东北地区城市化进程中制度创新与政策调整研究

韩喜平，王 一

(吉林大学 马克思主义学院，长春 130012)

东北地区城市化进程中制度创新与政策调整研究

韩喜平，王 一

(吉林大学 马克思主义学院，长春 130012)

推进城市化进程是东北地区煤炭城市实现现代化的必由之路，是扩大内需的战略重点，是解决三农问题的根本途径，是促进区域经济协调发展的强劲动力。东北地区城市化进程尤其是煤炭城市在推进城市化进程中存在着诸多如思想观念滞后、城市化水平虚高、经济发展趋困、城市可发展能力不足等问题。基于此，推进东北地区城市化进程，必须要从就业制度、户籍制度、土地制度和社会保障制度四个方面进行制度创新与政策调整，同时要拓展投融资渠道，加强城市基础设施建设，着力优化空间，做好城市布局规划。

东北地区；煤炭城市；城市化进程；制度创新；政策调整

一、东北地区推进城市化建设的重大意义

城市是人类文明的象征，是社会生产力发展的必然产物。马克思恩格斯认为，“物质劳动和精神劳动的最大的一次分工，就是城市和乡村的分离”[1]。列宁认为，“城市是经济、政治和人民的精神生活的中心，是前进的动力”[2]。城市化是一个变传统落后的乡村为现代先进的城市社会的自然历史过程[3]。改革开放以来，中国城市化问题已成为一个世界性的热点问题，诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨把中国的城市化问题作为影响未来经济发展的两件大事之一。著名未来学家托夫勒也认为，中国城市化是当代世界经济增长与社会发展的两大驱动因素之一。

推进城市化是全面建成小康社会和实现社会主义现代化的一项非常重要的任务。在推进城市化进程中，东北地区遇到的问题尤为突出，迫切需要制度创新和政策调整。东北地区的城市无论是在解放之初、在社会主义改造、在社会主义建设中，还是在实施改革开放、发展社会主义市场经济、全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的进程中，都为国家和地区发展做出了重大贡献。东北地区工业经济得到大幅度提升的同时，城市化发展也急剧扩张，有的城市已成为全国城市化水平领先地区。近年来，由于国际国内形势变化，尤其是加快经济转型升级带来的政策方面的改变，东北地区煤炭城市的经济和社会发展遇到了一系列的“瓶颈”，受经济发展急剧下滑的影响，一些历史遗留和积累的问题迅速“膨胀”，城市化进程在一定程度上受到了严重制约，城市化步伐濒临后退的危险，这与国家提出的振兴东北老工业基地的政策有些相悖。要解决东北地区煤炭城市推进城市化进程中遇到的问题，必须进行制度创新和政策调整。

二、东北地区城市化进程中存在的问题

东北地区的城市化，尤其是煤炭城市的城市化发展水平与中国发达地区的城市相比还存在一定的差距和问题，突出表现在以下五个方面。

1.本位思想严重、观念滞后。阻碍东北地区煤炭城市之间协作的根本原因，不在于行政区划而是政府职能定位因素。各省区煤炭城市不仅在省与省之间，就是在同一省份内部之间各自为政的管理模式也十分突出。辽宁抚顺、阜新，吉林通化，黑龙江七台河、鸡西、鹤岗、双鸭山，这些煤炭城市不论是在煤炭经济形势较好的情况下，还是经济处于低迷的状态下，地区之间的互通根本没有引起各地区足够重视。思想观念滞后，跟不上改革开放的步伐，即使政策再好，执行起来也会“左顾右盼”、因循守旧，进而坐失良机，致使发展面临的问题越来越大。东北地区唯有加快政府职能转变，摆脱地方政府本位主义思想，才能促进生产要素跨区域的自由流动和优化配置，真正实现区域协作高度化。

2.城市化水平虚高，部分城镇人口还未享受应有的城市文明。新中国成立初期，东北地区被国家确定为重要的工业基地、能源基地、粮食基地，国家通过计划，运用行政手段，在矿区、林区设市，其人口按现行户籍制度计算在城镇人口之中。这些城市的人口虽然居住在城镇，但仍然从事第一产业，未脱离原有的生活、行为方式，只享受有限的城市文明，不具备城镇生活的特征。这种“显性城镇化”的存在使东北地区的城镇化率尤其是煤炭城市的城镇化率一开始就处于较高位置[4]。东北煤炭城市多是因煤而生、缘煤而兴，城市人口的增加多源于大规模移民。由于煤炭城市的出现是在发现煤炭资源之后，是在先有煤、后有城的基础上发展起来的，大量的流动人口在每个矿区急剧聚集，加之原有的数量不多的本地人口，形成了外来矿工占优势的局面。事实上，有些外来人口户籍并没有解决，但由于居住地在此，则依据城镇人口计算在国内城市化率之内，造成了城市发展表面增容迅猛，而实际上属于超前城镇化。东北地区煤炭城市化率的虚高，是导致其城市化率表面高于工业化率的主要原因。

3.经济发展趋困，城市布局出现新变化。东北地区煤炭城市由于是依托煤炭资源的发掘而逐步发展壮大起来的。因此，各城市原有的空间布局都是以矿井为中心，随着煤炭资源的大量开采，煤炭企业的不断发展，集聚了大量人口，形成了小城镇。黑龙江四煤城基本都是以各个煤矿的发展壮大而形成的。随着煤炭资源开发范围的扩展，其他关联产业、城市居住范围也随之扩展。煤炭经济是否“红火”，成了影响城市发展的重要因素。煤炭经济形势好，煤城的城市中心商业和居住区域随之发展，并有效地“刺激”第三产业的发展，对周边区域的辐射带动作用也逐步显现。然而，近年来煤炭市场低迷状态不断加剧，中心区的商业经济在逐步下滑，尤其是因矿工的工资收入下降幅度较大，矿区周边的商业经济也出现了萎缩，加上一些矿井因为资源枯竭而关闭，煤炭城市的重新空间布局已成为当地政府面临的首要问题。

4.经济转型压力大，可持续发展能力不足。随着经济社会的稳步发展，东北地区虽然形成了特大城市、大城市和中小城市的城市体系，但由于煤炭城市普遍处于“一业独大”、经济“一柱擎天”的畸形发展中，多属于中小城市，城市之间的经济联系过少、横向联系松散，煤炭城市对周边城乡的辐射、带动作用更是有限，区域中心作用不强。城市化水平的提高更需要城市之间建立较强的经济联系。东北地区的煤炭城市由于 “极化效应”明显，城市之间的协调性较弱，始终未能形成一个以地域经济发展为基础的城市体系[5]。同时，城市间煤炭产业的发展存在明显的趋同现象，重复建设、低水平扩张较为普遍。东北地区的煤炭资源型城市占比重较大，由于受人才、科技、资源等诸多方面影响较深，经济转型面临着前所未有的困难。

5.缺乏有效的区域协调机构。 缺乏区域协调机制是东北地区煤炭城市实现真正意义上一体化的主要困扰。 当前， 各煤炭城市受整个行业经济下滑影响较深， 虽然城市之间的横向联系在相互认识上有了一定程度的提高， 但始终带有强烈的地方政府利益行为色彩。 在各级地方政府追求自身利益最大化动机的驱使下， 一些跨行政区划的区域性发展问题仍然难于达成共识， 不能建立科学合理的利益分配制度， 区域一体化的发展仍然停留在一些公共领域， 经济一体化不能真正形成， 出现了如资源的争夺、 环境跨区污染等现象。

三、东北地区推进城市化进程应采取的措施

1.就业制度创新与政策调整。东北地区煤炭城市长期受计划经济体制影响，受传统的就业观念、就业制度和就业政策的束缚，城市化发展受到严重制约，尤其是近年来煤炭经济持续不景气，城市人口有递减倾向，为此，采取有力措施，改革和创新就业制度，积极扩大就业，已成为推进城市化必须解决的首要问题。具体来讲，一是打破城乡壁垒，形成有利于城乡融通的就业制度安排和政策支持。就业制度是工业化带动城市化的桥梁，只有大幅度增加就业，才能推进城镇化进程。因此，必须打破城乡就业壁垒，为农民提供新的进城就业制度保障。二是打破产业壁垒，为农民提供更多的就业岗位。就近将农民变成市民最便捷的方式就是加快农村经济发展，推进城乡产业一体化，促进城乡经济协同发展。如建立各种劳务对接形式，开展多渠道技能培训，发展各类家庭服务业，加强农民工公共就业服务和管理，促进其就近就业。

2.户籍制度创新与政策调整。新中国成立以来，实行城乡两种户籍管理制度，农民不能自由转为市民。改革开放之初，户籍管理制度虽有所松动，但只限于农民在集镇落户，农民迁往城市仍然很难。东北地区煤炭城市具有的一个显著特点是，农民大多在矿区打工或是在城区从事第三产业，这部分人口虽然大部分工作时间在城镇从事非农产业，但“根”还扎在农村，其生活、消费方式并没有城市化。党的十八届三中全会精神指出，要“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件”，这无疑为煤城推进城市化指明了方向。建立城乡统一的户口迁移制度，放宽城市落户条件，并落实相关配套政策，加强流动人口服务和管理体制建设是发展的方向。

3.土地制度创新与政策调整。煤炭城市在推进城市化进程中，要采取积极措施，在保障农民合法权益和生存需要的前提下，合理进行土地制度改革。以土地流转和规模经营为突破,积极推进农业规模经营，引导加快农民合作组织建设。通过放活流转形式、放宽承接土地经营对象、盘活农村多种土地资源等措施,在自愿有偿基础上，促进规模经营快速发展。通过土地流转解放出来的农民，不仅原有的土地权利没有丧失，而且在农村合作组织的有效经营下，收益可能会得到大幅提高。土地合理流转后的农民获得了更多进城务工机会，不仅可以促进小城镇和市区人口的快速增长，也会极大推进城市化进程。

4.社会保障制度创新与政策调整。东北地区煤炭城市的社会保障历史欠账很多，城乡覆盖不全、质量不高、兑现能力不足，甚至失信于民的问题严重，这大大制约了城市化进程。因此，不断完善社会保障制度，加快改革创新步伐，全力保障群众合法权益已成为亟待解决的难题。当前最重要的就是积极调整社会保障政策，改革创新社会保障制度，扩大保障的覆盖面，加快农村社会保障的步伐，使城乡居民都能得到基本生活保障，尽快把全体城乡居民都纳入社会保障范围，加快城乡一体化进程，以更好地体现城乡居民的生存、发展权利。

5.拓展投融资渠道，加强城市基础设施建设。城镇化发展要以城市基础建设为基础。近年来，受煤炭经济增幅持续下滑影响，煤炭城市基础设施建设资金捉襟见肘、入不敷出。要加快推进城市化进程，实施城镇化战略，关键在于改革现行投融资体制，消除城市基础设施建设中的融资障碍，多渠道、大规模地吸引资金投入。具体来讲，一是政府要加大投入，集中于公益性基础设施的建设。积极争取鼓励与支持民间资本和外资进入某些竞争性投资领域，政府资本也可以联营、联合、参股甚至提供财政补贴等方式进入。二是大力引进多元化的投资主体，开拓新的融资渠道，促进基础设施的稳定发展。成立城市投融资公司，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。

6.优化城市空间，做好城市布局规划。煤炭城市可持续发展首先要做好规划，要把握规划的全局性，着眼于资源能源节约、基础设施完善、公共服务健全、人流物流便捷、经济文化繁荣、社会事业发达、城市管理高效、生态环境优美、人与自然和谐等城市现代化发展的要求，高标准、高起点搞好城市规划；要突出规划的前瞻性，把规划项目真正建成精品，切实解决规划赶不上发展、规划滞后于建设的问题；要确保规划的可行性，广泛征求社会各界意见，确保规划符合科学发展观要求，符合当地实际，并具有较强的可操作性；要提高规划的权威性，努力加强规划实施过程的法律监督、舆论监督，真正做到科学制定规划，严格执行规划，确保城市规划的权威性和严肃性。只有这样，才能保证煤炭城市发展规划符合区域发展要求，在推进城市化进程中保证城市的可持续发展。

[1] 马克思恩格斯全集：第3卷[M].北京:人民出版社，1960：56-57.

[2] 鄢淦五，刘象森.学习马克思、恩格斯关于城市的论述——发挥城市在我国经济建设中的作用[J].天津社会科学,1982，(5).

[3] 高佩义.中外城市化比较研究[M].天津:南开大学出版社,2004:401.

[4] 马林,曹阳，等.东北经济区区域协作论[M].大连:东北财经大学出版社，2009:238-245.

[5] 叶玉民.中国城市化之路——经济支持与制度创新[M].北京:商务印书馆，2001:149-150.

[责任编辑：房宏琳，曾 博]

2014-09-11

韩喜平(1965—)，男，院长，教授，博士生导师，教育部长江学者，匡亚明特聘教授，从事马克思主义发展史研究；王一(1987—)，男，博士研究生，从事政治经济学研究。

F299.21

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1002-462X(2015)01-0114-03