转型期农村群体性事件对农村稳定发展的影响*



转型期农村群体性事件对农村稳定发展的影响*

朱长宁

内容提要农村的现代化进程，要求对原有农村的治理体系和利益格局进行调整。新农村建设需要一个稳定和谐的农村发展环境。农民利益调整和再分配导致的利益纠纷在近年农村群体性事件表现明显。由于触发诱因不同，农村群体性事件的类型也不同。而农村群体性事件触发的原因往往是影响农村稳定发展的因素累积到一定程度的结果。当前必须要高度重视农村群体性事件，采取多种措施逐步消解影响农村稳定发展的矛盾和纠纷。

关键词农村群体性事件农民利益农村稳定发展

*本文系江苏省社会科学基金项目“产业链整合视角下江苏休闲农业的发展对策研究”(项目号：14GLB006)的阶段性成果。

目前，我国正处于由农业社会向工业社会、传统社会向现代社会加速转型的发展阶段。作为社会治理基础的农村则已从早期旧的宗族组织治理模式突围转换到20世纪80年代初的基层村民自治模式。20世纪90年代市场化改革的深入与拓展，促使农村经历和正在经历着各种社会要素加快由静态到动态、封闭到开放、单一到多元的转变，使得生产要素加快流动，生产资源加速整合，社会管理对象多元化，价值和利益取向多元化，农村的经济结构、社会结构，包括农民的思想观念都在发生深刻的变化。特别是近年来，伴随着社会转型加剧，农村的社会流动增加，就业呈现多样化、自主化的状态，农民私人生活和公共生活发生了重大变化。社会利益主体的快速分化和利益取向的多元化，使得农民个体的利益与农村集体利益在一定程度上出现了矛盾。而以农村土地制度的改革为核心的农村政策又易导致利益纷争的加剧。近年来农村群体性事件的频发为农村稳定发展和和谐乡村的建设带来了较大的冲击，作为社会发展“稳定器”的农村，社会和谐稳定正面临新的挑战。

农村群体性事件与农村稳定发展的矛盾

20世纪80年代初关涉农村经济、政治乃至社会的农村现代化转型发展的大幕拉开，以土地改革为核心的家庭联产承包责任制的实施是农村社会转型的经济基础，村民自治制度为核心的基层民主自治制度是农村政治转型的体制保障。可以说，经过30多年的发展，尤其是进入21世纪后，以农业税的废除为契机，全国绝大多数的农村面貌发生了巨大的改善，农民生活逐步殷实，农村经济获得了发展。但农村社会的各项发展在20世纪90年代建设社会主义市场经济体制的目标下逐步落后于城市，且差距越来越大。

农村群体性事件往往是利益纠纷所致，不同利益主体的利益主张得不到采纳、不同阶层的利益分配得不到均衡是农村群体性事件的根源。群体性事件主要发生在农村或与农民切身利益有关的涉农地区，由一定的利益矛盾和纠纷所导致，有一定数量的农民和与农村利益相关的群众参与，常伴随非理性的暴力对抗和抗争，并对当地农村和基层治理组织造成一定冲击。涉农性、利益性、群体性、组织性、非理性是农村群体事件的主要表现特征。涉农性是农村群体事件区别于其他群体性事件的主要特征；利益性是所有群体性事件的最主要的诱发因素，主要关涉的是“三农”问题中的利益纠纷和利益主张；群体性表明当前农民的利益主张和诉求不再是单一农民的个人主张，而是通过相关利益主体联合的方式来进行集体的诉求，以提高社会关注度；组织性表明农民不再是盲目的“乱撞头”的抗诉，而是有组织、有联合地对集体的利益进行目标明确的抗争；非理性的表达过程是农民“闹事”惯性思维的行动化，“小事小闹，大事大脑”是很多农村群体性事件中的集体农民的行为选择。

农村群体性事件主要发生地域是农村或城乡结合部，因为城乡结合部是传统农村向城镇的过渡地段，是城乡收入差距能明显感知的地区，也是农村和城镇社会保障体系相互交错运行的地区。尤其在城镇化的发展过程中，以土地征收为核心的不同阶层和主体的利益纷争是农村群体性事件频发的领域。在农村资源的开发过程中，对资源过度开采和重污染工业造成的农村环境破坏诱发的群体性事件是近年来的热点。基层村干部的腐败和选举过程中的舞弊是侵蚀农民利益的传统因素。

以土地征用为核心的农村土地资源的调控纠纷导致的群体性事件是比较常见的一类。虽然关于农村土地使用引发的矛盾和纠纷，并不一定都会引发群体性事件，但土地征用拆迁却是影响农村稳定的主要因素。农村建设规划落后，农村土地管理混乱。无证建房、肆意占用耕地建房和从事养殖业诱发的土地产权纠纷和邻里冲突时有发生。土地承包经营权流转、退耕还林补助、种粮补助、土地转包和延包导致土地产权确认纠纷，特别是农民私下的土地交换更易导致纠纷和矛盾。土地征用拆迁补偿标准的不统一导致的纠纷成为农村群体性事件的主要诱因。当前城镇化的迅速发展，区域核心城市面积的扩张，新的工业园区和高新技术产业开发区的建设都需要征用城郊农村大量的土地，而土地补偿标准不难满足和落后于当地的经济发展水平，在土地成为保障农民稳定收入来源的前提下，一旦土地征用政策的不公正实施极易引发当地农民的集体抗争。

农村生态破坏和环境污染诱发的农村群体性事件是工业化进程中出现的另一类群体性事件。农村地区往往是林木、矿产、水源、珍稀动植物等自然资源储藏丰富的地区，对乡村自然资源的过度开采导致的乡村生态破坏威胁着当地居民的生活，再加上经济财富的分配不公正，极易导致事发地农民的集体抗争。一个是本地乡镇企业的发展对本地水、大气的污染，另一个是外来工业企业的安家落户对本地环境的污染。一般来说只要本地政府有关部门能对本地自然资源的开采进行科学合理的规划，要求工业企业采取节能环保技术，是可以最大程度降低工业生产过程中对生态环境的破坏的；但为了经济而牺牲生态环境，或者为了本地政府的自身利益，对这些污染企业和工厂采取宽容甚至纵容的政策，往往导致农民的集体抗争。

乡村干部选举过程的舞弊和基层干部的腐败是导致群体性事件的传统因素。在传统的宗族治理模式向现代基层民主自治治理体系转变的过程中，农村宗族势力在其中仍然扮演着重要角色，受传统“官本位”意识的影响，即使在现代民主治理体系下，农村大家族的代表人物获取对本地区的治理权即使彰显本族势力的重要符号代表，也是满足自身的“官员”身份的潜意识追求。而为了合法获得乡村基层干部的身份，贿选、拉票则会成为其必须会选择的手段。另外在经济发展较为发达的乡村，获得村干部身份，意味着就获得了对本村经济资源的分配权，是日后捞取好处的必须条件，因此在选举过程中贿选、拉票也会成为经常采取的手段。结果，村“两委”换届成为派系斗争、权力争夺、利益博弈的爆发点，尤其在当地有多个势均力敌的大家族对有限的基层干部职位的争夺激烈时，有可能会爆发流血冲突事件，对农村稳定发展和之后的乡村治理带来隐患。此外，在任乡村干部的腐败，如私自克扣国家救助款、补贴款以及对困难群众的物资救助更是近年来农村常发生的事情，再加上村务财政管理混乱、农民反映问题难、渠道不畅等因素，冲动的农民极易采取集体上访或群体对抗的方式来反映自身的利益诉求，由此引发的农村群体性事件对农村的和谐稳定发展带来了长远的消极影响。

农村稳定发展的突出问题与农村群体性事件的特点相互交错

近年来伴随城乡一体化的建设和发展以及新农村的建设，农村群体性事件越来越频发，并伴随着新特点。而农村发展中所出现的矛盾问题基本上就是群体性事件发生的诱因的累积所造成的。影响农村发展稳定的因素很大程度上是农村群体性事件发生的根源。农村现代化转型过程中的原有控制体制不适应现代农村治理实际，社会纠纷调节机制不适应农村利益格局的分化和调整格局，农民法治意识的薄弱和传统“霸势”惯性思维的相互交错，以及农民反映问题的渠道不通，是影响农村稳定发展的突出问题。

农村原有的宗族势力的抬头，现代农村治理体制建设的困难，致使现代农村治理体系和治理能力无法满足农村发展的实际需要。虽然农村宗族势力在建国后的系列改造后逐步瓦解，但改革开放后，宗族势力却有了抬头的气势。宗族代表人物往往参与农村基层组织负责人的争夺，使得现代农村治理体制带有明显的家族色彩。农村宗族势力试图控制农村基层组织，将基层组织与宗族势力相结合以谋求宗族的利益；或者是公然对抗农村基层组织，更严重者是公然操作基层组织，使基层组织成为谋求个人和宗族利益的工具。在宗族势力强大的农村地区，现代治理体系所要求的透明、公开、民主、公正的精神要求往往难以实现，更不必说当地最广大农民利益的维护和保护了，其结果很可能造成不同一宗族的农民的怨恨。

农村利益格局不断调整引发的矛盾，实质是不同利益主体的利益主张不被正视和维护，现有的农村纠纷调解机制不能满足利益格局之调整需求的表现。农村改革的深化和资源分配的调整，即使在遵循人人受益的原则下操作，也会触及和引发新的矛盾。如土地政策调整，承包权由三十年不变到长期不变，造成“新户”无土地可分；土地征用价格与补偿心理预期失衡引发新问题；自然风险、安全风险给生产生活带来风险；等等。现有的农村矛盾与纠纷调解机制却不能很好地适应新情况，社会利益诉求机制和渠道的不畅通遇上纠纷解决机制的不完善，争取利益的过程一旦受阻，就可能演变为社会冲突。现阶段的社会纠纷调解机制受制于农村治理体制，容易造成“老实人吃亏”、“会哭的孩子有奶吃”的窘况。而社会救助机制在农村的低水平，并不能从根本上解决利益调整所带来的不同农民主体的利益主张。

农民法治意识的薄弱和传统“霸势”思维习惯的相互推动，使得农民更易采取暴力对抗的方式解决问题。现代社会所倡导的在法律的框架下解决矛盾纠纷虽在农村有了一定的接受度，但并不是人人都讲法律，无视法律、淡视法律的事情常有发生。当自身的合法权益受到侵害时，往往不是采取法律的手段通过正常渠道进行解决，也缺乏采取法律手段解决问题的耐心和信心。传统“霸势”思维习惯在潜意识中的作祟，容易受别人的怂恿和鼓动，“小闹解决小事”、“大闹解决大事”的暴力思维更易推波助澜。

影响农村稳定发展的因素很大程度上是农村群体性事件发生的根本原因，因此农村群体事件的特点和特征很大程度上同以上阐述的因素具有高度正相关性。农村群体性事件的主要特点有三：一是具有明显的利益性，政治性色彩较弱。无论是土地纠纷引发的群体性事件，还是环境污染和村干部腐败侵犯农民权利引发的群体性事件，其实质都是自身利益的受损和不被重视。即便对基层党组织和村委会有意见，也不会否定中国共产党的领导。即使会冲击地方政府机关，也是希望能有正义的官员来解决问题。以群众进京上访来看，“去北京有党中央做主”的心理倾向和意识，说明人民群众对中国共产党的领导是认可的。二是参与主体广泛，集体行动，且具有明显的情绪性。具有某种共同利益要求，或者某种共同的情境，使农民中的一定群体在短时间内迅速聚集，通过鼓动、煽动群体采取非理性的带有情绪化的言论和行动来表达和争取自身权益。在非理性且情绪化的集体行动时有打砸抢烧、扰乱公共场所秩序、冲击政府办公场所等严重暴力行为。三是群体性事件的纠纷类型广泛，并具有一定的组织性。现阶段一个群体性事件发生时，往往是多种原因造成的，如土地转让、流转、承包等引起的经济纠纷，自然资源开采引发的环境保护纠纷，村干部腐败引发的乡村基层组织建设的纠纷，等等。当这些因素累积到一定程度时，便会爆发群体性事件，而随着农民素质的提升，开始意识到注重用上级的政策和法律法规来维护自身的合法权益时，“群体代表性人物”往往会成为某次群体性事件的积极组织者，使得参与人员在权威人物的引导和带领下开展集体维权行动。

化解农村群体性事件对农村稳定发展冲击的路径

多年来中国共产党和人民政府一直将农村的稳定发展视为一项重要工作来抓。邓小平曾经强调：“城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。”①“农村不稳定，整个政治局势就不稳定”。②江泽民也强调：“农村稳定了，农民安居乐业了，也就从根本上保证了我们国家和社会全局的稳定。”③胡锦涛也多次强调要保持农村的稳定发展，在2009年1月份的政治局集体学习会议中强调：“切实解决影响农业农村经济发展的突出矛盾和问题，积极主动做好农村改革发展稳定各项工作。”习近平也在2013年12月份召开的中央农村工作会议上强调：“要重视化解农村社会矛盾，确保农村社会稳定有序。”执政党和政府历来重视农村的稳定发展，自2003年起，每年的中央一号文件都是关于农村发展方面。尤其是中国共产党十八届三中全会的决定，更是强调要继续深化农村改革，这为农村稳定发展提供了新的契机。无论是社会主义新农村建设，还是城镇反哺农村，城镇化与新农村建设协调推进等战略，都是为了积极有效的促进和维护农村的稳定发展。维护农村稳定发展的良好秩序，需要在深刻理解农村发展的基础上，着力从经济、政治、社会等方面开展工作，健全维护农村稳定发展的机制，保证农村稳定发展的良好环境。

应大力促进农村经济的发展，协调好农村资源开发与经济发展的平衡。一是大力发展农村经济，提高农民收入。积极采取多种方式和途径，使农民群众积极参与市场经济，通过发展规模经济，降低农业生产成本，实现规模经营。二是加快调整农业产业结构，实现农业经济的深度挖掘。大力开拓与农业紧密相关的非农产业，发展优质的绿色农业，开展农村庄园经济、生态农业，增加农业产值；大力发展乡镇企业，完善乡镇企业职工工作机制，维护好乡镇企业职工的社会保障权利。三是大力发展县域经济，重点支持与农业农产品加工相关的企业。充分发挥县域企业的带动作用，促进特色农产品的加工生产在县域可以形成有效地产业链，带动本地乡村剩余劳动力的就地转移。四是抢抓十八届三中全会后，中央对农村一系列改革的政策，充分释放农村改革发展的红利。党的十八届三中全会对农村改革的系列阐述可以说是顶层设计，涉及“三农”问题的方方面，各地可在这一决定的指引下，大胆的先行先试，进一步挖掘农业的潜力，进一步发展农村经济。

尽快建立健全应对农村群体性事件的预警、处置和善后机制。农村群体性事件的爆发，很多时候并不是单一因素和一个事件引发的，而很有可能是多种矛盾和因素日积月累形成的。建立农村群体性事件预警机制就是要通过舆情信息的提前评估来有效预测群体性事件发生的概率和影响程度。一是要及时收集好农村社会矛盾信息，及时分析研判，尤其对影响农村社会稳定的矛盾信息和舆情要及时掌握。二是要健全农村社会矛盾和纠纷的定期排查和调解机制，建立以基层村级组织为核心的，公安局(派出所)、民政、法院等部门人员组成的联合工作机制，及时了解和调解农民群体中所隐含的矛盾和纠纷。三是要对群体性事件及时处置，第一时间建立事件处置领导机构，统一指挥，避免多头指挥带来的混乱。四是做好事件处置过程中的保障工作，危机处置需要一定的通讯技术和物资的保障，事前应充分预估研判，做好处置预案，另外应有针对性的预案来预测和评估分析不同类型的群体性事件的特点和规模。

继续加强和改进基层党组织的领导，不断完善乡村治理机制。当前执政党和政府在农村的治理体制主要是围绕基层党组织和村民自治委员会为核心来实施的。无论是发展经济还是开展乡村民主治理都是需要依靠基层党组织和村委会来实施。以改革创新的精神来加强和改革基层党组织和基层自治组织(村委会)，一是要规范基层党组织和村民自治组织的行为，尤其要明确基层治理组织的职能范围和界限，定位好基层治理组织的角色。二是要求基层组织严格依法行为，在行政行为法律制度的范围内行政，并不断提高基层党组织和村委会的执行力，尽力避免“上有政策、下有对策”的“阳奉阴违”的情况。三是进一步完善基层村干部的激励考核评价制度，使激励考核评价彰显群众意愿、符合政策规章，以不断提高基层村干部的认真做事、踏实做事的动力。四是要积极吸纳农民群众直接参与事关全体农民切身利益的事项的决策，充分听取和吸取农民群众中有关决策事项的建议，并使基层农民群众的参与渠道和议事规则制度化。

不断完善农民群众利益主张、表达、协调机制，维护和完善农民群众合法权益。农民群众的合法权益事关农民群众的生产生活，在农民收入增长落后于城市的大背景下，切实维护农民合法权益尤为重要。一是采取措施提升农民群众不断增长自身的法律和政治素养，引导农民通过合理、合法的途径对自身的合法权益进行主张和表达。二是在农民群众的利益协调处置过程中，注重由于历史原因造就的农民弱势地位的现状，通过政策的公平正义的完善，合理分配和调整城乡居民的利益，使农民群众在深化城乡改革的进程中得到进一步的公平合理的利益所得。三是畅通农民群众的利益表达机制，在人民代表大会代表选举中可再适当增加基层一线农民群众的代表，并注重考虑农村不同阶层身份的代表资格；积极重视农民群众上访中的突出问题，普遍问题应加以全面认真研究，特殊个别问题也应采取有针对性的解决举措。

①②《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第65、237页。

③中共中央文献研究室：《江泽民论有中国特色社会主义(专题摘编)》，中央文献出版社，2002年，第117页。

〔责任编辑：吴明〕

作者简介：朱长宁，管理学博士，金陵科技学院商学院副教授，zcn1121@163.com。南京，211169