中期财政规划视野中的社会性别预算改革*

2015-02-24马蔡琛张莉

妇女研究论丛 2015年2期

关键词：框架财政规划

马蔡琛张莉

（1.2.南开大学经济学院，天津 300071）

中期财政规划视野中的社会性别预算改革*

马蔡琛1张莉2

（1.2.南开大学经济学院，天津 300071）

社会性别预算；中期财政规划；社会性别平等

社会性别预算的实施绩效作为一个渐推渐进的实现过程，应从中期而不是短期的视野来加以判断。社会性别预算与中期财政规划均强调公共政策与预算决策的有机整合，关注预算资源配置的绩效结果。因此，在社会性别预算改革中，应该融入中期财政规划的分析视角，加强社会性别预算与公共政策过程的关联，明确性别平等的中期支出限额，建立中期绩效框架，并涵盖与性别相关的评价指标体系。

社会性别预算要求在公共预算决策中，充分考虑男性和女性、男童与女童的不同需求，分析预算政策对男女两性的不同影响，有效提升预算资源的配置效率。社会性别预算呼吁合理增加对妇女的预算资金分配，不仅有助于提高劳动生产率，也为政府履行性别平等承诺提供了现实途径，可以有效改善女性的经济和社会地位。

然而，社会性别预算的实施绩效，往往是一个渐推渐进的实现过程，从中期而不是短期的视野来判断其作用效果，应该是更具科学性的路径选择。从传统的年度平衡走向跨年度的中期预算平衡，是未来中国预算治理结构的重要变化。长期以来的预算决策过程，局限于年度预算平衡结果与赤字规模，这容易助长短期行为，而忽视了中长期财政安排的可持

续性[1]。中期财政规划①在国内外文献中，关于中期财政规划的类似称谓有很多，主要包括中期财政规划、中长期预算、多年期预算(multi-year budgeting)、滚动预算(rolling budgeting)、中期财政框架（medium-term budgetary framework）、中期支出框架（medium-term expenditure framework）等，其具体含义大致相同，本文不再做刻意之区分。将预算覆盖的时间维度，从通常的1年延长至3-5年，其隐含的逻辑是，过短不足以提供政策实施所需的前瞻性，过长则会面对非常大的不确定性[2]。在当前的全面深化财税改革中，为建立跨年度预算平衡机制，将实行中期财政规划管理（试编三年滚动财政规划）[3]。预算政策对男女两性的不同影响，在短期内往往难以全面呈现，绩效信息需要更长的时间跨度才能得以反映。因此，从中期财政规划的视角来探索推进社会性别预算改革的路径选择，具有尤为重要的现实性和紧迫性。

一、社会性别预算与中期财政规划的契合点

社会性别预算是社会性别主流化在政府预算上的具体体现，符合性别平等的公共政策要求，有助于妇女权益的保护。总体而言，社会性别预算研究与实践在中国已然进入了纵深演进与技术难题攻坚的重要历史时期[4]。社会性别预算在全国范围内的推广，可以借鉴成功的国内外经验。例如，河南省焦作市的性别预算实践，就是由政府主导进行的，而社会性别预算的亚洲模式也往往采取政府主导改革的策略。因此，在中期财政规划中融入性别预算，在预算决策中考量性别因素，进而以中期财政规划指导预算资源在与妇女相关项目上的分配。这种思路在目前的中国，是值得认真加以考虑的。

中期财政规划强调预算分配与公共政策及项目规划的相互影响，也是性别预算关注的核心命题。国际上，中期财政规划与性别预算实现较好结合的国家，往往在中期财政规划中要求政府各部门描述其政策的分性别影响，并评估公共支出之于妇女进步的作用效果。性别预算可以有效促进政府实现性别平等和妇女赋权的承诺，一方面将性别因素融入公共政策目标，另一方面在构建预算监测指标时融入性别因素。因此，预算与政策、绩效的关联是中期财政规划与性别预算的重要契合点。

（一）二者均强调公共政策与预算决策的有机整合

与年度预算相比，中期财政规划更关注公共政策的中长期影响，强调预算决策与公共政策的关联性[5]。世界银行学院高级经济学家弥迦罗（Migara De Silva）认为，中期财政规划的主要目标之一，就在于改善公共政策的效果，促使部门之间及部门内部的预算资源分配更符合政策优先序[6]。而性别预算也是基于预算与政策（尤其是性别平等政策）相结合的方式，通过预算决策对弱势群体（常常是女性）的适度倾斜，来保护妇女儿童合法利益，推动性别平等政策的全面实施。在年度预算的背景下，预算收支安排与公共政策的结合往往不够紧密[7]，难免会影响性别预算改革的顺利推进。中期财政规划可以弥补年度预算的不足，更为强调公共政策对财政收支的引领作用。因此，与性别相关的公共政策构成了性别预算与中期财政规划的重要契合点。

中期财政规划和性别预算之间的联系，为二者的融合提供了切入点。通过在经济政策中引入性别因素，并以此指导中期预算，将有助于实现性别预算在中期时间尺度上的拓展，可以建立更具性别敏感性的中期经济政策框架，用于分析经济政策对女性的影响。从国际经验来看，中期财政规划有助于将减贫和妇女进步等命题，直接纳入预算决策过程，以期有效改善占贫困人口大多数的女性的经济和社会地位②例如，乌干达政府通过在中期框架下引入性别因素，2000-2001财年其人力资源发展部门的预算中，在性别主流化及妇女赋权项目上所分配的预算资源，与上年相比增长了100%。资料来源：http://www.participatorymethods.org/sites/participatorymethods.org/files/engendering%20the%20interim%20poverty%20reduction%20strategy_shiverenje.doc。。这是二者在经济政策层面融合的具体体现。

（二）二者均关注预算绩效

中期财政规划体现了绩效结果导向的预算改革方向，其改革较为成功的国家，往往要求各支出机构提供绩效报告。预算的结果和影响同样也是性别预算的核心。通过在预算周期的各阶段（预算编制、执行和决算）引入性别分析视角，进而考察公共收支政策对男女两性的绩效影响，从而为后续预算循环的

决策过程提供客观依据，有助于男性和女性在经济社会地位、生活水平等方面逐步趋于平等。在社会生活中，女性往往处于较低的地位，同时占贫困人口的大多数，政府预算能否有效改善其经济社会地位，需要通过一系列绩效指标来进行评价。因此，中期财政规划对于绩效结果的关注，也使得性别预算的应用效果更具可测度性。

例如，在津巴布韦政府的2012-2015年“体面劳动国家计划”（Decent Work Country Programme，简称DWCP）中，通过积极的劳动力市场政策来促进生产型就业，就被列为优先考虑的事项。该计划将产生三项预期成果，其中之一为增加劳动者（女性、贫困人口）的就业能力，具体包括三项指标：形成落实技能发展政策的国家行动计划；在非正规经济中培训或者再培训的目标劳动者数量，并按照妇女、青年、残疾人以及贫困人口进行分解；在自我雇佣的人员中接受培训的受益者数量。DWCP计划与该国中期计划（Medium Term Plan 2011-2015）中“复苏民营经济以及创造就业、削减贫困”这一重要战略相吻合[8]。通过包含性别分解的指标设计来反映绩效信息，并在中长期的时间范围进行统计和测量，也是中期财政规划思想的体现，有助于针对性别预算的中长期绩效进行更为具体的量化。

二、社会性别预算与中期财政规划相互结合的国际经验

（一）中期财政规划与性别预算的整合：两种路径选择

在国际上，中期财政规划与性别预算融合的相关实践，按照这两项改革实施的先后次序，大致可以分为两类：一类是在现有的中期财政规划框架内融入性别因素，另一类是在性别预算的实施过程中引入中期视角。

就第一种类型而言，主要通过在中期财政规划中引入性别因素，以加强性别主流化的能力建设。1997年12月的联合国大会决议，要求所有与项目及预算相关的机构，须确保其项目、中期规划及预算中充分体现性别主流化的目标[9]。联合国人口基金在蒙古国实施的第五个国家计划（2012-2016）（简称CP5）中，其性别领域的目标就是促进性别平等法的实施，并在政策和项目中提升性别主流化的能力。在CP5计划中，涉及支持性别平等法实施的中期政策，将有助于核心政府部门的性别预算能力提升[10]。在爱尔兰，则试图将性别视角引入多年期支出计划——国家发展计划（National Development Plan）[11]。津巴布韦政府于2009年底实施了三年期宏观经济政策及预算框架（2010-2012）[8]，包含周密的政策、项目及规划，并重点关注妇女和儿童的发展状况[12]。

在第二种类型的国际实践中，往往将中期财政规划作为一种性别预算的分析工具。例如，孟加拉国在2005-2006财年的预算中，首次引入了三年期的中期财政框架。该国财政部长在2007-2008财年的预算报告中指出：“中期财政框架针对中期战略计划的各项目标，提供了检测其性别敏感度性的机会。因此，在预算分配中更好地体现性别平等与贫困敏感性，将成为一项指导原则。”[13]在巴基斯坦，政府运用中期财政框架，来分析何种资源配置结构更有利于实现性别平等。中期财政框架可以提供未来若干年的预算估计，以促使性别预算更好地融入未来的预算计划[14]。在南非，政府邀请妇女预算行动（Women's Budget Initiative）的成员，参加1996年中期支出框架（MTEF）的研讨活动，藉此推广性别预算[11]。

（二）中期财政规划与社会性别预算的整合方式：从框架整合到全面融合

中期财政规划使得各部门承担更多的公共受托责任，能够基于性别政策和目标进行预算决策，从而更有效地实施性别预算及其绩效监测。在中期财政规划和性别预算的整合过程中，初期阶段应重点实现财政政策的社会性别主流化，使得中期财政政策目标更具性别敏感性。在此基础上，逐步实现二者的全面融合，实现中期财政规划的三个层次——中期财政框架、中期预算框架、中期绩效框架——与性别预算全周期管理的有机结合③依照世界银行对中期财政框架的分类，可以将其划分为三个层次，第一层次是中期财政框架，第二层次是中期预算框架，第三层次是中期绩效框架。进一步论述可以参阅杨志勇：《我国中期财政规划改革：基本方向与主要问题》，《中国财政》2014年第11期。。

1.在中期财政框架中融入性别因素，实现财政政策的社会性别主流化

性别平等是一项长期可持续的发展目标，而中期财政规划恰好可以为性别因素引入预算的长期发展提供契机。巴基斯坦旁遮普省中期财政规划的预算通告中，就融入了具有性别敏感分析的内容，要求各部门在讨论其任务、目标和活动时，适当引入性别因素[15]。孟加拉国财政部在“预算通告-1”中，引入了关于贫困和性别影响的特殊章节[13]，要求所有参与中期财政规划的部门填写“预算通告-1”，各部委应解释其战略目标如何促进减贫和妇女进步，这就将各部委的战略目标与性别平等问题联系起来[16]。

2.中期财政规划与社会性别预算的全面融合

要实现中期财政规划与社会性别预算的全面融合，应该将前述中期财政规划的三个层次与社会性别预算的全周期管理进行有序衔接。

典型意义上的社会性别预算全周期管理包括性别统计（gender statistics）、性别预算和性别审计（gender auditing）。在性别预算的各阶段融入中期财政规划的理念，有助于性别预算改革的顺利推进。实际应用方面，有学者提出在公共支出中融入性别因素，需要完成三个层面的工作：一是性别分解数据的使用；二是分析工具的开发和应用，例如具有性别意识的政策评估、具有性别意识的中期经济政策框架等；三是政策设计及支出分配中，加强各部委之间的对话交流[17]。其中，性别分解数据的使用，只有在中期（如3-5年）的时间尺度上才更有价值。具有性别意识的政策评估以及中期经济框架等政策工具，均体现了中期财政规划的核心思想。在性别审计与评估中，则需要分析既有政策及预算在之前的3-5年时间跨度内的性别影响。在性别预算决策过程中，则需要考察既有预算系统在引入性别视角后的3-5年内，性别分解数据将会如何变化并在多大程度上促进性别主流化的进程。因此，要实现中期财政规划与社会性别预算的全面融合，应该在性别预算全周期的各阶段融入中期财政规划的核心理念。

预算决策过程需要考虑宏观经济政策、财政收支构成以及公共服务的运营效率等多重因素。如欲在这三重维度中全面引入性别因素，就需要建立具有性别意识的中期经济政策框架。黛安·埃尔森（Diane Elson）于20世纪90年代提出的六大性别预算工具之一，就是具有性别意识的中期经济政策框架（gender-awaremedium-term economicpolicy framework）。该框架又包含两个子工具。第一，将性别因素融入宏观经济模型。在很多国家，该模型用于确定预算周期开始时可以获得哪些资源，并分析不同的宏观政策在广义政府、企业、家庭及个人层面，各具何种经济影响④该子工具可以通过对模型中的劳动供给变量进行分解，而融入性别因素。如果可以获得时间使用方面的具体数据，该模型还可纳入对无报酬照料经济的分析。。第二，具有性别意识的中期预算框架，也就是纳入性别因素的多年期预算。鉴于实施中期财政规划通常会引入绩效预算，该子工具的重要功能之一，就是开发性别敏感的绩效产出指标[18]。第一个子工具是将预算与政策相联结，通过在宏观经济模型中引入包含性别因素的变量，考虑经济政策的分性别影响，从而将性别变量融入中期公共支出规划之中，该子工具对应中期财政规划的第一层次，即中期财政框架。第二个子工具则将预算与绩效相联系，以建立具有性别意识的预算绩效指标，该子工具对应中期财政规划的最高层次，即中期绩效框架。而这两个子工具都涉及公共预算支出的安排和规划，也就对应中期财政规划的第二层次，即中期预算框架。因此，构建“具有性别意识的中期经济政策框架”，将有助于在中期财政规划的各个层次中引入性别敏感因素，从而促进社会性别预算的发展，实现二者的全面融合。

三、社会性别预算与中期财政规划整合中的挑战

（一）缺乏政府部门的广泛参与及配合

社会性别预算与中期财政规划的融合发展，离不开政府各部门（尤其是财政部门）的广泛参与。然而，很多发展中国家的政府机构难以充分参与预算决策过程，并缺少与财政部门的积极协作，甚至与其处于对立面。这是性别预算与中期财政规划之间难以有效整合的组织性障碍，已为众多发展中国家的教训所证实。

坦桑尼亚的性别预算行动是由非政府组织“性别网络化计划”（TGNP）发起的，后来得到瑞典国际发展合作署（SIDA）的资助。2000年，SIDA以及坦桑尼亚政府开展了相关培训，主要围绕中期支出框架（MTEF）展开。在这一过程中，尽管预算部致力于推行中期支出框架，且结构设计十分细致，但基层预算管理者对这一机制并不认可。这使得中期财政规划的改革缺少了根本动力，其中涉及性别预算的改革也颇受影响。原因主要来自两方面：首先，坦桑尼亚实行的是收付实现制（cash basis）的政府会计核算机制，这导致多数部委在中期支出框架下得到的实际预算额，少于其预算申请的数额。其次，部分参与者认为中期支出框架和性别预算的结合仅系一种短暂的预算模式，其可持续性不容乐观[19]。在实践中，坦桑尼亚政府也认识到部门配合的重要性，在其财政部2011年发布的中期框架报告中就明确指出，将性别变量融入发展计划和预算过程，将实施范围由最初的少数试点部门和地区，扩展至全部部门和各级政府[20]。

同样，在孟加拉国的中期财政框架中，由于缺乏各部门的广泛参与及协调配合，政府官员并不愿意寻找更多的统计信息和数据[16]，性别分解数据的缺乏阻碍了性别预算的发展，也使得中期财政规划与性别预算的整合优势难以体现。

（二）短期内的改革成效不够显著

中期财政规划下的性别预算，不仅要求在具体预算决策过程中融入性别因素，还要求在宏观经济政策中引入性别视角，同时强化预算监督和绩效评价。但在短期内，性别因素与政策、绩效的关联，在各国实践中往往并不显著。

在孟加拉国，基于中期财政框架而引入了性别预算行动，但只是分析了宏观政策的性别影响，政策本身并未因之而变得更具性别敏感性。性别预算表面看来是政府关注的重点，而事实未必如此。此外，预算监督技术和性别报告制度应更多体现实质性的公共受托责任[13]，而目前中期财政规划下的性别因素分析，对预算资金的分配仍旧缺乏实质性影响。

在中期财政规划中，各部门往往声称其政策及活动对妇女进步具有积极影响，但通常缺乏足够的证据支持。分析各部委的项目是否有助于性别平等，需要一系列评价指标（如女性决策者的比例、相关活动中男女受益人的比例等）。然而，由于性别分解数据难以获得，按照性别分解的关键绩效指标也常常无法得到。

四、社会性别预算与中期财政规划的整合路径：基于中国的思考

中国正处于中期财政规划改革的启动阶段，社会性别预算改革也面临纵深推进的关键时期，要实现二者的有机整合，应该采取循序渐进的策略，分层次地将社会性别预算改革融入中期财政规划框架的建设之中。

（一）构建具有性别敏感性的中期经济政策框架，加强性别预算与公共政策的关联

在各国的性别预算实践中，将中期财政规划与性别预算结合的短期成效之所以不显著，主要原因之一在于，未能建立具有性别敏感性的中期经济政策框架，导致宏观经济政策缺乏性别意识。因此，在预算准备阶段就应着手建立基于中期基础（medium-term base）的宏观经济模型，对预算结果进行情景模拟，并在预测模型中引入性别影响因素，分析具有性别敏感性的宏观经济政策以及预算决策的经济社会影响。在宏观经济模拟时，往往会存在这样一些参数变量，它们对资源在男女两性之间的不同配置状况是非常敏感的。例如，性别平等状况会影响经济效率，当资源分配对妇女更为有利时，投资的生产率就会得到提升。又如，女性通常比男性具有更高的边际储蓄倾向，因此有利于女性的收入再分配政策，可能会提高社会总储蓄率。通过在宏观经济模型中对这些具有性别敏感性的经济变量进行分析，可以制定出更能反映性别因素的宏观经济政策。

应该加强社会性别预算与宏观经济变量及公共政策的相互关联。检验宏观经济变量与性别因素之间反馈机制的工具，主要有两个：一是预算对时间使用影响的性别分解分析，二是具有性别意识的中期经济政策框架。进行宏观经济变量的相关分析时，一方面需要模型构建的技术知识以及专家的配合，另一方面还应审视整体预算战略以及制度体系的性别敏感程度。成功的性别预算政策，除需要特定的技术

分析手段之外，还要借助制度变迁、社会协商等理论，达成关乎未来发展的社会契约结构[11]。因此，在运用具有性别意识的中期经济政策框架的同时，还需要加强性别预算对宏观经济政策的影响分析，提升宏观经济政策对女性权益的保护，从制度设计上增加女性的话语权。

（二）建立具有性别敏感性的中期预算框架，设定性别预算支出限额

在财政政策层面上初步实现了中期财政规划与社会性别预算的融合之后，就应推进更深层次的整合。一方面，需要强化核心预算部门的有效指导，另一方面，应该保证利益相关部门的参与及配合。

目前中国实施的“两上两下”的预算编制流程⑤预算编制分“两上两下”：一上是各部门上报建议数；一下是财政预算部门下达控制数；二上是各部门上报预算；二下是审议后批复预算。，其主要弱点在于在预算准备过程的早期阶段，难以获得来自核心部门（如财政部门）强有力的预算指导，使得支出部门面临着高度的不确定性和缺乏可预见性的背景环境[5]。预算资源的边界、政策优先性排序以及支出限额方面的信息不对称，导致各部门提出的预算申请往往不切实际。通过引入中期财政规划管理，可以提前配置未来若干年的机动财力，增强财政政策的前瞻性和可持续性[21]。因此，在中期财政规划的实际操作中，需要改为“自上而下”地启动预算程序，从而加强核心预算部门（如财政部预算司）的领导。针对这一问题，可以借鉴将性别预算与中期财政规划相结合的国际经验，在预算决策的早期准备阶段，就由核心预算部门编制一份预算通告，对各部门的预算申请提供较具可操作性的指导，并且在预算通告中明确要求各部门分析其政策及预算的性别影响，并且适当增加针对妇女的预算分配。

在加强核心预算部门领导的同时，还需要其他利益相关部门的积极合作，通过“自上而下”和“自下而上”的协商沟通，确定中期财政规划的支出限额。针对核心部门的预算通告，各支出部门应分析各自的主要功能、战略目标、业务活动及中期产出目标，并重点阐述本部门政策、预算和支出项目对性别平等的影响，从而探寻有利于进一步促进性别平等的公共财政资源配置方案。在中期视野内，根据国家政策确定各项目的优先性排序，并适当加强对性别平等相关项目的预算资源分配。

在具体预算决策中，可以在中期财政规划中设定相应的支出限额，从支出内容上加强对妇女的保护。中期财政规划要求各部门严格按照预算限额控制相应的支出，这有助于缓解目前政府预算受“部门收入驱动”的问题，而转向预算的“公共政策驱动”。由于中期支出框架对各部门的约束为硬预算约束（hard budget constraint），这也有助于专门针对妇女的预算分配或者保护妇女权益的预算分配，能够得到更为有效的保障。明确的中期支出限额，能够保障性别敏感性的宏观政策与政府预算之间的有效衔接，同时，也使预算监督目标更加量化，从而保证相关改革成效。

（三）建立中期绩效框架及与性别相关的绩效评价指标体系

从国际经验来看，中期财政规划的引入，往往伴随着绩效预算体系的建立。而绩效指标可以具体测度预算资源的分配效果，这也为性别预算的监督和评价提供了可靠依据。目前中国尚未建立起有效的绩效预算管理体系，但可以逐步推进预算决策的绩效导向，不仅关注各部门的预算规模，更应关注预算对应的产出及结果。而性别预算要求这些产出和结果按照性别因素进行分解，这就需要建立相应的指标体系（如孕产妇的死亡率或家庭暴力等指标），从而客观反映中长期尺度上的性别敏感性公共支出的绩效结果。在完成了中期财政规划的框架建设后，应进一步完善相应的绩效评价指标体系，在性别统计、性别预算和性别审计三个先后继起的预算过程中，综合反映中期视野中的性别预算绩效，实现中期财政规划与社会性别预算的全面融合。

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[21]郑建新.关于推进财税体制改革的思考[J].湖南财政经济学院学报,2014,(5).

责任编辑：绘山

MA Cai-chen1ZHANG Li2
(1.2.School of Economics,Nankai University,Tianjin 300071,China)

gender budgets;medium-term fiscal plan;gender equality

The practice of gender budgeting is effective when gender budgets are applied incrementally from a long-term fiscal perspective,instead of a short-term perspective.Gender budgets and the long-term fiscal plan both focus on the organic integration of public policy and fiscal decisions and the efficacy of budgetary allocation.Thus,in the gender budget reforms,it is important to incorporate an analysis based on a perspective of long-term fiscal plans,so as to reinforce the relationship between gender budgets and public policy.It is important also to establish a long-term expenditure ceiling on gender equality,and adopt a framework to measure the effectiveness of long-term performance of the expenditures based on indicators that include evaluation of gender related targets.

C913.68

：A

：1004-2563（2015）02-0057-07