中国旅游业可持续发展的制度障碍及解决之策

周 琳

(黑龙江省社会科学院 经济研究所，哈尔滨150018)

中国旅游业可持续发展的制度障碍及解决之策

周 琳

(黑龙江省社会科学院 经济研究所，哈尔滨150018)

目前，中国旅游业的发展距离世界旅游强国的目标仍有很大距离，旅游业的可持续发展还有很多问题，最为突出的就是制度问题。旅游管理机构职权范围不明晰、旅游法律法规体系不健全、职工休假制度不健全、旅游业行业协会作用弱化、导游职业保障制度缺乏等成为阻碍中国旅游业可持续发展的制度障碍，为此，要运用制度创新思维，充分释放改革创造的制度红利和社会和谐红利，加快旅游法律制度建设，深化旅游管理体制创新，从而克服深层次制度障碍，实现中国旅游业可持续发展。

旅游业；可持续发展；制度创新；旅游法制；体制创新；区域协作

改革开放以来，中国旅游业得到了突飞猛进的发展，不论经济效益还是社会效益都取得了令人瞩目的成就。当前实现“一带一路”的旅游愿景令旅游界振奋，但是中国旅游业距离我们设定的世界旅游强国的目标仍有很大距离，旅游业的可持续发展还有很多问题，最为突出的就是制度问题。下面试从五个方面对中国旅游业可持续发展面临的制度障碍进行初步探讨。

一、中国旅游业可持续发展的制度障碍

1.旅游管理机构职权范围不明晰。职能上，国家旅游局负责制定全国旅游业发展的总体规划，并出台相关制度，而实际上，国家旅游局承担了一些本来与之无关的工作，如接受旅游者的投诉，承担旅游从业人员的教育、培训工作等，其工作范围的混乱和职权范围的扩大，导致工作精力分散，工作效率不高。

此外，就地方旅游局而言，其本应负责旅游政策的落实和制定当地旅游发展规划，然而，地方政府的发展思路左右了当地旅游产业的发展，地方旅游局在政府制定政策的范围内出台当地旅游发展规划，从而弱化了地方旅游局的工作。一些地方政府急功近利，将旅游业作为当地经济新的增长点，一些刺激旅游业发展的地方性政策确实在短时期内发展了地方旅游业，但是旅游项目盲目上马、开发定位重合、发展方式雷同现象大量存在，旅游市场上地方竞争愈加激烈，甚至出现恶性竞争、乱涨价等现象。这种地方保护式的旅游发展模式，造成的后果是旅游资源的极大浪费和较低的旅游业盈利能力。

2.旅游法律法规体系不健全。中国旅游业法律体系不健全，集中体现在旅游基本法长期没有出台，旅游专项法体系不健全和地方性法律法规不规范等方面。旅游基本法的长期空缺对中国旅游业法律法规体系的发展十分不利。经过20多年的酝酿，《中华人民共和国旅游法》自2013年10月1日起开始实施，这对促进中国旅游业健康可持续发展起到了很大作用。相对于其他行业，旅游专项法律建设速度缓慢，表现在中国旅游专项法律法规级别较低，现有的相关文件经常以“条例”“办法”“规定”等形式出现，没有将一些专项规定上升到法律层次，所以作用也不明显。而地方政府出台的旅游业法律法规不规范，经常出现相互抵触的情况，各省级政府之间各自为战，不承认对方的法律法规，因此地方旅游法律法规亟待规范和统一。

3.职工休假制度不健全。中国职工休假制度的出台对旅游业发展起到了促进作用，公休日的调整和小长假的形成，让短途旅游和长途旅游得以实现，可以说中国从1996年开始执行的双休日制度，1999年开始执行的“五一”“十一”和春节的“黄金周”制度，对中国旅游业的发展都起到了积极的推动作用。但是，仍存在三个问题。

首先，职工年假制度执行不力。1991年，国家发布了《关于职工休假问题的通知》，规定职工工作满一年不满十年的，年休假5天；工作满十年不满二十年的，年休假10天；满二十年的，年休假15天，且公休日和法定节假日不计入年假。但是，规定并没有得到切实贯彻和实施，还有相当一部分用人单位对此规定视而不见。出于自身就业压力的考虑，职工只能委曲求全，因为如果非要争取享有年休假待遇，很可能要面临失业的危险。

其次，法定节假日休假设计不够合理。1999年10月为中国第一个“黄金周”，之后“五一”“十一”和春节“黄金周”等旅客集中出游的情况备受关注，旅游景区人满为患，游客满意度直线下降。2008年，中国再次调整节假日休假制度，取消“五一”的7天小长假，分别在重要节日放假一天，串休一个周末形成三天的休假，元旦、清明、“五一”、端午节和中秋节这五个节日职工各享有3天的休假，“十一”和春节的7天小长假继续保留。这样调整后形成了更多的节日休假，中国职工全年休息时间(含双休日和法定节假日)达到了115天。但实践证明，这种休假制度设计上存在很多问题，有的假期时间过长，旅游行为过度集中；有的假期时间过短，无法开展旅游活动，尤其是游客集中出游、各方压力巨大、不满情绪上升的情况依然很突出。

再次，职工专项休假制度存在问题。中国法律专项休假，如婚假、探亲假等，同样对旅游业发展有促进作用，职工可以利用这些专项休假来实现旅游度假的目的。然而，由于专项休假没有较好的宣传和执行、落实不到位，职工往往因为不知情而自动放弃了应有的休假权利。

4.旅游业行业协会作用弱化。目前，中国已经形成了较为完善的旅游协会系统，国家旅游局下属共有五个协会组织(中国旅游协会、中国旅行社协会、中国旅游饭店业协会、中国旅游车船协会和中国旅游报刊协会)。旅游业行业协会和其他产业协会一样，不仅具有辅助行政机关管理监督旅游市场、开展旅游业相关研究并向主管机关提出政策建议，向会员宣传旅游业相关法律法规并协助执行的作用，还具有联系政府和旅游企业，代表和维护旅游业共同利益和会员利益的作用。但是，由于行政机关管辖范围过大弱化了旅游业行业协会的作用，行业协会并没有发挥应有的作用。表现在：行业协会的主要负责人由行政部门领导兼任，或者由从领导岗位上退休的领导担任，在具体工作的运行上经常受上级主管部门的干预，不能很好地独立履行行业自律和行业监管的职能。此外，旅游协会作为民间组织应该具有相对独立的工作环境，对旅游业发展提供政策建议和非强制性制度要求，由于中国民间组织管理的不规范，旅游业行业协会掺杂了太多的政府职能。

5.导游职业保障制度缺乏。一直以来我们重视的是导游资格认证工作、旅行社的管理制度建设，但是对导游职业保障没有过多的关注，导游职业保障制度的缺乏直接导致导游就业的不稳定。由于导游薪酬制度不明确，为了得到应有的经济收益，导游强迫购物现象普遍，可以说，导游市场的混乱跟导游职业保障制度的缺失有很大关系。

此外，官员政绩考核标准不合理、旅游业服务质量不高、旅游市场秩序不好、基础设施建设质量低劣、旅游规划缺乏人文价值考虑、旅游产品单一和旅行社行为混乱等问题长期存在，其背后显现的深层次问题也多是制度问题，也严重影响了旅游业的可持续发展。

二、中国旅游业可持续发展制度障碍的解决之策

马克思认为，制度因素是社会经济发展的内生变量，而不是独立于社会经济之外的。中国旅游业制度建设也是在社会主义市场经济条件下运行的，是循序渐进的，必将经历长期的、不断丰富的过程，要运用制度创新思维，充分释放改革创造的制度红利和社会和谐红利，加快旅游各方面制度、体制建设，克服深层次制度障碍，实现中国旅游业可持续发展。

1.树立旅游制度创新思维。实现旅游业可持续发展的整体部署，要通过制度创新建立各项具体制度，形成完整的制度体系。当前，中国旅游业制度创新应该从体制改革、机制完善、政策扶持、人才培养、作风建设等方面形成鼓励和支持的良好文化和制度环境。旅游业发展中涉及的主体应该高度重视旅游业制度创新实践，如政府的旅游主管部门应该成为旅游制度创新的引导者和协调者，在旅游制度创新中发挥积极的作用；各旅游企业和旅游组织也应该参与到旅游制度创新中来，积极探索高效的旅游制度；旅游者应该多对旅游制度创新提出意见和建议，同时支持旅游制度创新，真正成为旅游制度创新的参与者。只有这样，才能构建起多方主体共同参与、共同协调、共同促进的旅游制度创新格局。

2.充分利用改革红利释放的机遇。旅游业作为中国经济发展的重要组成部分，要充分利用改革红利释放的机遇，推动自身的跨越式发展。随着经济的快速发展和社会的加速转型，旅游业在变革的拉动下，也实现了超常规的快速发展，但是与其他行业一样，旅游业的可持续发展也面临着深化改革的难题和困境。李克强总理指出，就长远来看，要打造“中国经济升级版”。打造中国经济升级版，自然也包括打造中国旅游经济的升级版，这就要求推动制度设计和创新，走出旅游制度创新的“攻坚区”和“深水区”。应该讲，当前旅游业已经成为世界经济复苏、引领世界产业调整的新引擎、新方向、新动力之一。我们要在全球旅游业发展的进程中，借助中国改革开放的良好机会，提升中国旅游业制度创新的主动性和主导权；要围绕旅游业提档升级的目标，创新旅游业与现代高科技深度融合的制度，创新促进旅游业的信息化、网络化、科技化建设的制度，创新促进旅游业与其他产业发展相互协调、相互支持、相互促进的制度，这些制度相互衔接、相互贯通、相互勾连，共同构建起了旅游业制度体系。

3.加快旅游法律制度建设。缺少法律和制度的保证，旅游业的健康有序快速发展是不可能实现的，健全的旅游法律制度是旅游业得以发展的前提和保障。目前，中国已公布的旅游法规、条例、规章有40 多项，如《旅行社管理条例》《导游人员管理条例》《中国公民出国旅游管理办法》《中华人民共和国旅游法》等，还有一些地方性旅游法规。国家层面出台的有关旅游业发展的法律制度，加上各级地方政府制定的规章制度，初步形成了中国旅游业的制度管理体系。旅游业发达的国家对旅游规划是否科学、旅游线路是否明确、服务机构是否具备市场准入资质、游客是否具备环境保护意识、是否文明旅游等非常重视，并纳入国家旅游政策和旅游法律中加以规范。当前，我们应该积极借鉴世界旅游强国的先进经验，尽快完善旅行社管理、旅行社反不正当竞争、旅游保险、导游管理、旅游企业关系协调、旅游企业与旅行者关系协调等方面的法律制度，从而形成一个既符合中国旅游业发展现状，又与国际旅游立法相接轨，达到世界先进水平的、高效率的中国旅游法律体系。

4.深化旅游管理体制创新。旅游业运行30多年的经验表明，强化跨部门、跨地区的协调管理力度是实现旅游业顺利运营和健康发展的基本保证。目前，旅游管理机制混乱已经成为制约中国旅游业发展的瓶颈，旅游业必须克服困难，摒弃原有管理体制的弊端，建立科学合理的管理。为此，要充分发挥政府的主导作用，构建政府主导与市场支撑相结合的旅游制度创新模式，改变“政府主宰”与“市场附庸”的困境，实现旅游业与相关行业的深度结合、协调发展，切实解决旅游管理中出现的“重叠”与“真空”问题。要进一步实施政府主导型发展战略，研究制定科学的旅游产业政策，逐步解决“体制不顺、政策不力、结构不合理”这三大问题，进一步调动、引导和保护各方面发展旅游的积极性，加快旅游业资源优势向经济优势和产业优势的转化[1]。各旅游景区必须着力突破行政区划的限制，建立“全方位”多维合作和“立体型”系统协调的旅游管理体制和旅游合作机制，提升区域内旅游产品的组合度和优势度，获取区域旅游水平和效益的乘数效应，以区域旅游整合式发展推动中国旅游业可持续的结构性、体制性发展，而非旅游业单纯性的功能性、政策性增长。

5.形成旅游区域协作机制。旅游业的区域合作是旅游业做大做强的重要途径，我们要依托资源和产品建设现状，培育富有竞争力的产业集群；通过空间协调政策安排，优化区域旅游空间结构，促成不同行政区域范围内资源和产品的联合开发；创新区域旅游合作机制，打造大区域旅游圈，引入如“旅游规划协调委员会”等协作组织，保障区域旅游合作的有效性。在加强区域合作中，道路交通、政策法规和旅游营销等方面是合作的重点领域，需给予特别重视。

[1] 王兴斌.邓小平旅游经济思想与当代中国旅游经济的发展[J].国土经济，2001，(2)：21.

[责任编辑：房宏琳，曾 博]

2015-03-11；

2015-07-18

国家社会科学基金项目“建设世界旅游强国的制度创新问题研究”(13BJY144);黑龙江省软科学研究与开发计划项目“文化力推动黑龙江省旅游业创新发展研究”(GC14D303)；黑龙江省哲学社会科学规划项目“基于生态文明背景下黑龙江省旅游业可持续发展研究”(13D028)

周琳(1965—)，女，研究员，经济学博士，从事旅游经济学、制度经济学研究。

F592.3

A

1002-462X(2015)08-0115-03