香港政改的历史与民主政治的发展

张定淮

深圳大学港澳基本法研究中心副主任，教授

香港政改的历史与民主政治的发展

张定淮

深圳大学港澳基本法研究中心副主任，教授

在本次香港政改问题上，中央不论是从政治上讲，还是从法律上看，都具有毋庸置疑的正当性。

要坚持“提名委员会”提名方案，就必须理解如下两个方面的情况：其一，香港在整个国家中的地位；其二，中央对香港发展民主政治的基本原则，以及《基本法》关于香港政治发展问题规定的立法原意。

中国香港特别行政区的行政长官普选问题在香港社会经历了近三十个月的激烈争议。关于2017年行政长官普选问题的争议，其背后是有复杂的历史和现实原因的，如果人们将观察的焦点仅仅停留在是次香港立法会的投票程序和投票结果，或只从表面来理解争议双方的理由，是无法弄清这一问题上的是非曲直的。

一、末代港督“政改”与香港对立的政党政治格局的形成

香港选举政治发端于20世纪80年代中期。以港英政府1984年7月18日发表《代议政制绿皮书》为标志，正式提出要在香港发展代议政制。同年11月21日港英政府又发表《代议政制白皮书》，明确宣布将于1985年实现香港立法局部分议员通过间接选举产生。港英政府这一举动对于香港的民主政治发展具有深远的影响，它不仅开启了立法局性质改变的进程，也使各种政治团体得以产生，进而为未来香港各类号称政党的政治组织的形成和发展奠定了基础。

客观地看，中国政府对于港英政府此时的举动并没有表示异议，而是以一种实用主义的态度乐观其成。这种态度主要基于三点考虑：其一，“一国两制”政策就是在国家统一的前提下，香港以高度自治的方式保持差异，这种差异当然包括政治制度上的差异；其二，港英政府1985年实行“建立代议政制”的改革符合中方对于香港社会性质的判断，即香港是一个商业社会，是一个资本高度集中的社会，让各界精英能够在未来的香港立法会中具有话语权符合香港实际。其三，中方从保持香港的长期繁荣稳定

出发，赞同在香港有序发展民主政治。正是基于这些考虑，在随后《基本法》的制定中，将港英在这一时期的政改成果作为行之有效的内容载入《基本法》中。显然，在香港回归的过渡期内，中英双方在香港发展民主政制问题上呈现出这样一种特点：既有交集点，也有矛盾性。

1989年后，国际形势出现了骤然变化，英国政府基于对这种国际政治形势的判断，要求加快香港政制改革的步伐，遭到中方的拒绝，因为这严重违反《中英联合声明》，且不符合已经诞生的《基本法》（1990年）关于香港政制发展的相关规定。然而，1992年上任的最后一任总督彭定康不顾中方的坚决反对，在第一次施政报告中借“偷步”方式公布了以实行“两局分途”和扩大选民基础为核心内容的“政改”方案，对此，中方在经过数次努力未果的情况下不得不作出激烈的“另起炉灶”的回应。

人们会问，在中英双方围绕香港发展民主政制问题上存在交集的前提下，为什么中国政府在香港回归过渡期内对于港英政府的两次大的政制变革采取了截然不同的态度？因为前次变革是在香港回归过渡期的前期，且“建立代议制”变革的核心是符合中方对于香港是一个“经济社会”的判断；而后一次变革发生在香港回归的临近期，目的在于加速香港政治化过程，矛头直指“行政主导”，这会对“九七”后的香港治理不利。

中国国务院港澳办前主任鲁平对此洞若观火，他对彭定康作出这样一种定性评价——“历史的罪人”。当时，很少有人能够体会到这个评价的深层含义，只是认为这个评价是鲁平作为中国中央政府的代表对对手作出的一种抱怨。其实不然。这是鲁平对香港回归的过渡期内彭定康殖民当局试图将香港推向高度政治化所作出的阻遏性“警告”。彭定康的政改所带来的无法纠正的后果是，香港社会两种不同意识形态尖锐对立的政党政治格局的雏形得以形成，而这种意识形态尖锐对立的政党政治格局雏形在香港回归后是有可能演变成政治上以拥护和反对中央的两大政治势力格局的。观察现实的香港社会，细细品味鲁平的这一警告，更能体会其意味深长。

“九七”以后，随着“一国两制”政策的实施，在中国这样一种高度集权的单一制国家结构中衍生出一种特殊的中央和特区之间的关系问题。香港社会围绕各种政治议题的争论也使意识形态分野的两大势力在政治上演变成了与中央关系亲疏的两股力量。在激烈选举的竞争中，最终形成了以是否拥护中央作为分野的政党政治格局。在本次围绕2017年行政长官普选问题上，泛民政党首先提出的是候选人由“政党提名”的主张。鉴于现实香港社会政党政治的不成熟性和社会认同度较低的社会现实，泛民很快转向 “公民提名”候选人的主张。

中央考虑到这两种提名方式在政治上有可能演变成香港拥护中央和反对中央势力的大比拼，且国家安全利益无法保障，也不符合《基本法》第45条的明确规定，对此作出断然否定。而香港的泛民政党以政治对抗回应，这就使中央与泛民政党之间本已相互猜忌的关系雪上加霜。

二、意识形态差异严重干扰着中央与香港之间的政治关系

香港是一个具有高度自由特征的社会，对于这一点，中央不仅谙熟，对香港回归后可能出现的各种情况也做好了充分包容的思想准备。关于这一点，只要我们翻阅一下邓小平关于香港问题的论述就了然于心。然而，在香港落实“一国两制”的过程中，香港社会缺乏理性的行为和声音不时发生，这些行为和声音对实现《基本法》所确定的香港政治发展目标产生着干扰。其中，最令人关注的问题之一，就是利用意识形态的差异，严重干扰中央和香港特区之间的政治关系。

从常理来讲，在一个国家内实行两种截然不同的制度，这既要求中央对实行两制的特别行政区具有高度包容性，也要求特别行政区社会充分尊重国家主体的现行制度。否则，“一国两制”的运行就会出现困难。由于两者之间是一种十分

明确的中央与地方的关系，香港社会所享有的高度自治权来源于中央对一个特别区域实行的授权，因此，在观察两者政治关系的互动时，人们的目光自然投向两者关系中的强势一方，将焦点集中在中央政府如何包容一个与自身制度截然不同的区域性的制度“异体”上。

不论是从国家主体的现实制度考虑，还是历史地对中国国家结构考察，人们对中央与特区关系的互动予以特别关注，这是完全可以理解的，因为中国自古以来基本上实行的都是集权式的单一制体制。在这种体制下，中央集权的确具有强大惯性，即使中央对地方实行政策性授权，但在集权惯性的冲击下，授予地方的权力往往又重新回到中央的手中，最终的结果是地方享有的权力极为有限。

实践证明，这种集权体制具有的优势是强大的，但其存在的问题也是明显的。新中国成立以来，虽然中共历代高层领导人都曾不断强调发挥中央和地方两个积极性，但中央与地方的适度分权从来就是一个未能解决好的问题。当香港作为中国的一个享有高度自治权的特别行政区行将开始运行时，人们担心的更多是中央政府可能出现习惯性的过多干预。由此，人们心目中可能产生一种先入为主的概念，即只要两者关系出现问题，就是中央政府的责任。为消除人们的担忧，中央历届领导人无不以“严格按照基本法办事”作为自己的“口头禅”，以此向世界表达、重申中央政府信守庄严承诺的决心，并打消港人心中的隐忧。而这么做的结果是，中央与特区关系的调节长期停留在法律层面，强大的政治调节功能并未得以彰显。

正是在这样一种背景下，人们却忽视了另外一个基于香港社会高度自由且极度开放特性、本应引起高度关注的问题：香港作为直辖于中国中央政府的一个特别行政区，虽然享有中央授予的高度自治权，但这样一个区域性社会及其成员，是否应当承担起对国家的基本政治责任？中央出于对香港社会的信任，在《基本法》中授权香港自行实行国家安全立法，但香港社会却对此进行抵制并使这一对国家安全具有重要性的立法长期被搁置。

诚然，“一国”前提下实行“两制”是必然存在意识形态观念差异的，而香港社会就是有人希望将中央与特区十分明确的中央和地方的政治关系打上意识形态差异之争的标签。根据“一国两制”的精神，实行社会主义制度的国家主体和实行资本主义的香港，在意识形态问题上应该是互不干扰的，但香港社会中就是有人想借所谓民主意识形态对国家主体的社会制度和执政党作出攻击，并有意将这种敏感的意识形态差异问题与中央和香港特区的关系问题纠缠在一起，进而使《基本法》中既定的香港的政治发展问题变得复杂化。

三、考察香港普选问题争议必须注意的两个历史因素

香港政治发展问题的复杂性是与这样两个历史问题相关的：其一是与大陆移民相关的香港社会基础问题，对这一问题的考察，我们会发现香港社会对国家主体存在严重不信任的社会基础；其二是香港社会相对于大陆而言较早经历了一个城市现代化过程，而这个城市现代化过程使香港社会在“一国两制”条件下存在着一种盲目的“制度傲慢”。

历史地看，香港社会是一个移民社会，其社会成员中的相当部分是来自大陆。新中国成立之前和之后，香港社会经历过几次大陆移民的浪潮。这几次大的移民潮，历史地看，原因很复杂：既有国共内战所形成的社会动荡，也有新政权建立后历次政治运动的干扰，还有大陆和香港之间的经济差异。不论是哪种情况，绝大多数的来港移民都有着不同程度的痛苦经历，因此，在政治态度上多对大陆持有某些成见。据统计，从1949年至1979年的三十年间，由于上述原因而来港人数累计多达百万之众。

“政治社会化”是政治学中的一个基本概

念，它所讲述的是一个人政治观念和政治情感的形成过程。在一个人的政治社会化过程中，家庭是其整个政治观念和政治情感形成影响最为深刻的单位。每个家庭成员之间是相互影响的。当这一百万人组成家庭后，其所经历过的“痛苦经历”以及由此而产生并长期存在的政治情感是不可能不影响其他家庭成员的。粗略推算，由此百万人口所衍生的人口至少超过四百万之多。从政治社会化的角度来考察香港政治社会基础的形成与变化，笔者认为，这是一个绝对不容忽视的因素。

对于香港社会政治心理的考察，我们也决不能忽视香港社会所经历的一个所谓“殖民现代化”过程。在人类的殖民史上，一般情况下是宗主国尽其所能实现对殖民地的搜刮，因此，人类的殖民史对殖民地而言，总体上是一部血泪史。因此在非殖民化过程中，当殖民地走向独立国家时，其社会通常对前宗主国抱有某种“敌视”心理，同时，人民也会具有一种当家作主的欣快。然而，英国在建立香港这块殖民地时，并不是以殖民为目的。据历史记载，英国人建立香港这块殖民地的初衷，是将其作为对东亚和中国扩展势力的军港，而后才有了发展香港的念头。从这一点看，香港即使是在殖民地时期，就具有与传统殖民地不同的特征。客观地看，香港的繁荣是以华人为主体的广大港人所创造的，然而，我们也不能否认，香港的现代化过程是在英国人的殖民统治过程中实现的。这就是所谓的香港“殖民现代化”过程。正因为有这样一个基本事实的存在，所以在回归过程中，香港有相当一部分民众一方面响应港英当局的政改安排，一方面对中央提出的“一国两制”、“高度自治”的政策采取观望的态度。

香港“殖民现代化”问题的存在，使相当一部分港人在香港主权回归后的国家身份认同问题上存在很大障碍。由此可以推断，实现港人对国家的认同，不仅是一个长期的过程，而且在相当大的程度上还取决于国家主体在其自身发展过程中不断体现出各种制度优势，进而在香港社会形成以国家为荣、以国家为傲的大势。

“一国两制”不论是作为一种政治构想的提出，还是作为一项政治制度的构建，中央都对国家主体与香港社会存在的巨大差异采取客观面对的态度。为消除港人对香港前景的担忧，中央不仅强调香港的“生活方式不变”、“社会性质不变”，并在制度构建中以实事求是的态度将在香港行之有效的制度予以确认。然而即便如此，香港社会中仍然对中央存在着政治上的严重不信任感。笔者虽不敢断言是次政改方案被否决的结果系由上述提到的两个历史因素所决定，但可以断言的是，两者之间一定存在着某种内在的紧密联系。

四、“政改争论”的本质与中央对港发展民主政治的原则

在本次香港政改问题上，中央不论是从政治上讲，还是从法律上看，都具有毋庸置疑的正当性。但在香港社会，有人认为国家主体的选举政治不发达，因此，在落实2017年香港行政长官问题上，中央才坚持“提名委员会”提名行政长官候选人，而不同意行政长官候选人由“政党提名”和“公民提名”的方案，目的在于“筛选”。笔者认为，这种说法实际上是用一种所谓“道德愧疚论”来误判中央对于香港政治发展的立场。

从表面上看，这场争论是一个法律问题的争论，从实质看却是一个严肃的政治问题争论。有人可能会提出这样的问题：中央不是一贯强调要坚持在香港发展民主政治吗? 为什么能够体现更高民主程度的“公民提名”方式就不能接受呢？如果这点作为政改咨询过程中的理性意见提出，是没有问题的。问题在于，“公民提名”方案从一开始就以具有潜在暴力的“占领中环”运动作支撑，矛头直接指向中央。这是一种政治上严重挑战中央权威的举动。

为了说明为什么不能接受“公民提名”方案而需坚持“提名委员会”提名方案，就必须理解如下两个方面的情况：其一，香港在整个国家中的地位；其二，中央对香港发展民主政治的基本原则，以及《基本法》关于香港政治发展问题规

定的立法原意。

就第一个方面的情况而言，众所周知，香港是中国中央政府辖下的一个享有高度自治权的特别行政区域。中央和特别行政区的关系是中央与地方之间的十分明确的政治关系。因此，中央对香港具有政治发展主导权，这是毋庸置疑的。《基本法》作为一部宪制性法律，在香港是受到极大尊重的。香港有人甚至称之为香港的“宪法”。这种称谓虽然不够严谨，但却反映出香港社会普遍对《基本法》的高度尊重。全国人大是国家的最高权力机关，其常委会作为国家最高权力机关的常设机构对香港政改所作出的解释和决定，是具有法律效力的。任何对其藐视和变相修改的行为，都是对主权者作出挑战的举动。

就第二个方面的情况而言，中央政府对香港民主政治发展的原则立场，实际上在《基本法》中已有明确规定。简单来讲，可以用三句话描述：其一，香港回归后要发展民主政治；其二，香港的民主政治发展要依据香港的实际情况；其三，香港的民主政治发展要依据循序渐进原则展开。这三句话的逻辑是环环相扣的。

“香港回归后要发展民主政治”。这句话表明了中央政府对民主理念的高度认同，且矢志不渝地在香港贯彻之。有些港人认为，大陆选举政治不发达，因此中央不想在香港发展民主政治。此论差矣！中央确立这一原则立场的时间是在“一国两制”提出之初，且历届中央领导人都重申这一原则，显然这一原则是具有一贯性的。

“香港的民主政治发展要依据香港的实际情况”。香港民主政治的成熟度到底如何？在笔者看来，不论是从时间上考察，还是从其社会民主理性程度看，香港民主都处在一种发育时期。最明显的例子就是，香港社会在《基本法》第23条规定的关于国家安全的立法这一问题上的表现。香港作为国家不可分割的一部分，对国家安全具有不可推卸的政治责任，但香港回归已18年有余，其对于《基本法》第23条的态度，不论从哪个角度看，都不是一种理性的表现。香港社会中有相当一部分人，对有关大陆的负面新闻所采取的态度往往是宁信其有、不信其无，而对过去三十多年中国在政治上的巨大进步比较漠视，且老是纠缠历史上发生过的不愉快事情不放。同时，外部势力在香港的活跃也是有目共睹的。在这样的情况下，如果实行所谓“公民提名”，在香港这样一个高度自由、开放的社会，不能排除与中央对抗的人掌权。如若产生这样的结果，不仅中央不能接受，绝大多数大陆人在情感上也是不能接受的。

“香港的民主政治发展要依据循序渐进原则展开”。香港的民主政治发展，毕竟是一种区域政治发展。如果香港因民主政治发展而导致其不能保持繁荣稳定，甚至出现动荡、流血，进而影响到中华民族的伟大复兴，那么就违反了实行“一国两制”的初衷和目标。因此，在制定《基本法》时就确定，以“循序渐进”作为香港民主政治发展的指导原则。从世界民主实践的情况看，民主在有些国家取得了巨大成功，而在有些国家则造成了巨大混乱。考虑到民主政治发展结果的不可回逆性，以循序渐进方式来逐步推进香港的民主政治，不失为一种稳妥的思路。

过去三十个月，香港特区政府围绕2017年普选行政长官问题做了很多工作，其根据全国人大常委会8·31决定提出的具体方案虽然在立法会的表决中未获得通过，但这并不表明《基本法》中所确定的两个政制发展的目标就此完结。民主政治的发展只有在有序的情况下实现才能产生对社会发展有利的正能量。这个道理对香港社会如此，对国家主体也是如此。