了特定时期内维护国家安全和社会稳定的责任和目标。计划经济时期形成的供给制服务提供模式，不仅弱化了军休所的服务功能，而且使军休所成为一个由单位包办、自给自足的封闭体。固有的机构结构性问题和日益沉重的资金压力，使其无法完成历史赋予的重任。专业化的服务供给、开放性的机构设置、服务对象的分类管理，更多社会资源的引入与介入，无疑更能使军休所在保持原有“强政治、强行政”职能的基础上，提升并完善服务功能，满足军休干部日益增长的生活服务需求，继续为国家安全和社会稳定做出应有的贡献。

［1］民政部.军队离休退休干部休养所暂行规定［Z］.民发〔1990〕3号.

［2］民政部.关于印发《关于进一步做好军队离休退休干部移交政府安置管理工作的意见》的通知［Z］.民发〔2012〕176号.

［3］童雪明.移交地方政府安置的军队离退休干部服务管理机构设置问题思考［J］.长沙民政职业技术学院学报，2012，(3).

〔责任编辑:常延廷〕

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1000－8284(2015)08－0067－04

2015－03－31

中央高校基本科研业务费精品文科、特色理科资助项目“社会转型背景下公共治理体制与机制创新研究”(FRF－BR－15－002B)

许斌(1972－)，女，北京人，副教授，博士，从事社会工作与社会治理研究。