公共治理视角下的社会矛盾化解机制创新研究——以江苏H市为分析视角*



公共治理视角下的社会矛盾化解机制创新研究——以江苏H市为分析视角*

华学成

内容提要当前中国社会的快速转型，与全球性治理结构变革的趋势相一致，是一个从政府管理为主导的社会秩序向多元化治理秩序的转型过程。在这一转型过程中，社会管理与公民行为失范等矛盾也进一步凸现。本文以江苏H市为分析视角，遵循政府公共治理与社会矛盾化解机制的政治逻辑，并在深入阐释社会矛盾化解机制与公共治理契合性的基础上，全面阐述政府在化解社会矛盾机制与公共治理的角色定位，以政府公共治理理念为视角，提出社会矛盾化解机制的发展路径。

关键词公共治理社会矛盾化解机制共同利益公共行政

*本文系江苏省社会科学基金项目“当前人民内部矛盾的新特点及解决机制研究”(项目号：10ZZD011)的阶段性成果。

改革开放三十多年以来，由于社会成员对财富与资源的占有渠道和拥有程度的不同，以及由此带来的权力地位的不同，中国社会业已成为多元群体和阶层共存的复合体。复合体内部多元利益诉求和权利主张在一定范围内虽有和谐共存的可能，但也不能排除社会冲突与矛盾的存在。如何有效地把多元利益诉求规范在理性与法治的框架内，依托规则的重构和政策的调整来谋求互利共赢，是政府公共治理理论的题中应有之意。公共治理理论兴起于20世纪90年代的西方社会。该理论的主要创始人詹姆斯·N.罗西瑙认为：“与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动。这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”①受制于当前社会发展水平，我国社会管理领域引发了诸如阶层群体冲突与社会失范等一系列问题，这都呼唤社会矛盾化解机制的创新。在社会矛盾化解的过程中人民群众的利益最大化是衡量政府执政目标的重要依据。因此，公民权特别是利益权不受侵犯日益成为我国政府的关注点。以我们的实地调查来看，近年来江苏H市的群体性事件在全省处于低位，其化解社会矛盾的一系列创新举措在全省乃至全国都产生了一定的影响，本文将以江苏H市为分析视角，探讨社会矛盾化解机制创新与公共治理的同构关系。

共同利益维护：社会矛盾化解机制与公共治理的政治逻辑

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》文件中指出，创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。当前，中国正处于“战略机遇期”与“矛盾凸现期”并存的转型阶段。在这个阶段，利益成为转型期社会矛盾产生、发展的主要根源，利益性矛盾成为转型期的主导性矛盾，成为当前我国最普遍、最复杂和最突出的矛盾，也成为广大人民群众日益关注的矛盾焦点。

利益是进行社会管理与治理的重要凭借。“任何治理和管理活动、制度和政策，只有在清楚地把握社会成员的利益要求和利益关系状况的前提下进行和制定实施，只有与社会成员的利益要求和利益关系紧密结合在一起，才是准确有效和具有实质意义的。”②在社会矛盾化解的过程中，公共治理是实现社会成员共同利益的核心途径。这种共同利益指的是“在同一社会关系，尤其是在经济和经济基础上形成的，是处于同一社会关系和社会地位中的人们各自利益的相同部分。”③公民共同利益的主张对公共治理的重要性，如同正义对于法律的重要性一样。由此，社会矛盾化解机制的创新和公共治理体系的形成是以社会成员共同利益的维护为政治逻辑起点。

从共同利益的公共性特性来讲，它要求不同社会成员对各自行为边界达成共识性。如社会成员对于公共生活领域或私人领域共同规则的认可，又如社会成员在社会公共生活中围绕特定利益相互达成的妥协等。由此，共同利益的特性可以是不同利益主体之间利益在规则、内容、形式和让步妥协等不同意义上的共同性。它不仅涉及到利益关系中的不同利益主体的相同方面，而且涉及到利益关系中利益主体的各方面。公共治理理论主张在处理社会矛盾的过程中应建立多元治理体系，在各利益主体之间搭建制度化对话、程序性协调的平台，以协议、合约等方式作为协调对话的结果，以此形成良性互动、彼此信任的关系，在协调与合作的过程中化解社会矛盾产生的种种诱因，实现矛盾主体多方的共同利益，进而实现人的全面和谐发展。

从共同利益的多重价值复合性上讲，共同利益通常包括特定利益关系中相关社会成员的多重价值要求，如安全、生存、公平、正义、秩序、法制、自由、民主等在内的基本价值。同时，在特定的利益关系及其运行中，这些基本价值对于社会成员的重要性相等但彼此具有一定的相互排斥性。一方面，利益主体之间的碰撞和摩擦在社会常态上表现为不同的社会矛盾，使得社会生活呈现出错综复杂的局面；另一方面，共同利益内含的丰富多样的价值诉求使得政治治理决策相应面临多重价值指向和诉求。而这些多重价值在社会政治生活中的权重相当和彼此一定的排斥性使得政府在公共治理过程中经常面临不同价值冲突的困境和协调不同利益矛盾的任务。而政府公共治理在化解社会矛盾的过程中又发挥着利益导向功能，它强调共同利益与个人利益并重，既有对公平的追求，又有对人性的关爱。在这个意义上说，公共治理是一种善治模式，在兼顾共同利益和个人利益的基础上实现社会整体利益的最大化。

评价维度：社会矛盾化解机制创新与公共治理理念的契合性

中共十八届三中全会公报指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。在此背景下，建立和健全社会矛盾化解机制与推动政府社会事务公共治理化有利于平衡社会成员共同利益权与公民个人利益权之间的关系，协调社会多元利益主体之间的矛盾。

就社会矛盾化解机制与政府公共治理理念而言，传统治理社会矛盾方式的人治色彩较为浓厚。在机制建设的理念上，传统的治理思路着重于用政策来代替机制，导致利益格局分布不均；在治理机制的实践上过于强调机制对人的决定性，而忽视了人的主观能动性发挥。而现代政府治理社会理念已越发由权力本位向权利本位转变。政府运用公共权力的宗旨是“最大化的实现代表性、回应性和责任的价值”④其内核是通过政府治理来兑现对公民个人利益最大化的权利。现代公共治理理念认为公共事务管理活动不再仅仅是政府的事务，也可以是各种社会团体、私人机构甚至个人参与的；公共治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，最大限度地增进公民的共同利益；它是一个协商、合作、上下互动过程，包括公共权威的规范基础、处理公共事务的方式和对公共资源的管理。它最终追求的宗旨在于政府、社会组织、私人部门、国际组织等治理主体，通过协商、谈判、洽谈等互动的民主的方式共同治理公共事务。无疑，在公共治理社会矛盾的过程中政府发挥着主导性作用。它将依据现有社会发展和经济水平为公民提供最大化的利益需求，是实现代表性、回应性和责任的重要途径，从而落实公共权力在追求公共利益最大化的价值，达至井然有序治理社会的目的。江苏H市在落实公共利益最大化方面近年来的许多举措，如积极推动基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村传播，加快推进城乡教育一体化发展，逐步缩小城乡卫生、文体等方面差距，进一步促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，有效地化解了诸多社会矛盾。

就社会满意度与公共治理理念而言，社会矛盾化解机制创新能否成功需要通过社会满意度来体现。马克思主义认为，人的利益的形成是一个从人的需要到人的劳动再到社会关系的逻辑过程。利益起源于人的需要，“没有需要就没有生产”⑤，人们的利益矛盾由此在生产中产生。利益矛盾的产生是由于利益的分化引起的，利益的分化实质上就是利益结构的分化。利益结构分化的不平等性、不平衡性、不彻底性以及利益整合的非协调性、滞后性和相对软弱性是利益矛盾产生的根源。我国目前利益结构分化的突出问题是利益分化的不同步性和不均衡性，而这种不平衡分化导致了整个社会同一群体内部和不同群体之间的矛盾越来越激烈，这对于公民的社会满意度无疑是一种挑战。不管从哪个角度来解读，社会矛盾化解机制的创新和公共治理能否达到善治的合格性标准都是以公民权为基础的社会满意度。如江苏H市在提升群众满意度方面的举措，即“以人为核心的城镇化”理念，精心构建“15分钟公共服务圈”，启动城市慢行系统建设，在健康、文化、体育、就业、创业、社保以及绿地游园等方面提供优质服务，让城市生活更加舒适惬意。这个标准可以用来衡量社会矛盾化解机制创新的成败，也可以用来检测政府为主导的公共治理理念的有效性。为此，以政府为主导的公共治理必须通过执行政府公共政策，借助多元力量高效、公平而经济地保护公民利益不受损害，从而在源头上铲除社会矛盾产生的土壤。

就落脚点和路径依赖上而言，社会矛盾产生的诱因源于社会成员间信任的缺失、社会信息沟通不畅、利益整合不力以及解决矛盾纠纷的自我治理能力缺乏等。据此，政府的落脚点应着重在认真分析当前社会经济发展实际情况的前提下，充分吸纳现代公共治理理论的实践经验，着重厘清和整合纷繁复杂的社会矛盾，加大对当前社会矛盾化解机制进行民主化和系统化重构的力度。诚然，这种重构的目的不是完全消除社会矛盾和利益冲突，而是充分调动和吸纳社会各方面的力量参与到社会矛盾化解机制的构建中来，在政府与社会之间以民主协商为基石，搭建协商与对话的平台来共同调节社会利益关系，促进社会利益有机整合，从而将社会冲突和社会矛盾控制在社会可以承受的范围内。就路径依赖而言，任何路径依赖都源于观念、行为和制度的共同作用。在治理社会矛盾的过程中要善于破除一些非良性的路径依赖，即打破“政治权威中的精英主义和等级、政治体系的自主性”⑥等思想观念。基于此，现代社会矛盾调节机制在构建过程中体现出五个不同路向特征：“在治理理念上要从‘人治’向‘法治’转变；在调节目标上要从‘利益失衡’到‘利益均衡’转变；在调节路径上要从‘非制度化’到‘制度化’转变；在调节手段上要从‘单一的行政控制’到‘多元的治理方式’转变。”⑦

政府角色定位：社会矛盾化解机制与公共治理的关键

在全面深化改革和推进国家治理体制现代化的今天，公共治理与服务是我国政府的两大职能。以公民共同利益最大化为基础的社会矛盾化解机制创新是我国公共治理理论的一个重要的组成部分。做好这一工作的关键在于政府转变治理观念，筑牢社会成员共同利益的基础，维护公共领域的非交换因素，建立社会矛盾化解路径的长效机制，从而实现社会的全面和谐发展。

首先，调节理念上从人治向法治转变。詹姆斯·N.罗西瑙在其代表著作《没有政府的治理--世界政治中的秩序与变革》一书中阐述“主观的想法、信念和世界观才是治理体系最重要的建构力量。”⑧除此之外，既非技术也非制度都不能对社会矛盾的治理起到显著的作用，由此，政府对于培育良好的治理理念具有不可推卸的责任。然而中国是一个历史非常悠长的国家，中国人治的历史也比较长，是一个长期以人治为主要治理社会工具的国家。传统治理社会矛盾的误区主要依赖于行政手段，人治色彩较为浓厚，弊端是具有人治封建的色彩，政府过度依赖用行政手段去解决法律纠纷，长此以往严重损害了法治的权威性，造成法治体系的紊乱。从立法上看，科学立法也不是一句空话。在社会矛盾化解的过程中，政府应在风险评估的基础上，优先把社会矛盾的处置方案纳入到立法规划之中，重点在社会矛盾高发的领域中立法；从执法上看，政府必须执法必严。日益发达的现代市场经济下，法治政府的宗旨旨在维护公民自由，保护公民权利，最终实现社会成员的共同利益。同时，法治政府也是服务型政府的必经之路。服务型政府是以公民和社会为本位的政府，公民是国家和社会的主人，公民权具有至高无上的地位，理应得到强有力的保障。因此，坚守法治是构建服务型政府的基本要义，也是政府实现社会治理体系创新的关键。如2013年H市向全国推广“阳光信访”经验，平安HA、法治HA建设不断深入。此外，无论是立法还是执法上，政府应有意识拓宽社会各方力量特别是公民、社会组织参与化解社会矛盾的政治渠道，通过协商、听证与谈判机制合法释放民意，有效表达利益诉求，从而真正建立预防和化解社会矛盾的综合治理体系。

其次，以制度化路径规范社会矛盾化解机制。推进国家治理体系和治理能力现代化的关键在于制度化的规范和创新。从制度上入手规范社会矛盾治理机制，有助于将目前社会矛盾中“暴露出的非制度化和反制度化参与形式引向制度化参与形式，使社会矛盾不至于激化或激化的程度被控制在适度‘有序’的范围内”⑨，从而真正建构起社会矛盾治理的新机制。同时，制度上保障人民群众能共享改革开放和现代化建设的成果。通过社会政策、反贫困政策、公共教育政策及充分就业政策，加大政府在住房、医疗、就业等方面公共政策的创新力度，特别在分配领域以更加公平、公正、公开的原则，确保人民群众利益的权威性分配，进而有效地发挥公共政策调节社会矛盾的功能。鉴于当前由社会分配不公正而带来的负面效应呈加速扩展的态势，政府关注的焦点应当从片面强调效率优先尽快转向更加注重社会公平上来，政府工作重点也应由注重刚性管理转向提供包括社会保障、公共交通、医疗卫生、环境保护、劳动就业等一些公共产品和公共服务领域上来，真正让人民群众在改革开放和现代化建设的实践中共享成果，从而调动人民群众参与社会管理创新的工作积极性和创造性。如2013年江苏H市依托“警民协作、网格化管理和信息员队伍建设”三大平台，发挥典型引领作用，特别制定了《全市依托“三大平台”，推进群众参与社会管理创新工作的实施方案》等系列文件，极大的激发人民群众参与社会管理的积极性和主动性。

再次，调节手段上从单一行政控制向多元治理方式转变。在市场经济体系不断完善的今天，由于缺乏公共治理与服务理念，政府管理社会的传统模式认为公共事务的管理权只属于政府。政府凭借强制性的公共权力和权威，在社会管理中扮演着“统治者”的角色，对整个社会的管理是单向度的管理。而现代公共治理理论认为，“现代社会的发展必然要求实现公共服务的多元化供给，政府机构、私营机构和志愿性机构等通过合作、协商、伙伴关系等方式对公共事务进行共同管理，其权力构成和运行机制是多元的、相互的。”⑩依据此理论，创新社会矛盾治理机制的一个核心问题就是要解决政府越位、错位和缺位问题。因此，应当遵从“多方参与、共同治理”的原则，从重政府作用、轻多方参与向政府主导型的社会多元化共同治理转变，改变政府在社会管理中包揽一切的做法。既要发挥政府主导作用，又要鼓励和支持社会各方更加积极、有效地参与社会矛盾治理，凭借多元主体的作用，使传统管理尽快转向顺应时代发展要求的“治理”。如江苏H市“重视发挥政府在推动公共治理中的职能作用，不断深化基层民主政治建设，支持基层群众依法行使民主权利、参与公共事务，不断提高社会治理的法治化水平。”江苏H市的实践也充分证明，积极引导各类社会组织、基层群众依法有序参与公共服务和社会治理，可以最大限度释放社会活力，满足基层群众参与民主决策的愿望与要求。

最后，调节目标上从利益失衡向利益均衡转变。改革开放30多年以来，市场机制日渐成熟起来，它可以实现资源最优化配置，但无法矫正由自身引起的社会利益失衡等非公正问题。“如果没有基于利益分化基础上充分的利益表达，就不可能有在广泛的利益综合基础上而形成的政策”。因此，政府发挥宏观调控作用时必须转变利益调控目标，使其从利益失衡转向利益均衡上来。政府只有在各种不同的利益充分地整合、博弈和竞争中，形成合意的政治决策和公共政策，才能实现社会利益均衡。而在纠正和弥补市场失灵方面，利益整合机制发挥着积极而独特的作用。利益整合的过程是缓解甚至化解利益冲突、实现利益均衡的重要途径。社会利益整合机制是“用法律、政治、行政、社会等多种途径来实现社会利益的表达和协商对话，以协调各个相关利益主体的特殊利益和价值观念，公平分配社会利益和配置社会价值的过程和制度。”社会转型期，政府要实现利益失衡向利益均衡的转变就必须从实现社会利益价值取向的公平化、社会利益表达机制的多元化和社会利益协商对话的民主化入手，创新社会利益整合机制，从而确保人民群众公平的分享公共资源和经济社会发展的成果。

公共治理理论下社会矛盾化解机制创新的路径发展

首先，在公共治理中实现管理与多元利益平衡化。在公共治理中，政府权力是权威性的利益实现机制。政府的社会管理是实现、发展、维护和分配社会共同利益的机制。在社会共同利益特性的作用下，政府的管理活动实际上是社会成员实现共同利益的选择机制。在公共治理活动中，政府凭借政治权力整合社会资源，承担公共职能，提供公共产品和公共服务，实现社会的共同利益；通过政治权利监控和监督，弥补市场经济的缺陷，规范社会生活，维护社会的共同利益；通过大力发展社会生产力来发展着社会成员的共同利益。同时，社会管理还协调和统筹共同利益的不同公共价值之间的关系，协调和统筹社会成员个人价值与公共价值之间的要求，进而实现不同价值之间的关系。由此，政府在公共治理和化解由利益产生出的矛盾的过程中除了实现公共管理还必须处理好多元利益的平衡问题。一是在社会矛盾化解协同治理的理念下，通过政府主导调节，谨慎借助社会协同体系中非政府组织的力量，稳健引入第三部门参与的共同作用下，实现社会成员之间的利益博弈向利益共享上的转变。如在社会治理创新方面H市坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，着力打造“阳光信访”升级版，健全完善大调解、大排查等机制，鼓励推出更多“微创新”，探索建立政府购买服务的政社互动管理新模式，加快形成信息互通、上下联动、各方参与、综合施策的社会治理新格局。二是建立健全利益协调机制，重点改革分配领域问题，把收入分配控制在合理有序的范围内，健全资本、劳动、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，初次分配和再分配处理好效率与公平的关系，再分配更加注重公平。三是健全利益引导和约束机制。约束和规范人们的利益动机和行为，促使人们合理选择利益目标，自觉调整利益需求，正确合理地处理利益关系。

其次，坚持社会公共权与公民权的统一。在社会治理的过程中，公共治理理论强调要坚持社会公共权力与公民个人权利的有机统一。社会公共权力是全社会范围内的政治权力，是全体社会成员在共同利益基础上形成的力量凝结，这种力量的凝结不得以牺牲公民个人权利为目标。社会成员的个人权利属于相对共同利益意义上的政治权利，具有相对个体性。它是社会公共权力的主体利益性在社会成员政治资格上的转化。社会公共权力的主体利益性实际上是社会成员和社会群体间形成的不同含义和意义上的共同利益。因此，社会公共权力与公民个人权利实际发端于同一个共同利益。据此，就政府而言，在社会矛盾化解的过程中应运用公共权力来尊重和有效维护公民个人权利。在群体事件化解中应充分尊重公民的知情权、参与权和监督权，多元化发挥社会成员在危机处理过程中的作用。由于公共治理的开放性，政府应在构建网络化危机处理模式的基础上，借助各个管理网格设立的综合调处点将触角延伸向基层，确保与社会公众全天候、全方位的接触。在社会矛盾治理的过程中做到及时发现社会矛盾的苗头，早发现、早预警、早处理。如H市以“纵到底、横到边、全覆盖”构想进行顶层设计，勾勒“一套系统、一大中心、五级管理、十个平台”的全市社管工作架构，并研究制定了推进社会管理创新综合试点实施意见，编制12大类40个社会管理创新项目。同时，正确引导公民根据所在群体治理对象、治理内容及治理决策上做出正确的方案选择，从而提升社会成员管理社会的参与能力。就公民而言，提升参与社会管理的能力，社会成员应积极参加政府提供的教育与培训为主的公共服务，在学习中定位自身角色，在角色定位中提升参与社会管理的能力。

最后，基于公共行政精神推进法治建设和法律体系的健全。法治的过程和法律制度的运行必须体现公平正义，维护公民共同利益不受侵犯，确保社会的公序良俗。从法理学上讲，法律具有其自身的稳定性，对于稳定利益主体的利益关系会起到长期的效果。正如E.博登海默所言，“法律的许多制度都旨在保护权利和预期的安全，使他们免受各种强力的侵扰。”在公共治理背景下，我国社会矛盾化解机制的顶层设计应在于整合不同类型社会矛盾的特点，依托于法律体制的健全，实现对公共权力的制约和对公民共同利益的保障。一是在司法体系建设过程中对社会矛盾和公共治理一般性条款完善的同时，还应填补一般性条款的空缺，根据价值判断、利益衡量创造出更为细微的法律判断标准，并依此规范公民的行为。二是建立和完善权利法律救助机制。政府必须依法行使权力，维护公民、法人、社会组织的合法权益，通过行政、法律和市场的手段排除公民、法人、社会组织实现合法利益的障碍，及时消除不法侵害，恢复和弥补受损利益。如H市在社会矛盾治理过程中，深入开展法律便民服务活动，在全面深化十大维权机制和健全民生案件优先审理机制的基础上，通过在全省率先设立“查控划”系统即查封、控制、划拨的方式，有效破解民生案件纠纷中法院执行难的问题，以切实维护人民群众的合法权益。三是建立防腐倡廉机制和责任追究机制。对在社会矛盾处理过程中玩忽职守、工作不力等行为导致社会矛盾激化或贻误时机、处置不当造成时态扩大的要严惩并依法追究有关人员的责任。江苏H市政府在实践中采取一些举措如以社会管理创新作为领导层政绩考核的重要内容、建立和健全领导干部奖惩征求综治部门意见和综合治理实绩档案等制度、采用“五位一体”即季度督查、半年检查、年度考核、群众评价、定期暗访的考核评价体系等等，从而真正确保政府在化解社会矛盾的过程中保护人民群众的利益不受侵犯。

结论

公共治理理念过程中社会矛盾化解机制的创新是政府的基本职能。社会矛盾化解机制与政府公共治理理念必须以社会成员共同利益最大化为政治逻辑起点。而在公共治理过程中与此相关的四个要素即治理理念、治理体系、治理手段和治理目标是政府角色定位的客观依据。社会矛盾化解机制的创新与公共治理理念的落脚点都源于基层，需要抑制非良性的路径依赖。因而，在公共治理中实现社会矛盾化解机制的创新与多元利益的平衡化，遵循公共行政的基本精神，归根结底是致力于服务型政府的建设，以人为本，最终实现人与社会的均衡化与科学化发展。

①⑧[美]詹姆斯·N.罗西瑙：《没有政府的治理》，张胜军等译，江西人民出版社，2001年，第75页。

②③王浦劬等：《政治学基础》，北京大学出版社，2014年，第50、54页。

④[美]戴维·H.罗森布罗姆、罗伯特·S.克拉夫丘克：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，张成福等译，中国人民大学出版社，2002年，第32页。

⑤《马克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社，2005年，第9页。

⑥[美]詹姆斯·R.汤森、布莱特利·沃马克：《中国政治》，江苏人民出版社，2003年，第26页。

⑦靳江好、王郅强：《构建和谐社会进程中的社会矛盾调节机制》，中国行政管理，2006年，第10页。

⑨刘中起：《社会矛盾源头预防的机制研究》，《经济研究导刊》2008年，第273页。

⑩薛澜，张帆：《治理理论与中国政府职能重构》，《人民论坛学术前沿》2012年，第7页。

〔责任编辑：王婷〕

作者简介：华学成，淮阴工学院人文学院教授，hxc826@126.com。江苏淮安，223003