保险消费纠纷多元化解决机制的构建

郭 丹

(哈尔滨工业大学法学院，哈尔滨 150001)

法学研究

保险消费纠纷多元化解决机制的构建

郭 丹

(哈尔滨工业大学法学院，哈尔滨 150001)

保险消费纠纷的专业性亟须针对性的解决机制。传统的诉讼、仲裁、调解方式各自执事，整体性及系统性欠缺，导致纠纷解决成本高昂、执行力弱、难以保护保险消费者利益的困境难以突破。探索建立保险消费纠纷多元化解决机制，针对保险消费纠纷的特性，结合现行法律框架下的程序机制，为保险纠纷解决提供专业、权威的途径，实现诉讼、仲裁与调解三者协调配合的对接解决机制，保护保险消费者的权益，促进保险业的健康发展。

保险消费;纠纷;多元化救济;对接机制

保险消费的特殊性决定了保险消费纠纷具有与其他民商事纠纷截然不同的属性，传统的民事纠纷解决机制难以具有针对性的解决。与保险消费者对于保险消费纠纷解决的期望相比，现行民事纠纷解决机制的维权成本、解决力及强制执行力均存在不适应的现象，无法达到保险消费者的要求。《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》提出“探索建立保险消费纠纷多元化解决机制，建立健全保险纠纷诉讼、仲裁与调解对接机制”的思路，为保险消费纠纷解决机制的构建提供了政策及制度基础。因此，针对保险消费纠纷的特质，应当结合我国实际情况，参考先进保险市场国家经验，建立适合我国保险消费纠纷争端的解决机制。

一、保险消费者之权益诉求及实现障碍

作为金融消费者之一的保险消费者，在2008年国际金融危机爆发之后，为各国保险市场监管当局所重视，将对其保护列入改革方案中，并将保护保险消费者权益作为保险监管的目标。2011年10月，二十国集团(G20)财长和央行行长发布了《金融消费者保护高层原则》，以此为标志，保护保险消费者权益成为保险监管的核心目标，一系列的保险制度改革紧密跟进。2011年10月底，中国保险业监督管理委员会成立中国保险消费者权益保护局，这是中国保险业监督管理委员会顺应国际保险监督管理发展趋势的重要举措，也意味着中国保险消费者权益保护进入了新阶段。

(一)保险消费及保险消费者的界定

保险消费概念自提出至今，已经得到了保险业及社会的认同，而且，从事保险消费活动的保险消费者的概念也已经深入人心。世界范围内，瑞典于1980年通过了《消费者保险法》(The Consumer Insurance Act)，专门调整消费者为私人目的而与保险公司订立保险合同的行为，这是立法上确立保险消费观念的先例。时至今日，虽然尚未有其他国家专门设立消费者保险法，但是，英国、日本等主要发达国家和新兴市场国家的金融服务法律制度中均包含金融消费者保护的内容，且均适用于保险活动，可视为对保险消费活动的认可。2013年我国对《中华人民共和国消费者权益保护法》(以下简称《消费者权益保护法》)进行了修订，将从事金融服务的经营者列入其中，其中包括提供保险业务的经营者，要求保险经营者同其他金融服务提供者应当向消费者提供自身信息，并且对交易主要内容和风险警示进行披露和说明。可见，现行立法虽未对保险消费及保险消费者进行明确界定，但将保险活动写入其中，业已表明保险的消费性质为法律所确认。中国保险监督管理委员会于2013年7月颁布了《保险消费投诉处理管理办法》，其中明确规定了保险消费活动和保险消费者的概念，这是我国首次明确规定保险消费和保险消费者的概念，在保险领域明晰了其基本定义。保险消费是指购买中华人民共和国境内保险产品以及接受相关保险服务的行为，保险消费者则是指与保险服务提供者进行保险消费活动的社会成员，包括投保人、被保险人和受益人。该办法虽未对保险消费者进行内涵界定，但在我国《消费者权益保护法》尚未对消费者概念作明确界定的前提下，对保险消费者的概念以列举方式确定，也不失为谨慎之举。

本文认为，保险消费活动是消费者为获得保险的保障，与保险经营者签订保险合同，购买保险产品或者接受保险服务，符合消费的基本特征，因此，保险消费活动应受《消费者权益保护法》的保护。保险消费是消费者的行为，为了满足自己的保险保障需求，向保险服务提供者购买保险产品或者接受保险人服务的行为，是其本质使然，符合消费者的基本特征，亦应受《消费者权益保护法》的保护。因此，“购买中华人民共和国境内保险产品以及接受相关保险服务的行为”为保险消费，通过与保险经营者订立合同购买中华人民共和国境内保险产品以及接受保险经营者提供的相关保险服务的社会成员即为保险消费者。

(二)权益诉求及障碍

保险作为经济范畴，系指集合同类危险的人组成保险团体，以合理分担一定金额为代价，实现对其成员因危险发生所致损失予以补偿的经济制度。作为法律范畴，则指为实现经济制度而表征的一种法律关系［1］。既为法律关系，参与其中的保险服务提供者和保险消费者即为保险法律关系的主体，保险消费即是保险消费者以保险法律关系主体身份参与其中的活动。从常态观之，主体参与法律关系的目标不单单是义务的承担，而更关注在义务履行下的权利对价的实现［2］，保险法律关系主体尤为如此。保险消费者进行保险消费活动，购买保险产品或者接受相关服务，其最核心的权益诉求即在于风险保障目标的实现。当然，随着保险产品向投资型发展的金融创新活动加剧，保险消费者在保障基础上对于收益的追求也成为合理诉求的一部分。保险消费是金融消费，保险消费的产品是金融商品，以信息集合为重要属性的金融商品，在交易过程中必然因为金融信息在市场主体之间分布不对称，而导致消费者明显处于不利地位。以信息不对称原理观之，保险消费活动中的信息不对称存在双向性，保险服务提供者在保险消费者告知环节也存在着信息劣势，本文仅从保险服务提供者销售角度谈及，如何评价与克服双向信息不对称将另撰文论述。

专业性、技术性的高风险保险市场之中，参与保险消费活动的双方，由于保险产品及服务的特殊性，信息不对称始终客观存在且无法消除。而且，商人逐利的天性使然，使得保险服务提供者在销售保险产品和提供保险服务时，采取隐藏信息及选择性说明等行为，更加剧了道德风险发生的机率，进而成为保险消费者权益诉求的障碍。同时，保险市场如同其他金融商品交易市场一样，天然的市场风险和人为的市场风险并存，保险消费者除却信息不对称造成判断失准的诉求障碍之外，对于风险的预判能力缺乏导致的应对不力，也是始终无法克服的自身原因引起的权益诉求障碍。

二、现行保险消费纠纷解决机制的功能缺陷

与其他民商事纠纷及消费纠纷相比，保险消费纠纷因其消费内容的专业性、复杂性，而表现出超乎通常纠纷的特殊性，亟须针对其特殊性的纠纷解决机制与其配套。现行的民商事纠纷解决途径，如调解、仲裁、诉讼，在保险消费纠纷解决过程中各自执事，缺乏贯通性及系统性解决的运行机制。相较于保险消费纠纷的复杂专业，现存的纠纷解决机制难以完成保险消费者权益保障的任务。考察当前的保险消费纠纷解决现状，存在如下诸多问题:

(一)诉讼一元主导

诉讼，是民商事纠纷最常用、最权威的解决途径和手段，在保险消费纠纷的实际解决中确实发挥着重要作用。保险消费活动的当事人(保险服务提供者、保险消费者)在发生纠纷之后，绝大多数都会毫不迟疑地选择进行诉讼。加之我国目前缺乏针对保险消费纠纷的专门解决机制，现实中已经形成以诉讼解决保险消费纠纷的一元主导局面，尤其是涉及金额较大的保险消费纠纷，基本上都采取诉讼手段进行解决，导致在保险消费纠纷解决中，诉讼方式所占比重过大，纠纷解决资源分配严重失衡。

保险消费纠纷的解决形成诉讼主导的局面，主要源于:第一，保险服务提供者在格式合同设计时即将诉讼预设为争议解决的方式。对保险服务提供者而言，诉讼的二审、终审和审判监督程序，为获得纠纷解决的有利结局提供了缓冲机会，避免了仲裁解决方式中一裁终局的压力，因此，大多数保险服务提供者都在格式合同中将诉讼预先设置为纠纷解决方式，造成一旦出现保险消费纠纷就诉至法院的局面。第二，保险消费者对于解决纠纷成本的片面认识。保险消费者在寻求纠纷解决途径时，通常仅考虑金钱成本而忽略了时间成本。仅从此方面认识，由于仲裁机构一裁终局的性质，其收取的一次性费用可能高于诉讼的一审诉讼费金额，对于争议金额较小的保险消费纠纷案件而言，似乎诉讼的成本可能低于非诉讼纠纷解决的成本，保险消费者基于此而选择诉讼解决，却忽略了诉讼的两审终审制度会带来更高的费用成本。第三，诉讼外纠纷解决机制不完善，强制力及执行力不足，不能为保险消费者提供权威保护，加之仲裁、调解等方式的社会普及率不高，公众对其运行制度缺乏了解。因此，尽管我国已经存在诉讼外纠纷解决机制的运行，但诉讼在纠纷解决中依然占据过大的比重。

基于以上原因形成了诉讼主导态势，由于诉讼案件数量的激增，引发了诉讼结案率的降低、裁判质量不高等一系列问题。诉讼作为保险消费纠纷解决途径之一，承受着巨大的压力的同时，也给保险消费活动参与者权益维护带来影响。首先，诉讼主导实质上增加了保险消费者的纠纷解决成本。保险消费者基于成本考虑选择了诉讼，是期望降低纠纷解决成本而实现权益维护的目的。但是，现行的民事诉讼制度带来的时间成本和金钱成本较大，尤其是小额的保险消费纠纷，经过二审甚至再审程序，即便胜诉也导致保险消费者得不偿失。其次，诉讼主导实际操作上难以真正实现保险消费者权益的公平维护。就目前情况而言，我国尚没有专业性的保险法院或保险法庭，实际案件审理过程中，法官保险专业知识的匮乏导致对《中华人民共和国保险法》规定的曲解或误读，使得诉讼的专业性较差，不同的法官对于保险消费纠纷的裁决严重不统一，缺乏统一的标准导致难以公正处理。最后，诉讼主导除导致司法资源浪费之外，还会带来保险消费者私权利受损的负面效应。诉讼的公开性要求，使得保险消费纠纷解决的全过程展示在社会公众面前，保险消费者的个人信息及相关权利极有可能受到社会的负面评价。由此可见，诉讼作为传统和主要的纠纷解决方法，在保险消费纠纷解决方式的选择上具有局限性。

(二)诉讼外机制运行欠缺

诉讼外的纠纷的解决，是通过诉讼以外的方式解决民商事纠纷，包括仲裁、调解及内部处理。保险消费纠纷的诉讼外解决机制，是通过法院之外的机构［3］(仲裁院、调解委员会、行业协会、监管部门、保险公司内设调解委员会等)解决保险消费纠纷的机制。当今世界各国对保险消费纠纷的诉讼外解决机制高度重视，德国的保险投诉局、瑞典的个人保险委员会及患者保险协会是以民间组织的形式存在，而英国的金融服务局(FSA)则是以公共机构的身份完成诉讼外纠纷解决的使命。就我国目前而言，保险消费纠纷的诉讼外解决体系是由仲裁机构、监管部门、保险行业协会、保险公司内部处理机构组成，但存在运行机制不完善、保全措施缺乏、强制力不足、执行力差等问题，极大地影响了保险消费纠纷的诉讼外解决。

1.仲裁机制利用率低。仲裁方式最大的优点是专业性强、保密性好，一裁终局又能实现经济快捷的目标。我国设置于各地的仲裁机关是保险消费纠纷非诉讼解决机制的重要组成部分，但在实际应用中利用率低，并未真正发挥作用。究其原因，除了仲裁方式不为保险消费者所熟知，广大社会公众普遍对仲裁方式缺乏了解，发生纠纷难以寻求仲裁机构的保障之外，保险服务提供者规避仲裁机构的作用，在提供给保险消费者的格式合同文本中并未明确写入仲裁条款，纠纷出现后更是无法达成仲裁协议，失去了合法性的仲裁无法进行，在保险消费纠纷出现时，仲裁机制的利用率因此而降低。

2.监管部门解决纠纷功能受限。对于保险消费纠纷，作为保险监管部门的保监会及其派出机构并不直接参与处理，通常采取对受理投诉案件涉及个案间接处理的方式，所行使的是行政管理功能，至于保险消费纠纷中保险消费者的救济补偿，作为保险监管部门的保监会及其派出机构也不能直接介入解决，而是通过对保险服务提供者违法违规行为进行处罚或者评价促使保险服务提供者改正，其有效解决纠纷、化解矛盾的功能有限。

3.行业协会未发挥应有作用。保险行业协会作为专业的保险业界联合组织，在发达国家作为保险消费纠纷诉讼外的解决机构，因其具有专业性强、易被认同、经济快捷的优点，在保险消费纠纷解决中发挥着重要的作用。目前来看，我国自2005年起即已开展行业协会框架下的保险合同纠纷调处机制试点，由于调处制度设立缺乏一致性，各地自行其是，在人员配备、程序设置、证据规则等方面呈现混乱状态，影响了保险消费纠纷解决的效果，并未发挥其专业机构应有的作用。

上述可见，相比较诉讼机制的适用，当前我国保险消费纠纷的诉讼外解决机制难以适应需求，无法形成与诉讼相互配合解决问题的有效机制，导致仲裁机构、调解机构的司法强制力缺乏，仲裁裁决和调解协议的执行缺乏国家公权力的支持与帮助。就目前实践情况而言，以上海为例，经贸商事调解中心的成立，对于法人之间的金融纠纷提供了解决的程序，但对于纠纷一方通常为自然人的保险消费纠纷的解决需求仍然难以满足。

(三)诉讼与非诉讼纠纷解决机制联动性缺乏

纠纷解决机制的理想状态，是诉讼机制与诉讼外纠纷解决机制有机结合，形成合理而顺畅的衔接，达到法律规制与社会自治的科学结合。因此，诉讼与诉讼外救济机制相比，虽各具利弊，但考虑保险消费者权益的维护，诉讼外保险调解机构也主要由政府行为完成。就目前保险消费纠纷解决的迅捷性和公平性而言，诉讼外纠纷解决机制不仅能实现便利、高效、经济、公平解决纠纷的目的，而且还能释放社会群体的压力、促进保险交易效率，促使保险消费活动各方主体互相信任。保险调解机制在避免诉讼的随意性和盲目性，减少司法资源的浪费，遏制法律垄断和法律霸权方面，亦可发挥重大作用。而诉讼与非诉讼纠纷解决机制联动性的缺乏，则导致仲裁程序中相应的保全措施难以实现，仲裁裁决遭遇法院执行的困难，诉调对接机制不能充分发挥作用，调解协议的司法强制性不足等，此为制约我国保险消费纠纷解决机制发展的重要因素。

三、保险消费纠纷解决机制设计理念及制度安排

为实现保险消费纠纷解决机制的作用，自2011年起，各省市纷纷建立保险消费纠纷调解机构，目前，我国各保监局辖区全部建立纠纷调处机制，全国设立300余个调解机构，并与最高人民法院大力推动建立保险纠纷“诉调对接”机制，为保险消费纠纷解决机制的建立提供了基础。2014年8月10日，国务院《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》(以下简称新“国十条”)明确提出建立保险消费纠纷多元化解决机制。2014年11月14日，《关于加强保险消费者权益保护工作的意见》(以下简称《意见》)正式发布，被保险业界视为对新“国十条”的有力践行。

针对我国保险消费者权益保护的现状，本文认为，我国应构建以公平高效补偿为设计理念的保险消费纠纷多元化解决机制，并以此为核心做出相应的制度安排。

(一)保险消费纠纷解决机制的设计理念

保险消费的专业性及复杂性，要求保险服务提供者作为保险产品及服务的提供者，较之保险消费者承担更多的义务和责任。如前所述，保险消费活动属于消费活动，保险消费者是消费者一员的法律地位，已经为我国立法所确认。作为消费者，与保险服务提供者之间因保险消费行为发生纠纷，因保险市场严重的信息不对称，只有给予信息劣势方——保险消费者以特殊保护，方能体现公平的法价值理念。同时，保险消费者在保险消费时，对于保险的风险保障期望是其合理的诉求，应成为保险消费纠纷解决机制设计的出发点，即保险消费纠纷的解决应以高效迅捷的方式实现保险消费者损失补偿、收益保障为理念。为此，在保险消费纠纷解决机制的设计上，为维护保险消费者的权益，应将专业自律与行政监管有机结合，方能实现多元化解决机制应有的作用。

(二)保险消费纠纷解决机制的制度安排

现行保险消费解决机制之所以未能充分发挥作用，除却制度本身的缺陷之外，沟通衔接不足是其主要原因。构建多元化保险消费纠纷解决机制，应发挥各纠纷解决机构的作用，将诉讼解决机制与非诉讼纠纷解决机制有机结合联动，并形成合力，使保险消费纠纷解决进入良性循环。

1.完善内部处理投诉前置程序。保险经营者内部具有的投诉处理机构是纠纷的首次受理机构，对于保险消费者的投诉和纠纷处理具有迅捷、及时、便利的优点，特别适合金额较小的保险消费纠纷。完善保险经营者内部纠纷处理机制不仅可以减少司法资源浪费，节约诉讼成本，而且因其针对性强，在满足保险消费者诉求的同时也可以减少争讼对保险经营者带来的负面影响。于我国保险消费市场而言，将保险经营者内部处理投诉作为前置程序，为保险消费者权益维护与救济筑造第一道防线。

2.发挥行业协会的专业作用。保险市场越发达，保险行业协会在保险消费纠纷的处理上作用越大。对于在保险经营者内部处理投诉程序未能解决的保险消费纠纷，应发挥保险行业协会专业性的特点，利用保险行业协会在保险业内的影响和特殊身份，使纠纷得到快速处理。保险行业协会是保险业行业自律组织，不具有监管部门的行政色彩，解决纠纷依靠自律规则的约束而不是行政手段，避免了对保险市场和保险服务提供者的不良影响。

3、培养保险专业人才补充保险裁判队伍。法院作为解决纠纷的最权威机构，在多元化纠纷解决机制建立的过程中有着举足轻重的地位［4］。对于保险消费纠纷的处理，法院对纠纷的审理过程及结果为诉讼外纠纷的解决提供了示范性的作用，因此，需要具备保险专业知识的裁判者才能解决复杂的保险消费纠纷，同理，仲裁的准司法性也要求仲裁员应具备高素质和专业性。面对保险消费纠纷的裁判需要，从长远考虑，应通过司法考试结构调整选拔具有保险专业知识的法官进入法院从事保险案件的审理工作，而要解决当前问题，可采取保险专业人员陪审制度以解燃眉之急。

4.进一步推动诉讼与调解对接、仲裁与调解对接。根据《意见》的要求，要建立保险消费纠纷多元化解决机制，应在全国范围内健全投诉处理机制、完善纠纷调处机制、推进保险纠纷“诉调对接”、“仲调对接”机制建设的具体措施，在巩固已有经验做法的基础上，进一步细化各项内容，大力推动消费者维权机制建设，为消费者维权提供便利、支持和保障。

在此精神指引下，一方面，应在总结各地保险纠纷“诉调对接”经验的基础上，推动诉讼与调解的对接。具体而言，一是调解机制的各个环节均需司法部门即法院的支持，逐步实现法院主持下的全流程调解机制，二是诉讼外调解机构的调解结果均能得到司法程序的确认。2011年最高人民法院发布的《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》中，已经对保险纠纷调解协议规定了司法确认程序，与以往相比大大增强了调解机制的拘束力。但是，申请确认和申请强制执行两个程序的要求，削弱了调解机制的便捷性和有效性。为了强化诉讼外解决机制的作用，应进一步简化程序，可借鉴英国的规定，认定保险纠纷调解协议对保险服务提供者具有终极的约束力，无须司法确认即可直接申请强制执行。另一方面，与“诉调对接”同理，仲裁与调解的对接也是实现多元化纠纷解决机制的重要环节。鉴于仲裁并无司法强制性，可在自愿基础上将调解贯穿仲裁程序全程，并且经过仲裁程序达成的保险纠纷调解协议，应被赋予与仲裁裁决相同的效力，即，当一方不履行时另一方可直接向法院申请强制执行。如此，方能消除调解机制缺乏司法强制性保障、执行力弱的缺陷，形成全方位多层次的救济机制。

5.加强保险消费者教育与保险文化建设。保险消费者权益保护是保险市场健康发展的基础，相比较保险消费纠纷解决的救济意义，加强保险消费者教育虽非实质的救济方式，但意义在于从源头上预防保险消费纠纷的发生，进而起到保护保险消费者权益的作用。作为保险产品和服务的提供者，保险公司应当依法承担社会责任，进行保险知识宣传与保险文化建设是其应尽之责。同时，保险市场的监管者通过保险消费者保护的机构推进保险咨询、服务、教育也是重要职责之一。

综上，保险消费者权益保护是一项系统性工程，保险消费纠纷解决机制是保险消费者权益保护的重中之重，是保险消费者救济制度的关键环节。2015年4月9日，全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会召开，发布《最高人民法院关于确定多元化纠纷解决机制改革示范法院的决定》，为保险消费纠纷解决机制的构建提供了条件。保险市场的健康稳定发展，其根基在于提升保险消费者的信心，为达到此目标，监管、自律、救济三者必须并行不废，其中，应以保险消费者的救济为根本。建立保险消费纠纷的多元化解决机制，实现诉讼机制与非诉讼机制的无缝对接，完成低成本高效率解决保险消费纠纷的目标，真正达到满足保险消费者诉求，保护保险消费者权益的目的，为我国保险业的健康发展奠定基础。

［1］徐卫东.保险法学［M］.北京:科学出版社，2004.

［2］郭丹，窦玉前.金融消费者救济机制研究［J］.商业研究，2012，(8):199.

［3］陶建国.国外保险纠纷诉讼外解决制度分析［J］.保险研究，2010，(2):106.

［4］窦玉前.保险纠纷解决的法律思考［J］.东北农业大学学报(社会科学版)，2005，(3):110.

〔责任编辑:张 毫〕

D90

A

1000－8284(2015)05－0121－05

2015－03－10

国家社科基金一般项目“服务业消费者权益的民法保护研究”(14BFX076)

郭丹(1970－)，女，黑龙江哈尔滨人，教授，法学博士，从事民商法、金融服务法研究。