食品安全保障体系中的检查细节与监管成效



食品安全保障体系中的检查细节与监管成效

王萌萌

内容提要食品监管体制调整为一元化并未产生预期效果，中外食品安全监管的实效差异根源在于食品安全检查的细节设置。政府负责制引发食品监管的独立性危机。社会力量参与较少，经费投入不足，基层监管力量薄弱，对问题食品主要源头的黑窝点整治乏力。对食品不法行为惩处力度小、随意性大，缺乏威慑力。借鉴国际先进的食品安全检查制度，依靠社会组织，树立预防为主的理念，整治食品供应端口。吸纳美国最佳惩处额计算公式，实现食品不法行为惩处额的精细化、规范化。

关键词食品安全安全检查安全风险检查标准

食品安全“多部门负责，分段监管”模式饱受诟病，一度被认为是食品安全问题频发的病根。根据世界卫生组织和联合国粮农组织联合发布的《保障食品的安全和质量：强化国家食品控制体系指南》的总结，目前各国主要的食品安全监管模式有单一机构监管、多部门监管和综合监管。所谓综合监管模式，是由独立的机构进行综合管理，并由多个部门分别监管执法。①我国2013年进行的食品安全监管机制改革，以及一元化监管模式，确立了食品风险的安全评估机制，但并未带来预期的效果。媒体曝光的食品安全事件依旧触目惊心、有增无减；一些享誉世界的知名外国食品公司在中国也频频陷入食品丑闻，不得不令人重新审视我国食品安全问题的病灶。

我国食品安全检查制度的问题

我国食品安全监管起步晚，80年代以前力度很弱，国外学者多不承认这段时期我们食品监管制度的存在。②90年代以来，尤其是1995年《食品卫生法》颁布以后，我国食品安全制度有了长足的发展。2009年我国颁布了首部《食品安全法》，2014年又启动了该法的修订程序。但近年来食品恶性事件不断，仍暴露出我国食品检查制度的严重问题。

第一，检查启动程序及责任追究缺乏法律明确规定。我国没有制定专门的行政检查法和行政程序法，也没有独立的食品安全检查方面的法律或规范性文件，这些内容散见于各相关单行法中，缺乏系统性。实务中食品安全检查权主要来自于行政组织法的授权，相关单行法中，对其检查权限、检查范围有规定，但是对程序的启动、检查的相关责任鲜有涉及，难以有效约束食品安全检查中的不作为、乱作为。③《食品安全法》及相关法律对食品安全检查的启动程序没有规定，导致了重复检查、消极检查和滥检查等事项的发生。与食品安全检查相关的单行法对检查的法律后果和法律责任规定不明，导致了各种消极检查、随意检查得不到法律的有效约束。依据行政程序法的一般原理，行政权由于具有权力性和义务性的高度统一，其实施的过程、环节、步骤应当符合法律的规定。④

第二，检查环节存在漏洞，检查标准更新滞后。依据我国《食品安全法》，凡上市销售的食品须经三个安检环节：生产许可、型式检验、出厂检验。企业要生产食品，首先要通过监管部门的检验，获得食品生产许可证，再将产品样品送质检机构进行型式检验，获得产品合格证或检验报告后，方可正式生产；而型式检验是当新产品进入市场时，或者销售过程中需要质检机构出具的检验报告时，企业自主选送样品送检；出厂检验是企业自检，一般都不会检出问题。而且这类查验，并不能覆盖产品的每一批次。

国家质检部门的威慑力主要体现在抽检上。由于食品安检的专业性、复杂性，质检部门的抽检一般是委托专业的质检机构做的。受托者属于事业单位，财政拨款较少或没有，财务上依赖企业送检收费。这种畸形的财务依赖关系，使得抽检检出问题的几率大为降低。

食品安检中的地方保护主义也不容忽视。2011年10月，国务院《关于调整省级以下工商质检行政管理体制加强食品安全问题监管有关问题的通知》终止了自1999年实施的“省级以下工商、质检垂直管理”的制度。将省级以下工商、质检部门实施属地化管理，上级部门仅保留“业务指导”权。这一调整在一定意义上明确权责，强化地方政府对食品安全的责任，却为地方政府干预质检提供了方便。在经济不景气的大环境下，地方政府有很强的冲动以消费者利益为代价，培植一方税源。

我国食品安全标准的修订主体是多元化的。《食品安全法实施条例》第十九条规定了食品安全标准更新制度，由各监管主体对标准的执行情况进行跟踪评价，根据评价结果适时予以修订。同时规定各监管主体要收集、汇总标准执行中的问题(包括经营者、消费者、行业协会的信息反馈)，作为标准修订的依据。这样多元化的修订主体，导致各方推卸责任，使标准修订陷于滞后。

第三，食品安全风险评估机制不健全。我国《食品安全法》第十三条规定：“国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。”据此，卫生部于2009年12月13日组建了第一届国家食品安全风险评估专家委员会。并于次年出台了针对食品安全风险评估的法律——《食品安全风险评估管理规定(试行)》。根据这部法律规定，食品安全风险评估专家委员会由卫生部负责召集，任务由卫生部下达，决议由卫生部公布，没有自主开展工作的权利，其对风险的评估和防范职能大打折扣。根据联合国食品法典委员会的《风险分析工作原则》，风险评估与风险管理部门应该相互独立，相互分离，以免相互干扰。而我国的风险评估机构被风险监管部门所掌控，显然违背了这一原则。我国的食品安全风险评估机构也设置了相关的部门，但力量单薄，工作程序、具体分工尚不明晰，影响了食品安全风险评估工作的实效。⑤

美、日食品安全检查制度

我国食品安全检查制度的上述弊端亟待改善。他国(或地区)卓有成效的检查制度也许能给我们提供有益的思路和启迪，对中国食品安全检查制度的改进有所助益。

美国允许大量的企业自律规则存在，其食品安检立法和标准有着较快的更新节奏。美国各类社会团体和群众自治组织相当活跃，它们在食品安全检查中扮演着重要的角色。比如针对零碎、分散的农产品市场，农产品协会设立了指导员制度。农产品经营者要加入“直接农场市场”，必须向指导员提出申请，经后者检查合格方可。指导员首次视察费50美元，后续检查不得收费。指导员对其管理督导的经营者的产品质量负责。经营者还须取得法律规定的相关资质、证件和经营许可，其不法行为除接受FDA处罚外，还会被录入诚信系统，受到“直接农场市场”的排斥。⑥此外，像超市等零售商对食品供应商严格的审查制度也是一种重要的社会检查力量。这些社会检查力量的广泛参与，弥补了政府检查力量的不足，增强了食品安全检查的实效性。

美国非常注重食品安全方面的财政投入，每年在这方面投入巨大的人力、物力和财力。2010年美国决算案中，仅“健康研究和食品安全”一项就占到美国财政总预算的1.10%，达383.4亿美元；“食品和营养援助”项目占到总预算的2.75%，达952亿美元，两项合并美国当年财政总预算的3.85%，共1335亿美元。2012年美国预算中，食品安全方面的投入继续增长，在财政总投入中的比例增至3.89%，⑦足以显现出美国人对食品安全的重视程度和整治食品安全问题的力度。

2011年元月，奥巴马总统签署了《FDA食品安全现代化法》，对旧的食品安全法进行了大幅修订，并作出了许多创新，使之成为70多年来该法最大的一次修订。新法强调“以预防为主理念、突出风险控制，详细规定企业履行主体责任，强化进口食品的境外检查，并注重政府部门间的协调合作和监管能力建设。”⑧以立法的方式对食品安全进行全面预防和控制，使美国的食品监管体系由过去的单纯依靠检验为主转化为以预防为主。为此，专门强化了FDA监控预防食品安全事故发生的职能。授权FDA可以深入到食品供应国生产商中进行食品安全检查，大大增强了食品安全风险的预防能力。⑨

法律赋予FDA很大的权力，该局在查处食品药品问题方面拥有绝对的权威。其工作置于民众和媒体的监督之下，也时刻面临着议会和司法机关的问责。FDA的工作非常精细到位，就罚款如何才能取得对不法行为的最佳威慑力，该局采用一套严密科学的计算公式：最佳处罚额=h/pq+s/q+k,其中h指该食品不法行为给消费者及社会造成的损失；p代表不法行为被侦查到的可能性；q指调查结束后，不法行为被罚的几率；s指调查费用；k代表征收罚款的预期费用。⑩该公式不仅考虑到不法行为的致害后果及其社会影响，而且将监管过程中各种开支，甚至预期花销(罚款征收费用)都计算在内，并运用数学知识将两个概率纳入考量，使罚款数额有理有据，保持对食品不法行为的遏制态势。

日本2003年修订的新《食品安全法》将食品安全责任主体从国家扩大到地方公共团体、食品相关者及消费者，实现了责任主体的多元化。依据该法，国家食品检查机构的主要责任是督促和保障食品安全相关法律规范的制定和实施；各类社会团体的主要职责是依据与国家适当分担的原则承担与其宗旨、纲领相适应的检查任务，以促使与其所在地的自然、经济、社会诸条件相适应的、与食品安全有关的地方性法律、法规的实施。食品相关从业者的主要责任为：(1)食品安全第一责任人；(2)信息披露责任；(3)配合相关责任主体进行食品安全检查的义务。该法还规定，消费者要学习、了解食品安全知识，积极参与到确保食品安全的活动中去。这样多元化、多层级的检查主体，有利于加强检查力量，形成检查网络，配合行政检查机关，有效开展食品安全检查工作。

日本的食品安全法对食品安全检查的实体责任和程序责任都作了明确规定，其食品安全法本身就有配套的食品安全实施令(内阁政令)、实施规则(厚生省令)；还有数量众多的食品安全标准。这些标准都有专门的风险评估机构负责前瞻性研究和及时更新，对市场反应灵敏，可操作性强。日本食品安全法规定的责任严于我国食品安全法。违法者最高可判处三年有期徒刑和300万日元的罚款，企业法人最高可处以1亿日元的罚款。同时，对食品生产者还建立全国联网的诚信信息平台，触碰职业道德底线的违法食品经营者可能被永远排除出食品行业，违反者的违法成本可谓相当惨重。

日本政府对食品安全问题相当重视，在食品安全方面的财政投资力度巨大。其对进口食品实行进口食品企业注册和进口食品检验检疫制度，所需经费均列入政府财政预算。全国各级各类食品检验检疫经费一律根据当年计划由相应财政部门足额拨付。因此，日本的食品检测机构，即使是偏远农村的基层检测机构，在食品质量安全检测上都能达到仪器设备精度高、门类全、配备齐，能够适应现代社会大批量、多项目、高精度、高速度检验的需要。

欧盟在2000年提出食品安全全程控制理论，主张食品安检覆盖食品生产的所有环节。日本依据这一理念，设计出自我特色的安全阀制度。即运用临界控制点系统和危害分析控制系统，在食品各个生产环节设置一些控制点，通过对这些控制点的操作实现安全控制的量化管理和检查。该系统被称为HACCP。系统通过监控食品生产的每一个环节，识别出其中可能发生危害的临界点，并采取控制措施避免危害发生。在日本，就连食品的外包装及容器也被列为该系统的规制对象。安全阀制度成为日本食品安全领域颇具特色又十分高效的一项制度。

我国的食品安全检查改进的思路

基于我国食品安全检查现状、存在问题及其根源，结合美、日、香港在这方面颇有成效的做法，笔者认为要切实完善我国的食品安全检查制度，必须在以下几个关键点上下功夫。

加大食品安全检查的财政投入。食品安全事关每个人的健康乃至生命，是政府的重要使命。食品监管部门的稽查、检验等各项支出都应由财政专项支出。必须消除检验机构与企业之间畸形的“客户关系”，给其以充分的财政支持。政府的财政投入是保障食品安全检查有效、及时开展的重要保障，会直接影响政府食品安全问题监管的效果。2010年中国用于食品安全的财政投入仅占全国财政总支出的0.34%，同年美国政府财政预算中“健康研究和食品安全”和“食品和营养援助”项目约占财政总预算的3.85%。美国食品安全的财政投入比重是中国11.3倍。相对而言，我国对于食品安全的财政投入十分薄弱。应该加强对我国食品安全的财政投入尤其要加强对农村基层食品检查机构的财政支持力度，从源头上减少问题食品。其次检查机构的业务费用应纳入财政支付，坚决杜绝检查机构和检查对象之间的寻租现象。

树立以预防为主的理念，完善食品安全风险评估机制，完善检测标准更新制度。欧盟2002年发布《欧盟预警条例》，将预警原则规定为食品安全领域的重要原则和风险管理措施。欧盟“在立法伊始就将人的健康摆在第一位，只要认为对人健康有潜在危害的因素，就可以采取以预警原则为基础的保障措施”。要使食品安全根本好转，务必树立预防为主的理念，注重风险控制。可以借鉴美国和欧盟的预防为主的理念，遴选食品专家，组建常设性食品安全风险评估委员会，独立自主的开展工作，通过各种渠道收集和研究信息，并及时向食品安全检查机构，向社会发布食品风险信息。

改进治理“三黑”的策略和方法。目前有毒有害食品的源头多是黑工厂、黑窝点和黑作坊，加强对“三黑”的整治是食品安全工作的重点。多部门联合执法效果欠佳，若由食品药品管理局全权负责，依法赋予其必要权力，加大惩处力度，则整治定会有所收效。重大食品安全事件的查处也由食品药品管理局组织专家组进行。目前各类食品加工点纷繁芜杂，基层监管力量又比较薄弱，有必要借鉴美国的“直接农场市场”制度和日本的“身份证编码”制度，借助市场督导员、农业协会等民间力量参与管理，实行严格的市场准入制度和完善的信息登记制度，构建信息库和诚信档案，将问题厂家纳入“黑名单”，对未经登记的“三黑”严加惩处并依法取缔。

推进惩处手段精细化、科学化，保持最佳威慑力。我国食品安全违法成本低廉，处罚力度不够，各方因素干扰严重，处罚因人因事而异，随意性大。有必要借鉴美国最佳处罚额制度，利用数学公式准确计算处罚额，使处罚制度精细化、制度化，既能有效避免其他因素的干扰，又能遵循重典惩处的精神，保持对食品不法行为的高压态势。虽然不一定照搬美国的处罚额=h/pq+s/q+k的公式，但其所考虑的各种费用及比率给我们惩处额的计算提供了很有益的启发和引导。

完善食品安全检查的程序及法律责任方面的内容。针对我国食品安全相关法律中食品安全检查启动程序及检查责任等规定欠缺的情况，可以采取两种方式弥补：一是修订各相关法律，增添这部分内容；二是制定专门的《食品安全行政检查规则》。在食品安全检查法律责任方面，首先应明确规定程序责任，违反程序的检查行为无效或可撤销。以严格透明的检查程序约束检查主体的自由裁量权，化解检查对象的抵触情绪。其次，针对食品安全实体责任过轻的问题，法律应当加重处罚力度，规定民事、行政、刑事三方面的实体责任：(1)民事方面，针对不同的违法类型和情节，设置高倍惩罚性赔偿金，消费者对食品安全损害可提起精神赔偿的请求；(2)行政责任体现在两方面：一是加重罚款力度，二是设置一次违法终身退出制度。即对于严重的恶意违法行为，给予永久行业禁入的处罚；(3)刑事处罚方面，应从修订刑法角度入手,来加大食品犯罪的处罚力度。

①张露：《我国食品安全监管体制研究》，郑州大学2013届硕士学位论文，第16页。

②⑥Nina W. Tarr,“Food Entrepreneurs and Food Safety Regulation”, Journal of Food Law &Policy. Vol. 7, 2011,p.55,p.44.

③康贞花：《论食品安全行政检查的程序规制》，《北华大学学报》(社会科学版)2012年第5期。

④姜明安：《行政法与行政诉讼法》．北京大学出版社，2005年，第32页。

⑤李思：《国内外食品安全风险评估机构的比较》，《食品工业》2011年第10期。

⑦彭亚拉、郑风田、齐思媛：《关于我国食品安全财政投入的思考及对策——基于对比分析美国的食品安全财政预算》，《中国软科学》2012年第10期。

⑧于杨曜：《比较与借鉴：〈美国食品安全监管模式特点以及新发展〉》，《华东理工大学学报》(社会科学版)2012年第1期。

⑨康丽莹：《美国食品安全监管法律制度的创新及借鉴》，《企业经济》2013年第3期。

⑩Diana Crumley, “Achieving Optimal Deterrence in Food Safety Regulation”,TheReviewofLitigation， 2012 spring. Vol. 31:2, p. 382.

〔责任编辑：毕素华〕

作者简介：王萌萌，南京大学法学院博士研究生，北京市旅游发展委员会行业监督管理处干部，Email:njwjl@126.com。南京，210016