加强农村大气污染治理的法律思考

张明涛，周 伟

近年来， 随着雾霾天气长时间、 大范围的出现，大气污染的严重性开始为人们所认识。 我国大气污染以城市为中心，向周边扩散，具有区域性。在中东部地区农村，特别是城市郊区农村和经济较为发达的农村，在城市大气污染的传输影响、污染源的外迁及自身污染源的共同作用下，大气污染问题也逐渐凸显出来。2014 年，全国人大常委会大气污染防治法执法检查组在长三角部分地区检查时发现， 很多农村地区的空气质量也不容乐观[1]。2013 年，国务院发布《大气污染防治行动计划》（以下简称《大气十条》），提出“经过五年努力，使全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少”的奋斗目标。 但是从《大气十条》的主要内容及各级政府为落实《大气十条》而开展的一系列工作来看，我国的大气污染防治主要以城市和工业为工作重心，存在“重城市、轻农村”的现象，未充分重视我国农村地区（主要是中东部地区）也存在大气污染这一事实。 农村大气污染治理不足是城乡二元制结构在大气污染治理中的典型表现， 有违城乡发展一体化的总体趋势， 不符合城乡公共服务均等化的要求， 并且农村大气污染治理的情况关系到新农村建设和生态文明建设的成败。

同农村的其他环境问题比较，大气污染问题最近几年才开始显现。 因此，学术界关于农村环境保护的研究多集中在农村环境管理体制及水、土壤等个别环境要素的污染治理方面。 对于农村大气污染治理的重要性及必要性，各级政府及学术界认识不够；对于我国农村大气污染治理中存在的问题及如何加强农村大气污染治理，学术界还缺乏深入研究。 本文立足于我国大气污染治理实践，分析加强农村大气污染治理的必要性，总结大气污染治理工作中存在的问题与不足，提出加强农村大气污染治理、保障农村居民健康权的法律建议。

一、加强农村大气污染治理的必要性

（一）加强农村大气污染治理是平等保障农村居民健康权的要求

我国《环境保护法》（2014 年修订）和《大气污染防治法》明确把保障公众健康列入立法目的。 我国城乡二元结构体制在大气污染治理中突出表现为大气污染治理“重城市、轻农村”，农村居民健康权利得不到与城市居民平等的保障。 平等是社会主义法律的基本属性。 我国宪法明确规定，中华人民共和国公民在法律面前人人平等。 任何公民的合法权利，不分城市或乡村居民，都一律平等地受到保护。《国家人权行动计划（2012－2015 年）》明确提出，采取积极措施，更有效地保障全体社会成员的健康权利、环境权利，使发展成果更好地惠及全体人民。 权利平等原则要求加强农村大气污染治理，平等保障农村居民健康权，禁止区别对待。

（二）农村大气污染治理效果决定全国大气污染治理成败

《大气十条》发布以来，各地先后出台配套政策，采取法律、行政、经济等措施，综合治理大气污染，减少污染物排放。 这些措施一方面改善了空气质量，特别是城市空气质量；另一方面，也促使部分“高耗能，高污染”企业从环境管理日趋严格的城市向管理相对宽松甚至空白的郊区或农村转移。 大气污染具有传输性和区域性，污染源的城乡转移只是以牺牲农村大气质量为代价换取城市空气质量的改善，不能从根本上解决大气污染问题。《大气十条》的目标是全国空气质量的总体改善，而非局部区域的空气质量改善。 大气污染源向农村和郊区转移，必将形成污染源的农村包围城市局面，导致城市空气污染的再次形成。只见“对立”、忽视“统一”的“重城市、轻农村”的大气污染治理格局有违《大气十条》的制定初衷。城乡发展的一体化趋势和城乡环境治理的相互联系、相互影响，决定了加强农村大气污染治理的重要性和必要性。

（三）加强大气污染治理是改善农村人居环境的必要措施

农村居民的生产、生活高度依存于自然环境。大气、水、土壤污染治理是落实环境污染治理的重要内容。 2008 年，国家实行“以奖促治”政策，开始推进农村环境综合整治。 近年来，国务院及相关部委发布多个关于农村环境治理的政策文件，要求加强解决农村水污染治理， 加大生活垃圾处理力度，推进畜禽粪便污染防治，开展农村土壤污染保护。 在着力解决农村水、土壤污染和垃圾污染的同时，农村大气污染问题也逐渐凸显出来，在工业化和城镇化水平相对较高的东部发达地区的农村尤为突出。 大气污染已经成为影响农村环境宜居和农村居民身体健康的重要因素。《2013 年中国肿瘤登记年报》显示，肺癌已经成为城市和农村居民发病率和死亡率最高的恶性肿瘤[2]。 大气污染以及日益严重的雾霾天气与肺癌之间的正向关联性，已得到国内外诸多专家和权威组织的证实[3]。2013 年中央1 号文件提出“推进农村生态文明、建设美丽乡村”的要求。 美丽乡村的重要内涵之一就是环境美——“天蓝、地绿、水净”。

（四）农村居民生活方式及人口结构使其更易受大气污染影响

与城市居民比较，农村居民在日常的生产、生活中暴露于自然环境中的几率更高。 统计数字表明，我国农村居民平均每天的室外活动时间为255分钟，远高于城市居民的180 分钟，尤其是男性农民平均每天室外活动时间为300 分钟[4]（P18）。 在大气污染物浓度相同的情形下， 我国农村居民因暴露于大气污染而带来的健康风险是城市居民的1.43 倍。

我国65.3%的农村居民做饭时使用固体燃料，其中使用煤做燃料的占51.3%，而只有19.3%的城市居民做饭时使用固体燃料， 其中使用煤做燃料的仅占8.5%。 50.9%的农村居民使用固体燃料取暖， 其中使用煤炭的占27.9%， 城市居民则只有17.5%使用固体燃料取暖， 其中使用煤炭的仅占12.1%[4]（P28）。 煤炭燃烧是造成城市和农村大气污染的重要因素之一。

我国农村居民外出务工人员逐年增加，青壮年人口流向城市，农村呈“空心化”，农村常住居民多为老年人和儿童。 从医学角度分析，这两部分人群身体抵抗力弱，更易遭受外在环境污染的影响。

二、我国农村大气污染治理面临的主要问题

在环境治理城乡二元制以及以水、 垃圾和土壤污染治理为重要内容的农村环境治理背景下，我国农村大气污染治理面临诸多问题， 主要包括以下五方面。

（一）全国大气污染治理总部署中农村大气污染治理缺位

首先，农村环境综合整治对大气污染治理重视不够。 2005 年，原国家环境保护总局发布《国家农村小康环保行动计划》，提出建设“清洁水源、清洁家园、清洁田园”的社会主义新农村的目标。 基于农村大气环境容量及大气污染损害后果的滞后性，我国农村环境综合整治一直以问题比较突出的水、生活垃圾及畜禽养殖污染等为重点，大气污染治理一直未列入整治范围。 近年来，随着雾霾天气长时间和大范围的出现，大气污染逐渐成为影响农村人居环境的重要因素。2013 年，国务院发布《大气十条》，对全国大气污染治理工作进行总体部署。 但是，《大气十条》制度设计和政策安排以城市和工业为大气污染治理重点，对农村大气污染治理并未进行具体部署。 与此同时，国务院办公厅2014 年发布的《关于改善农村人居环境的指导意见》也未明确将大气污染治理纳入到改善农村人居环境工作中。

其次，农村大气污染治理缺乏法律保障。 我国环境污染防治法律体系中，涉及农村环境污染防治的内容主要集中在水、垃圾污染及土地保护方面， 而农村大气污染防治方面的法律规定几乎空白。 保障公众身体健康是我国《环境保护法》①包括《环境保护法》（1989 年修订）和《环境保护法》（2014 年修订）。因《环境保护法》（1989 年修订）仅有第20 条涉及到农业生态保护，并未涉及农业污染防治的内容，故本文以分析《环境保护法》（2014 年修订）的具体条款为主。和《大气污染防治法》立法目的的重要内容之一，但在具体法律条款中却缺乏对农村居民获取清洁空气权利的保障。 《环境保护法》（2014 年修订）仅有第49 条第1 款规定涉及农村大气污染防治，“科学处置农作物秸秆等农业废弃物”。 《大气污染防治法》仅有第41 条第2 款“禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质”，间接涉及农村大气污染治理。 《农业法》仅有第35、36 条从农业发展角度规定： 秸秆等农作物剩余物质综合利用，排放废气造成农业生态环境损害应承担法律责任。

（二）现行大气污染治理模式难以适应农村大气污染治理需要

除城市的工业企业、建筑工地及道路扬尘等对大气污染的贡献较大外，农村地区也存在较多的大气污染贡献源[5]。 不同于城市大气污染以点源污染为主，农村大气污染主要是面源污染。 农村大气污染源主要有乡镇企业、秸秆焚烧、燃煤散烧及垃圾焚烧等。农村面源污染具有排放主体分散、隐蔽，排污随机、不确定、不易监测等特点[6]。 基于管理效率和管理能力的考虑，我国大气污染治理模式以城市和重点污染源企业的点源污染治理为中心， 这种“政府-企业”型的定点环境管理模式对城市和工业中的点源污染治理比较有效，特别是能较好地对污染大户进行有效的监控。但对散布于广大农村地区个体企业或作坊、 燃煤散烧及秸秆焚烧等面源污染，现行大气污染治理模式则无能为力，难以满足治理需要。以城市工业“末端治理”为主的现行大气污染治理模式，治理方式城乡雷同化，并未很好地区分城乡大气污染问题的差异性，难以很好地适应农村面源大气污染治理的需要，农村大气污染需要过程管理、源头治理。农村秸秆焚烧治理的“年年治理，年年污染”现象，是现行大气污染治理模式在农村不能很好发挥作用的有力例证。

（三）基层政府大气污染治理能力薄弱

首先，乡镇政府大气污染治理职责不明确。 我国《宪法》规定，县级以上地方各级政府有进行环境保护的职责，但乡镇政府职责中却没有做出明确规定。《环境保护法》仅第33 条第2 款规定“乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治”。《大气污染防治法》以“地方各级政府”形式所体现出的乡级政府职责内容宽泛，不明确，缺乏行使职权相应的处罚权、执行权等强制性权力及有效的权力监督[7]。乡级政府缺乏独立、明确的治理职责，导致对所管辖行政区域内大气环境质量负责的法律规定难以有效落实。

其次，基层环保机构人员严重不足。 我国基层环保人员严重不足，不能满足农村大气污染治理需要，大气污染情况比较严重的中东部地区情况尤为突出。截止2011 年底，我国县级环保机构人员总数为132596 人[8]（P799），平均人数仅14.8 人，19 个省（自治区）达不到平均数，而中东部省份有10 个省达不到平均数。乡镇环保机构人员总数为7436 人，占全国环保机构人员总量的3.7%， 绝大部分乡镇无环保机构。在中东部19 个省（直辖市），乡镇环保机构人数小于100 人的省份有9 个（其中5 个省份为0），100-1000 人的省份有9 个，超过1000 人的省份只有1 个②本部分统计数据来源于《中国环境年鉴》（2012），乡镇环保机构人数小于100 人的9 个省份分别为北京（0 人）、天津（0 人）、辽宁（0人）、吉林（0 人）、黑龙江（4 人）、上海（0 人）、安徽（58 人）、福建（3 人）、江西（13 人）；100-1000 人的9 个省份为山西（485 人）、江苏（560 人）、浙江（559 人）、山东（963 人）、河南（983 人）、湖北（368 人）、湖南（132 人）、广东（690 人）、海南（362 人）；超过1000 人的1 个省份为河北（1758 人）。。

最后，环境监测能力偏弱。 我国县级环境监测站平均人数仅有16.0 人[8]（P799）。 根据《全国环境监测站建设标准》规定，我国只有8 个省份的县级监测站平均人数达标，其中中东部地区仅有河北、山西、吉林与河南4 个省份达标。 人员结构、监测经费和监测设备配置情况虽然无法从公开资料中获知，但鉴于监测人员数量达标情况及我国基层环境管理状况，可推测其情况也不容乐观。 截止2013 年底，我国3189 个环境空气质量监测点绝大部分位于地级以上城市，农村大气污染监测还处于试点阶段。

（四）资金投入不能满足农村大气污染治理需要

首先，大气污染治理专项资金投入过份集中于城市工业污染源治理。 近年来，特别是《大气十条》出台以后，从中央到地方，各级政府投入大量资金进行大气污染治理。 2013 年和2014 年，中央财政分别投入50 亿元、100 亿元专项资金用于大气污染治理，资金投入主要集中在工业企业污染治理、城市机动车污染防治和清洁能源开发及利用等领域。例如，河北省将获得的11.8 亿元中央财政大气污染防治专项资金主要用于与大气污染治理密切相关的非电行业大气环境治理和清洁生产改造项目，燃煤锅炉节能环保提升项目、预热余压利用项目等[9]。 与此同时，地方政府也紧紧围绕《大气十条》所规定的重点大气污染治理任务和领域，积极安排配套资金。 中央与地方大气污染治理资金投入领域具有高度的一致性，无一例外地把农村大气污染治理排除在外。

其次，农村环境综合整治资金主要投入领域不包括农村大气污染治理。2008 年，中央财政设立了农村环境保护专项资金，支持全国农村环境污染治理。 2009 年，财政部和环境保护部联合发布《中央农村环境保护专项资金管理暂行办法》，明确规定，“以奖促治”专项资金重点支持农村饮用水水源地保护、农村生活污水和垃圾处理、畜禽养殖污染治理、 历史遗留的农村工矿污染治理及农业面源污染和土壤污染防治六方面。 农村大气污染治理并未被列入农村环境保护专项资金的重点、优先支持范围。2010-2013 年，中央财政安排的195 亿元农村环保专项资金及地方政府安排的260 多亿元的治理资金直接投入农村大气污染治理的数额微乎其微。

最后，农村环境治理资金严重依赖政府投入，市场机制作用发挥不充分。 《大气十条》提出从发挥市场机制调节作用、完善价格税收政策和拓宽融资渠道三方面发挥市场机制作用，完善环境经济政策，激励、引导企业进行节能减排，帮助企业筹措治污资金。 我国对城市和规模以上工业企业大气污染治理制定了许多优惠政策，如价格补贴、贴息贷款及税收减免等。 而对农村大气污染治理，以及其他污染治理，却缺乏相应的政策支持，治理资金投入严重依赖政府， 农村环境污染治理资金投入的市场机制难以建立。

（五）农村大气污染治理公众参与缺位

农村居民是农村和农业的主体，也是农村环境问题的制造者之一和重要保护者，农村居民在农村环境保护中扮演重要角色[10]。由于受长期以来以经济建设为中心的发展思路的影响，国家疏于对环境的保护，特别是疏于对农村环境的保护，导致农村居民对环境污染习以为常，环保意识淡薄，缺乏对自身环境权益的认识和保护。 同时，我国以行政力量为主导的环境保护模式把社会公众力量（包括农村居民）排除在治理主体范围之外。 农村居民在环境保护中主体意识及地位的缺失导致农村居民对环境保护积极性不高，参与度不够。

根据《村民委员会组织法》规定，村委会是村民“自我管理、自我教育，自我服务”的基层群众性自治组织，维护村民合法权益，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境是其主要职责之一。 村委会是农村居民参与环境污染治理的重要平台与途径。 由于我国农村居民的参与和权利意识不高，长期以来，村委会逐渐演变为乡镇政府机构的延伸，承担更多的“单向”行政管理的职责。 村委会作为村民自我管理的自治组织的重要性未被充分认识到，不仅未能很好地引导村民参与环境治理的作用，而且在农村环境污染治理中存在缺位和不作为问题。

三、加强农村大气污染治理的法律建议

（一）加强大气污染治理，扩大农村环境综合整治范围

落实向污染宣战的重大举措，以打好大气、水、土壤污染防治三大战役为抓手， 构建改善环境质量的工作体系[11]。 现阶段，大气污染治理是环境治理的重中之重，也是农村环境综合整治的重要内容。 加强农村大气污染治理，应从三方面着手：首先，以修改《大气污染防治法》为契机，平等保障城乡居民健康权，明确农村大气污染治理任务，为农村大气污染治理提供法律保障。 其次，把大气污染治理列入改善农村人居环境的重要内容。 改变农村人居环境建设重水、垃圾及土壤污染治理，轻大气污染治理的现状。 改变农村大气污染治理集中于秸秆焚烧治理的现状，扩大治理范围面，加强农用机动车、 燃煤及小企业等方面污染源治理。 最后，落实《大气十条》治理目标，中央及地方各级政府大气污染治理工作部署应城乡并重， 加强农村大气污染治理工作。

（二）创新大气污染治理模式，提高农村大气污染治理效率

对于农村大气污染治理，应结合农村发展具体情况，采用不同的治理模式。 对于大气污染问题较为突出的中东部地区的城市郊区农村及经济较为发达的农村，因其经济结构同城市经济具有同构性或地理位置同城市联系比较紧密，应该把这类村庄的大气污染治理纳入到城市大气污染治理规划中，实行城乡一体化的大气污染治理。 对除此之外的其他普通农村的大气污染治理，则主要从以下两方面创新治理模式：第一，普通农村大气污染治理应采取过程治理和源头治理模式。 农村大气污染属于面源性污染，末端治理效率低下，易造成污染源的“遍地开花”，只有采取过程治理和源头治理模式才能从根本上解决大气污染。 第二，针对农村大气污染治理中的信息不对称及政府治理力量薄弱的情况，改变治理主体单一化格局，实现大气污染治理主体社会化、多元化。

（三）明确基层政府大气污染治理职责，加强环境监管能力建设

首先，明确乡镇政府大气污染治理职责，赋予其不同于县级以上各级政府且适应农村大气污染治理的独立职责，满足农村大气污染治理需要；赋予乡镇政府行使大气污染治理职责所需的处罚权、执行权等行政执法权，有效落实乡镇政府对本行政区域内大气环境质量负责的法律制度。 其次，充实基层环保执法队伍，特别是中东部地区乡镇环保机构，改变我国绝大部分乡镇无环保机构及工作人员的尴尬现状。 最后，加强县级环境监测站建设。 严格按照《全国环境监测站建设标准》，充实监测队伍，增加资金投入，加强环境监测能力建设，为农村大气污染提供技术支持。 建立农村空气监测站网络，加强农村大气环境质量监测，把握农村大气污染特点及动向，定期发布农村大气环境质量报告，保障农村居民环境信息知情权。

（四）完善配套政策，建立政府主导、村民参与、社会支持的投入机制

首先，结合农村空气质量具体情况，把大气污染治理列入相关地区（主要是中东部地区）农村环境综合整治重点内容范围，加大政府资金投入力度，改善农村大气污染治理资金投入不足现状。 其次，完善村级公益事业建设一事一议财政奖补机制，调动农村居民参与大气污染治理积极性。 最后，积极引入市场机制，完善资金投入机制。 改变单一依靠国家“以奖代补”“以奖促治”等行政力量进行农村大气污染治理资金投入的现状，积极利用市场机制，从财政、税收、信贷及价格等方面制定优惠政策，引导农村居民转变生产、生活方式，鼓励社会资本参与农村大气污染治理。

（五）增强农村居民环保意识，推动大气污染治理公众参与

加强大气污染治理宣传，增强农村居民环保意识。第一，改变传统的以义务为主导的宣传内容，加强环境权利宣传， 突出环境保护权利与义务的统一，引导居民从被动参与转向主动参与。第二，结合农村常住居民以老年人和儿童为主的特点，针对农村生产生活现状，改进宣传策略，提升宣传效果。

明确村委会环境保护自治权，积极发挥其公众参与平台作用。 改变村委会作为行政机关职能延伸的现状，明确村委会的治理主体资格，合理划分国家环境监管行政权和村委会环境自治权的范围，赋予村委会参与农村环境治理的权力[12]。同时，建立自上而下的环境治理民主决策机制，以多数群众的共同需求为先导，推行“村民议、村民定”实施机制，强化农民环境治理主体地位，积极发挥村委会公众参与平台作用。

[1] 朱宁宁. 大气污染防治不仅要瞄准城市还要重视农村[N].法制日报，2014-06-10.

[2] 《2013 中国肿瘤登记年报》主要内容解读[EB/OL].http：//www.hs.sh.cn/12320/b/79130.shtml，2014-12-21.

[3] 张乐，黄筱.我国或成世界第一肺癌大国[N].经济参考报，2014-12-12.

[4] 环境保护部.中国人群环境暴露行为模式研究报告（成人卷）[M].北京：中国环境出版社，2013.

[5] 武绍贵，刘传义.治霾岂能忽视农村污染源？ [N].中国环境报，2014-04-02.

[6] 苏杨.中国农村环境污染调查[EB/OL].http：//theory.people.com.cn/GB/40557/49139/49143/4039594.html，2014-12-21.

[7] 陈懿.乡镇政府环境保护职权的立法考察[ J].中国特色社会主义研究，2007，（5）.

[8] 中国环境年鉴社.中国环境年鉴（2012）[M].北京：中国环境出版社，2012.

[9] 蒋卓颖，黄艳.大气污染治理投入巨资 多层次资金参与治霾[N].21 世纪经济报道，2014-10-21.

[10] 李玉梅，任大鹏.我国农村环境问题的基本表现与法律对策[ J].农村经济，2009，（12）.

[11] 周生贤.坚决向污染宣战[N].人民日报，2014-06-04.

[12] 吕忠梅.美丽乡村建设视域下的环境法思考[ J].华中农业大学学报（社会科学版），2014，（2）.