论区域经济一体化中的公民参与<br/>——现状、问题与法律保障机制*

论区域经济一体化中的公民参与
——现状、问题与法律保障机制*

2015-02-25韩永红

学术研究 2015年8期

韩永红

论区域经济一体化中的公民参与
——现状、问题与法律保障机制*

韩永红

当前我国区域经济一体化中虽已有一些公民参与实践，但公民参与的主体合法性、参与范围、参与途径和参与效力缺少法律层面的制度保障。我国应建立包括宪法性法律和基本法律、区域经济一体化法律治理机制、地方法规、规章和规范性文件以及软法在内的法律机制，以为区域经济一体化中的公民参与提供权利保障、信息保障、组织保障和程序保障。这一法律保障机制的构建应沿着从 “地方到中央”、“从软法到硬法”的发展思路，致力于充实公民参与的权利，创新公民参与的途径及细化公民参与的程序。

区域经济一体化公民参与法律保障机制

一、引言

当下公民参与已成为我国学界研究的一个热点。政治学、公共管理学、社会学、法学等领域的学者基于各自学科背景对公民参与展开了广泛研究，内容涉及多个问题领域，包括立法、公共预算、政府绩效评估、公共服务、城市规划、社区治理、环境保护等。但在这些问题领域中却缺少了区域经济一体化的维度。关于区域经济一体化中公民参与的研究成果凤毛麟角，而且这些成果多重在解释性而非构建性。另一方面，我国东三省、京津冀、长三角、珠三角等地区都在大力推进区域经济一体化进程。在这一进程中，共同面临的一个核心问题是如何协调不同地方的利益冲突，实现利益共享。而地方利益是地方政府及其官员利益、本地企业利益和本地居民利益的综合表现，[1]地方治理也被认为是公民参与公共生活和公共事务管理的天然实验场。[2]鉴于区域经济一体化中公民参与问题在理论与实践需要之间的差距，本文拟在考察现状的基础上，探讨我国区域经济一体化中公民参与的法律保障机制构建问题。

二、我国区域经济一体化中公民参与的现状及问题

对于 “公民参与”，学者存在广义和狭义两种概念认知。广义上的公民参与指公民影响公共政策和公民生活的一切活动。[3]狭义上的公民参与主要指公民参与政府决策制定和公共问题治理的参与行为。

对于区域经济一体化中的公民参与，本文以狭义概念进行界定，主要指公民对区域经济一体化立法、公共政策决策过程的参与和公共问题治理的参与。

基于这一界定，可以看到近年我国的公民参与已拓展至区域经济一体化领域。在实践中具体表现为公民通过网络问政的制度化方式参与重大区域规划的贯彻实施、公民参与区域规划实施成效的政绩评价、公民自发参与 “邻避运动”。[4]在一些跨区域行政规划的编制的过程中（如《长三角跨区域行政规划》、《皖江城市带承接产业转移示范区规划》等）也出现了采用网上征求意见（包括省外公民的意见）、多种形式座谈会等方式引入公众参与的良好尝试。[5]此外，区域经济一体化立法协调方面也有相关探索。2006年7月辽吉黑三省签署《东北三省政府立法协作框架协议》确定了东三省立法协作将采取的三种方式，其中之一是对于政府关注，群众关心的难点、热点、重点立法项目，三省将成立联合工作组的方式予以立法。

就我国公民参与区域经济一体化的现状，我国有学者认为公众参与区域性公共事务的效力已过渡到信息、咨询和展示乃至合作阶段。[6]但更多学者重在检讨我国公民参与存在的问题，包括公民参与的制度性渠道不足、公民参与的组织化程度偏低、公民参与的主动性和能力不足、[7]公民参与实践缺乏可持续性[8]等。所有这些也是区域经济一体化中公民参与面临的问题，但对后者而言更为紧迫的问题在于公民参与的法律保障机制缺位。

（一）区域经济一体化中公民参与的主体合法性问题

基于区域经济一体化关涉不同地区公民利益的现实，我国学者主张公民应成为参与区域治理的主体之一。有学者就认为，府际合作治理的核心是多元参与下的共同治理，强调政府主导下的社会公共组织和公民的有效参与。[9]“在区域经济一体化中，哪些跨域问题需要政府协商解决，哪些应由市场解决，由政府协商解决的哪些应该优先考虑等，处于其中的组织和社会公众是最为清楚的。”[10]有学者进一步提出，区域经济一体化的法律治理程序的合法性在于公众参与。公众参与既是促进区域平等的途径，又是在行政内部机制失灵时推动制度运行的动力机制。[11]可以说，区域经济一体化中的公民参与是以公民权利和公民利益为基础的参与。其直接意义在于公民参与可以增进区域经济一体化立法和政策制定和执行的合法性。但区域经济一体化中公民参与的主体合法性仍停留在理论层面，尚未上升到现实法律层面。对于公民参与区域经济一体化的具体权利，是个体公民参与还是个体公民的组织化参与等问题，现行法律均未有明确规定。有学者就观察到，在区域经济一体化的法律治理机制中，在区域行政协议和区域性组织方面没有公众参与。[12]即使在区域协作立法、区域行政规划和区域行政指导中出现了公众参与的实践，这些实践也是突破现有上位法律规定的创新，对于公民作为区域经济一体化治理主体的参与权利缺乏法律制度保障。

（二）区域经济一体化中公民参与的范围问题

并非所有的区域经济一体化决策均需要公民参与。例如，纯粹涉及行政机关内部事务的决策无需公民参与。在涉及公民利益的公共事务决策中，公民参与也并非在所有情形下都是必要的和有效率的。因为有时公民参与可能会威胁决策质量，公民常常不能理解政策质量标准中所包含的知识和尝试，可能会对专业领域或科学界认定的政策质量标准提出质疑；公民参与可能导致公共项目运作成本增加；公民参与会阻滞改革、创新；很多代表特定群体的公民在受邀参与公共决策后追逐特殊的利益。[13]这就存在一个区域经济一体化中公民参与的范围问题。哪些问题领域的区域经济一体化决策需要公民参与？公民在多大范围上参与？是决策全程参与（从问题的提出、方案的拟制、论证、通过再到监督、执行和评估）还是阶段性参与？目前这些问题在区域经济一体化公民参与中没有一致性的实践，也欠缺法律、法规的具体规定。

（三）区域经济一体化中公民参与的途径问题

公民参与区域经济一体化需要多种可供公众与公众之间、公众与政府之间协商交流的平台。当下我

国的公民参与方式趋向多样化，除传统的听证会、论证会、座谈会等参与方式外，具有中国特色的公民参与方式得以创造和推行。例如，浙江温岭的民主恳谈、南京市的市民论坛、杭州市的开放式政府决策等。[14]此外，网络参与已成为公民参与的新形式。公民可以通过网络论坛、政府网站、微博、微信等自媒体参与立法和政策制定过程。对于公民以听证会、论证会、座谈会等形式参与立法，我国《立法法》第5条及第67条已有规定。对于就行政处罚和公用事业价格听证，我国《行政处罚法》（第42条）、《价格法》（第23条）等有相关规定。但这些规定并未明确覆盖区域经济一体化决策事项，且缺乏细则性程序规范，在实际操作中具有较强的主观性和随意性。网络参与等新兴的公民参与方式则大多属于突破上位法明文规定的创新性实践，制度依据一般仅建立在规章或规范性文件之上。例如，《杭州市人民政府开放式决策程序规定》（杭政函〔2009〕11号）规定了公民的网络参与形式（第18-21条）。而温岭民主恳谈的基本程序则见于《中共温岭市委关于 “民主恳谈”的若干规定（试行）》（2008年1月13日通过）。

（四）区域经济一体化中公民参与的效力问题

公民的参与能力和参与意愿影响参与的效力。我国公民个体的参与能力有待提高，组织化的参与能力则受到社会组织发育不足的限制。公民的有效参与还需要政府提供与公民参与活动相当的权力分享作为激励方式。如政府仅强调公民参与本身，而对公民参与的影响力需求不做出及时回应，那么公众参与可能会流于形式而丧失其应有效力。 “公众要么因为感到缺乏激励机制而不愿参与，要么会按管理者所愿积极参与，但不久就会因为自身的影响作用太有限而变得非常沮丧，并对参与不再报什么幻想。”[15]政府与公民之间的信任度也是影响公民参与效力的重要因素。建立和维护政府与公民之间的相互信任关系需要公民的理性、有序参与，更需要政府转变管理思维，展现值得信赖的品质。但我国现有法律机制中欠缺旨在提升公民的参与能力和参与意识，消弭政府与公民之间的不信任的制度设计。

三、我国区域经济一体化中公民参与的法律保障机制

对于如何通过制度设计推动我国的公民参与，学者提出了多种建议，包括构建公民参与技能培训体系，设计及时、有效的公民参与反馈机制，[16]转变政府管理模式和政策制定方式，积极搭建更多公民参与的制度性平台等。[17]但实施这些建议的一个核心问题在于为公民参与提供法律保障。基于前文论述立足我国现实，借鉴域外经验，以下就区域经济一体化中公民参与的法律保障机制及其构建做出探讨。

（一）基础性法律

区域经济一体化中的公民参与需要权利保障、组织保障、信息保障和程序保障。在基础性保障方面，需要宪法性法律和基本法律为公民参与的主体合法性、参与范围、参与途径和参与效力提供基本法律依据。宪法性法律应为公民参与提供权利保障。我国《宪法》和《立法法》对此已有一些原则性规定。《宪法》第二条第二款规定，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” 《宪法》第二十七条第二款规定 “一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。” 《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利……” 《立法法》第五条规定，“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”该法第六十七条规定：“……行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。行政法规草案应当向社会公布，征求意见，但是经国务院决定不公布的除外。”上述规定为公民参与，特别是参与立法（包括区域经济一体化立法）的权利和途径提供了知情权、参与权、监督权和表达权的基本法律保障，但相关规定过于原则化、概括化，可实施性和操作性不足。另外，我国宪法性法律未规定公民的立法启动建议权。

政府信息公开法应为公民参与提供信息保障。充分的信息是各利益主体有效参与决策活动的前提条

件。在区域经济一体化过程中需面临和解决的公共问题大多具有专业性和复杂性，有效地参与决策尤其需掌握足够的信息。当下我国一般公众与政府之间存在信息不对称，公众对于政府拟出台的决策、甚至已出台的决策往往一无所知。解决这种信息不对称的关键在于政府的信息公开。《政府信息公开条例》为政府信息公开提供了基本法律依据。该条例规定政府需主动公开的信息包括：涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的等（第九条），其中县级以上政府应重点主动公开：行政法规、规章和规范性文件；国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况等（第十条）。但上述 “应重点主动公开”的信息几乎都属于决策后的结果信息，决策前及决策中的过程信息则未包含其中。这就意味着即使《政府信息公开条例》得到良好的执行，公民也只能就已出台的决策获得知情权但对拟出台的决策仍然无法通过政府信息公开来获得。

社会组织法应为公民参与提供组织保障。公民参与包括个体参与和社会组织参与，而组织化参与是提升公民参与效力的重要方式。 “如果人们加入某个组织并在其中积极活动，那么他们参与政治的可能性就会增大，参与政治的实现程度就会极大地提高。”[18]与西方国家过于强调公民组织化参与的倾向不同，我国社会组织发育不足限制了公民参与的效力。促进我国社会组织的发展需解决立法滞后的问题。迄今我国尚未有一部社会组织基本法，仅仅依靠有关行政法规和部门规章来规范，而且这些法规重在规范社会组织的登记程序，缺乏对社会组织权益保障的法律规范。因此，我国应及早出台《社会组织法》，取消社会组织双重管理的体制，赋予社会组织作为公民代表性组织参与立法和公共事务决策（包括区域经济一体化事务）的资格，设定其参与标准和参与程序，并在政府财政预算中设立资助社会组织公民参与的项目。

行政程序法应为公民参与提供程序保障。公众参与的有序性和有效性需要公开、公正的法律程序保障。一方面，宪法性法律规定的公民参与权利只有通过程序法保障才能得以落实。另一方面，公民参与具有脆弱性。参与的有效性只有通过程序法约束行政机关在授权范围内积极作为的情况下才能实现。虽然我国《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》已对听证制度做出了规定，但仅涉及公民参与的其中一种形式且法条内容过于概括，缺少程序性的细节规定。我国需要出台以公开、公正为原则的统一的《行政程序法》，将行政权力运行的依据、过程和结果向公众公开，并为公众参与行政决策过程提供程序平台。

（二）区域经济一体化法律治理机制

有学者将我国当前区域经济一体化的法律治理机制归纳为区域行政协议、区域性组织、区域协作立法、区域行政规划和区域行政指导五种，其中区域行政协议是区域经济一体化进程中运用最为广泛的一种法律治理机制。[19]区域行政协议通过优化配置区域内的公共利益以追求更大整体利益。在此过程中，往往需要通过约定缔约机关之间的权力义务而调整相对人（公众）的利益范围或利益获取途径、方式，从而不可避免地影响公众利益。因此，区域行政协议应保障区域经济一体化中的公民参与。另一方面，公民参与也是增强区域行政协议效力的一种现实途径。效力缺失、履行情况不理想一直是困扰区域行政协议的一个重要问题。由于很多区域行政协议未约定违约责任、监督和纠纷解决机制甚至未对其效力做出明确规定，无法以强制执行力来保障履行，于是在实践中出现了缔约机关选择性履行、消极不履行甚至公然违反区域行政协议的情况。通过公众参与区域经济一体化立法和行政过程，尤其通过事后监督，可以对区域行政协议缔约机关产生外在压力，促使其履行协议下的义务。

以区域行政协议保障区域经济一体化中的公民参与主要通过两种途径实现。一是规定成立包括公民组织或公民代表在内的区域合作委员会。该委员会定位为公民对话组织，每年定期与现有的区域经济一体化组织（如行政首长联席会议）开展对话，讨论区域经济一体化过程中关涉公民利益的公共事务问

题。实际上，已有学者提出过类似建议。例如，为推进珠三角区域经济一体化中的公民参与，有学者就建议，成立一个包括政府官员、人大代表、政协委员、企业家、学者、市民等利益相关者组成的 “珠三角委员会”，共同制定区域公共管理规则。[20]我国台湾地区的《区域规划法》则对此作了明确规定，该法第18条规定：“直辖市、县市主管机关为推动区域计划之实施及区域公共设施之兴修，得邀同有关政府机关、民意机关、学术机构、人民团体、公私企业等组成区域建设推行委员会。”二是规定公民可通过民意调查、网络参与、民间智库、公民对话、听证会、座谈会等方式参与行政协议的缔结和履行。在区域行政协议缔结前，缔约机关应通过民意调查、民间智库、网络参与等方式向利益可能受到影响的公民征求意见。通过听证会、座谈会等方式，协调分歧意见，增强公众对相关决策的理解；在行政协议履行过程中，应通过公民对话、网络参与等方式，鼓励公民对行政协议的履行情况进行监督。具体操作时可将行政协议的履行情况设计为政府绩效考核的标准之一，然后通过公民对话、网络问政等方式将民意纳入政府绩效考核机制之中。

（三）法规、规章和规范性文件

现阶段我国公民参与呈现出的主要特征之一即是政府主导性。[21]公民参与的发展与中央、地方各级政府的回应和制度探索有很大关系。基于这一现实，我国区域经济一体化中的公民参与也需要依靠政府自上而下的推动。这种推动就包括提供保障公民参与的法律规则。目前我国关于公民参与，尤其是区域经济一体化中公民参与的基础性法律保障不足，区域经济一体化法律治理机制本身也存在法律依据不足的问题，这就尤其需要地方法规、地方政府规章和规范性文件的及时补充。实际上，在区域经济一体化公民参与的法律保障问题上，我国也正在探索一条 “从地方到中央”的道路。目前我国关于公民参与的一些创新性实践基本都体现在地方政府法规、规章或规范性文件之中。例如，《湖南省行政程序规定》（湖南省人民政府令第222号）对政府信息公开（第五条）、公民参与权利（第六条、第二十七条、第二十八条）、跨行政区域合作（第十五条）、行政决策程序（第三章）和行政听证（第六章）等相关问题做了细化或者创新性的规定；《广州市重大行政决策程序规定》（广州市人民政府令第39号）就重大决策起草规定了通过公众媒体、听证会、座谈会、问卷调查等征求社会公众意见的方式及程序；《杭州市人民政府开放式决策程序规定》（杭政函（2009）11号）规定重大行政事项决策在提交市政府审议前应通过召开专家论证会、座谈会、听证会、协商会、社会公示等方式事先征求公众意见，未经充分协商的事项不得提交市政府决策。

在不与上位法的原则性规定冲突的前提下，地方法规、规章和规范性文件可在公民参与的范围和参与程序方面做出细化或创新性规定，以提升公民参与的效力，并为上位法的出台和完善积累经验。就公民参与的范围问题，地方法规、规章和规范性文件需要基于决策的信息要求和决策的公民可接受性两个因素来设计法律规则。对于不直接影响公众利益，不需从公众获取信息也不需公众的接受来保证执行的决策事项可不列为公众参与范围；对于通过民意调查、专家咨询、网络参与等征求意见方式获取信息后，公众与行政机关目标基本一致，且执行不需依赖公众接受的决策，可限制公众参与的范围；获取信息后，发现部分公众不赞同行政机关的决策目标而决策的执行又需依赖公民接受时，需扩大公众参与的范围；获取信息后，发现公众与行政机关的决策的目标不一致，并且公众内部还形成了不同的反对意见时，需扩大公众的参与范围，并基于反对意见群体，分别开展公民参与活动。在公民参与的程序方面，地方法规、规章和规范性文件应重在为专家咨询制度、民意调查制度、网上参与制度、听证制度、信息公开制度、公民对话制度的参与主体、时间、步骤和责任做出可操作性的规定。

（四）软法

区域经济一体化中公民参与的法律保障机制除了宪法性法律、基本法律、区域经济一体化法律治理机制及地方性法规、规章和规范性文件外，还应包括软法。此处所说的软法是指没有强制性法律约束力但基于合意或自愿遵守而具有实际约束效果的成文规范。此类软法具有多种表现形式，包括行政合同、

行政指导、指南、标准、建议、倡议、计划等。行政合同和行政指导的制定主体均为行政机关，但前者强调管理者与被管理者的合意，后者则是通过被管理者自愿采纳、执行管理者的建议，而最终实现行政管理的目的。我国有学者就指出，虽然行政合同和行政指导目前在我国都欠缺立法规定，但它们的运用领域和范围随着服务型政府的建设将日益广泛。[22]而指南、建议、倡议、计划等形式的软法的制定主体可以是行政机关，也可以是群众自治组织、社会组织，其内容为旨在推动公民参与实践，提升公民参与意识和参与能力的一些具体措施和建议。以软法推进区域经济一体化中的公民参与将有助于弥补现行基础性法律保障的不足，同时为完善地方性法规及区域经济一体化法律治理机制探索经验。

四、结语

公民参与可以增强区域经济一体化立法和公共政策制定和执行的合法性；增进政府与公民之间的相互了解和信任，消除二者的疏离感，从而通过构建合作治理网络实现跨区域性地方公共事务的共同治理。另一方面，对公民自身而言，公民参与立法与公共政策制定的过程本身也是一个学习的过程，公民通过观点表达、辩论、协商等参与活动可以检验并修正自己的观念和行为偏好，促进自身参与能力提高。

推进我国区域经济一体化中的公民参与需要法律机制的保障，这一法律保障机制应包括宪法性法律和基本法律、区域经济一体化法律治理机制、地方法规、规章和规范性文件以及软法。在宪法性法律和基本法律所提供的基础性法律保障不足的现实情况下，我国区域经济一体化公民参与法律保障机制的构建应沿着从 “地方到中央”、“从软法到硬法”的发展思路，致力于充实公民参与的权利，创新公民参与的途径及细化公民参与的程序。

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