中央政府与香港政治发展的中道观

程 洁

清华大学法学院副教授

中央政府与香港政治发展的中道观

程 洁

清华大学法学院副教授

只有在中央政府居于超然地位的情况下，才能实现香港政制发展的中庸之道，也才能使香港的宪制变迁成功。

中央如果能够抽离于香港的地方政治，也就抽离了地方利益之争，这时候，香港的温和派才能真正发挥中间选民的作用，而香港的政制发展才有可能重新回归理性与和平。

2015年6月18日，香港立法会对2017年政改方案投票，出席议员中28票反对，8票赞成，方案最终未能通过。对政改的反思，有几种典型的论调。第一种观点来自建制派的自我反思，这种观点认为，建制派在投票现场缺乏应变能力，为了“等发叔”出现战略性失误，因此，临阵“甩辘”，是建制派组织不力，需要吸取的教训是加强协调组织。第二种观点指向泛民对政改的不合作态度。这种观点认为，泛民的街头抗争思维令香港民主走入死胡同，政改方案由于泛民28票反对而被否决，是反对派阻碍了香港的民主进程。第三种观点认为，政改失败，责任全在中央政府8·31决定只强调中央全面管治权而未能反映香港社会的普选期望。除了上述三种具有极化特征的观点，第四种观点可以称之为折衷论，这种观点认为，特区政制发展需要建制派与泛民之间的沟通与妥协，缺乏沟通、妥协是此次政改方案未能通过的重要原因。持此论者认识到香港因政改问题已经濒临社会分裂的边缘，而政制发展需要社会团结与社会合作，寻找中间道路才有可能修补裂痕，促成社会共识。

本文支持政改中道论，认为温和派的意见持中并且具有建设性。同时，本文也试图探讨造成温和派建议未能获得各方面认同的原因，特别是从中央在香港政制发展中的作用出发，说明哪些制度安排有可能促成各方面的同意与合作。以下将从三方面论证和说明上述问题：首先，从《基本法》的相关规定出发，结合起草过程和过渡期的政制问题争议，说明香港政制发展中道论的宪

制基础。其次，从宪法变迁和多元民主理论出发，说明香港政制发展中道论的规范意义和现实合理性。最后，文章建议全国人大常委会香港基本法委员会作为《基本法》的咨询机构发挥建设性作用，为香港政制发展的中道论提供具体的制度支持。

一、香港政制发展中道论的宪制基础

一直以来，有关香港政制发展的讨论离不开对中央政府作用的争议。远者如制定《基本法》时对中央和特区关系的讨论，过渡期对特区立法会直选的讨论。近期则有中央要求普选产生的特首必须“爱国爱港”是否得当，以及8·31决定是否合法等问题的争议等。虽然对这些问题的回答莫衷一是，但有一点应当是确定的，那就是《基本法》明确规定了中央对特区政制发展享有权力。因此，认为特区政制发展仅仅是特区内部事务或自治范围内的事难以从《基本法》获得支持。另外，《基本法》制定前后及其文本表述都显示，中央政府对特区政制发展的主要作用应当体现为事先规范与事后监督，而非具体指导与全程监管。以上两方面正是香港政制发展中道观的宪制基础。

首先，香港基本法是全国性立法，这一事实本身就体现了中央对特区政制发展的管治权。香港的政治体制是通过香港基本法设定的，香港基本法是全国人大通过的具有宪制意义的法律，其依据是《中华人民共和国宪法》第31条，其中规定“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”在特区实行的制度，包括特区的政治制度、经济制度和社会制度，政制发展当然属于政治制度的组成部分。

香港基本法起草委员会共分5个小组，其中直接涉及政治体制和政制发展的是“政治体制专题小组”和“中央与特别行政区关系专题小组”。《基本法》共分9章，第一章总则和第二章中央和特别行政区的关系明确特区直辖于中央政府；第四章专章规定香港的政治体制，其中不但规定了特区行政、立法和司法机构的组成、各部门的职权及相互关系，也规定中央政府可以通过发回特区立法、委任特区主要官员、要求特区法院对涉及中央政府或涉及中央与特区关系的条款提请全国人大常委会进行解释。这些规定都表明，特区政制发展不仅仅是特区自治范围内的事，也是中央的职权所在。

其次，根据《基本法》，特区的政治体制虽然是中央创设的，但是特区的政制发展需要特区和中央共同决定。引发普选争议的条款是《基本法》第45条和第68条。其中第45条规定，香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。 行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。 行政长官产生的具体办法由附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》规定。《基本法》第68条规定，香港特别行政区立法会由选举产生。立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部议员由普选产生的目标。立法会产生的具体办法和法案、议案的表决程序由附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》规定。

“根据当地情况”的要求表明，特区未来政制发展（行政长官的产生和立法会的选举）需要根据香港社会的具体情况和香港的民意诉求进行。具体来说，《基本法》附件一规定，以后行政长官的选举方法“如需修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人大常委会批准”；《基本法》附件二规定，立法会的产生办法“如需修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人大常委会备案”。这表明，特区以后的政制

发展，既不完全取决于中央（不同于特区政治体制的创设），也不完全取决于特区立法会和行政长官（最终结果需要由全国人大常委会批准）。

2004年全国人大常委会对附件一和附件二进行解释，特别说明批准和备案程序是修改特首和立法会产生办法的必要的程序要求，可以说就是对上述最终决定权的强调。当然，即使按照2004年全国人大常委会的解释，中央在特区政制发展中的作用，也主要是监督（通过批准和备案最后把关）而非具体指导。这一点对特首选举方法的改变尤其清楚，因为需要经过全国人大常委会批准才能最终生效。这里不太清楚的是，对于立法会选举办法的备案，全国人大常委会是否可以像对一般特区立法那样通过发回的方式使其丧失效力。

不幸的是，自2003年以来日趋激烈的政改讨论，恰是伴随着中央对香港的管治模式逐渐从规范和监督向指导和监管的模式发展的过程。中央政府在1997年之后的两个决定（包括解释）都引发了香港社会的热烈讨论和争议，近期香港立法会未能通过特区政府在全国人大常委会8·31决定基础上形成的2017年普选方案，则再一次引发各方面对香港政制发展前景的议论和担心，甚至出现一些上纲上线的批评。

可能会有人争辩说，既然《基本法》规定香港特首的产生办法……“最终达致由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标”（第45条第2项），而全国人大又有权解释“有广泛代表性的提名委员会”的含义，因此全国人大常委会无论作出任何决定，都认为是恰当的。

这种理解存在两方面的问题：其一，这种理解仅考虑到了全国人大常委会行使权力的实质正当性，却没有考虑全国人大常委会行使权力的程序正当性要求。例如，全国人大常委会可以监督特区立法，但是只能发回而不能直接修改。再如，全国人大常委会有权解释，但是在解释之前应当征询基本法委员会的意见。这些程序“插件”不是无足轻重的存在，而是反映出中央对特区的管理不是直接监管模式。其二，即使全国人大常委会有解释权并且不违背程序要求，也必须考虑决定的实质正义问题，即决定是否符合香港民主的一般期待并且能够为社会所普遍接受。否则，香港可能根本就不需要政制改革了：特区1998年选举委员会由600人组成，根据基本法附件一，这一组成当然“具有广泛代表性”。2004年扩充到800人，并且其中功能界别的组成发生变化，仍然算是“具有广泛代表性”。2007年选举委员会再次扩大至 1200人，当然也是根据“具有广泛代表性”原则建立的。从600位选举委员到1200位选举委员，从5万选民参与到25万选民参与，这一变化的发生证明即使原来选举机构的“普遍代表性”并没用改变，随着社会参政意识的提高，也有必要进行相应的调整，以使既有的选举机制满足社会发展的需要。

二、香港政制发展与宪法变迁理论

特首和立法会的选举办法之所以重要，是因为这些问题实际上是宪制问题，而香港政制发展实则反映了香港的宪制变迁。从宪法变迁的角度认识香港政制发展问题，才能理解香港政制发展问题的根本性，相应地，也才能把握其正当性要求和成功的条件。

第一，政制发展作为一种宪制变迁，需要充分的社会共识。流行的观点认为，只有同意（agreement）才能构成宪制安排的合法性基础。这种认识在很大程度上是基于“宪法是社会契约”这样一种理想的理论模型的倒推。当然，同意也有很多种，自愿的程度不一而足，甚至可能是被迫接受和同意。然而就宪法和法律的实施而言，同意的程度越高，同意者包容的范围越广，宪制安排能够得以实施的可能性就越高。

缺乏共识的宪法有可能无法实施，难以为继，最终还是会引起宪法变迁。最正式的宪法变迁是通过宪法创制和宪法修改，但是如果现行体制不

能回应和满足社会发展变化的要求，实践中会衍生出许多其他形式，如通过巧妙的宪法解释或长期反复的政治实践。除了这些“静悄悄的革命”，宪法变迁还有可能通过现行体制之外的政治力量助力实现，如政权更迭，甚至暴力革命。由此给社会造成的震荡当然意味着更高的社会成本。

第二，宪法变迁总是伴随着对旧体制的破坏，而旧的利益格局能否打破，就是宪法变迁能否成功的根本特征。宪法变迁的过程仍然是一个寻求共识的过程。宪法变迁通常都需要在当政者与革新派之间达成共识。而当政者由旧体制产生，最有可能在旧体制中实现利益最大化，因此，让当政者自愿参与维新变法并不容易。政权更迭和革命虽然通常会带来政治制度的变化，但是其破坏性也很强。熊彼得曾经从马克思的理论中总结出“创造性破坏”(creative destruction)的概念，认为工业革命对旧的经济结构带来由内而外的破坏，并最终导致资本主义制度取代了旧有的体制。与此类似，政治体制改革也具有类似的效果。实际上，当代制度经济学的研究表明，政治体制就是一种改变经济结构的力量，很可能就是这种创造性破坏的驱动力本身。不能接受和促成这一创造性过程，不能完成新的利益分配，创新也就难以为继，社会改革就会失败。

第三，虽然宪法变迁需要共识，但是这种共识不需要是彻底的共识，未充分理论化的共识足以促成宪法变迁。许多时候，一个社会存在不同的理念或信仰，持有不同理念和信仰的人们无法在宏观理论层面达成共识，但是有可能在某些具体原则和规则上达成共识。对这种现象，罗尔斯（John Rawls）称之为“部分重叠的共识”（overlapping consensus），桑斯坦（Cass R.Sunstein）则称之为“未充分理论化的合意”。对罗尔斯来说，以价值多元为特征的政治自由主义是其所主张的公平正义（fairness as justice)的结果；但是这种多元性又为维护公平正义的稳定性带来了问题。如何维护多元社会的公平正义？罗尔斯认为，人们有可能对某些深层问题无法达成共识，但是他们仍然有可能对某些宪法性或结构性的原则（constitutional principles)达成共识。

桑斯坦从罗尔斯的理论获得灵感，并将之延伸至宪法和法律判断。在他看来，如果决定者能够就具体事项达成一致，而且对具体事项背后的理论也达成一致，那么这种合意可以称之为“充分理论化的合意”。但实际上，对几乎所有多个人做出的法律决定来说（如三人以上的合议庭），决定者都往往无法形成充分理论化的合意。虽然如此，他们仍有可能会基于不同的理论，得出同一结论。这种宪法和法律中“未充分理论化的合意”可能出现在两种情况下：人们有可能同意某一抽象的原则，但对于具体事项却有不同看法。如人们可能都支持民主，但就民主是否意味着全面普选存在不同意见。人们也有可能既不能就抽象的原则达成共识，也不能就具体事项达成共识，但是有可能就某种中级层面的原则（mid-level principle)达成共识。例如，人们可能对平等的理论存在不同认识，对于同性恋婚姻是否意味着保护同性恋者的平等权也存在不同认识，但是人们可能会同意维护同性恋者的平等权。

上述理论对于认识香港政制发展的问题具有重要的意义。香港《基本法》是香港的宪制性法律，香港社会虽然参与制定了《基本法》，但是《基本法》并非香港本地立法，而是全国人大通过的全国性立法。从香港宪制的存在基础看，《基本法》的产生过程使得其不可能完全反映香港本土的意愿，而《基本法》在香港的认受度介乎被动接受和拥护之间，还难以达到完全赞同和认可的地步。在这种背景下，随着香港政治实践的发展，香港《基本法》原来所确立的一些具体制度和安排越来越不能满足本地政治发展的需求，政制发展成为公共议题，宪制变迁不可避免。

新旧宪制的转换需要社会共识，而香港的多

元社会背景使得共识的形成格外复杂。可以想见，如果各方面都将问题提升到信仰和价值观的角度去讨论，必然不可能达成共识。例如，对香港进行普选的具体制度安排，我们可以从“什么是真普选”开始，探讨“什么是民主”乃至社会正义诸问题。然而，理论探讨的层次越深，分歧的可能性就越大。不但各种政治哲学对民主的认识不同，即使同样信仰自由民主主义，也不一定能在所有问题上完全达成共识。因此，要求站在不同立场、隶属不同党团、信仰不同主义的人在这个层面上互相妥协、互相沟通，基本上是“不可能完成的任务”。这部分解释了为什么建制派和泛民阵营的温和派代表的呼吁不但没有促成和解，反而导致自身的边缘化。他们的建议虽然是理性的，但是如果各方仍然纠结于深层的理论问题，是难以达成共识的。

如果我们认识到并且接受社会共识往往不具有完整性或是社会共识反映各方意见的重叠，那么就应当承认，尽管我们可以试图去解决深层的理论问题，或者试图去谋求全面共识，但这样做可能是徒劳无功的。深层的宏观理论问题，如价值观、意识形态等，既非一日形成，也不可能短期内改变。与此相对，还有一种思路是放弃对大理论的争执，寻求中观层面的共识。这就是为什么香港的政制发展应当遵循中庸之道。换言之，香港政制发展的中庸之道不是简单地要求双方或多方妥协，因为价值观是无法妥协的，而是有必要寻求价值观之下的共识。问题是，如何在宏观理论分歧的情况下，达成中观或微观共识？

三、香港政制发展的中道观与中央介入的机制

如上所述，在承认社会价值和利益多元的前提下，一个多元社会的宪制形成和变迁需要充分的社会共识。但由于社会的多元属性，不能强求共识的全面性和彻底性，而应当试图达成价值冲突下的中观或微观共识。因为根本性的原则是不可调和或难以统一的，但是某些中观原则与价值或意识形态之间并不冲突；此外，即使基于不同的政治哲学和价值取向，人们也可能存在共同的利益，从而使得谅解和共识成为可能。以下将从三方面说明，避免价值和意识形态冲突的可能性与具体制度安排。

（一）“不争论”与未完全理论化合意的中国主张

避免价值冲突、谋求中观共识，中国有成功的先例可循，并且其最重要的倡导者和实践者正是“一国两制”原则的倡导者——邓小平先生。他秉承实事求是、求真务实的精神，在文革后的重大历史时刻，提出“解放思想、实事求是、团结一致向前看”，从而结束了从文革开始动辄以阶级立场、以思想上的“左倾”、“右倾”评判是非功过的标准。所谓“解放思想”，就是不以主义和立场禁锢思想，不强求对教条的一致理解或教条的同一出处；所谓“实事求是”，就是从实际出发，以社会实践而非某个人的言辞或教条检验理论的真实有效性。正是在此基础上，才能“放下包袱”，团结一致向前看”。在中、英双方就香港回归进行谈判时，英国方面主张香港岛已经根据1842年《南京条约》割让给英国，而中国方面不承认与英国签订的不平等条约的效力。如果双方一定要在条约是否有效、英国统治香港是否合法方面达成共识，那么进一步的谈判很可能无法开展，香港回归之路会更加波折。实际上，中英是否之所以能够就香港回归、“一国两制”达成共识，恰恰是因为回避了上述根本性问题。在1984年《中英联合声明》中，中方的声明为“对香港恢复行使主权”，而英方则称“将香港交还中国”。两者虽不违和，但是含义并不相同，前者强调主权的固有性，后者则更多指向领土归属。

1992年春，邓小平在南方谈话中强调：“不搞争论，是我的一个发明。不争论，是为了争取时间干。一争论就复杂了，把时间都争掉了，什

么也干不成。” 邓小平并非一概地不争论，他提倡民主讨论，也鼓励学术争论。但是，他强调对群众性、政治运动性的争论应当避免；对不同国家政党意识形态之间的争论应当避免；对空泛、不适时宜的争论应当避免……

当前，对香港政制发展所面临的分歧，也需要搁置一些先入为主的是非判断和意识形态式的争论。特别是从中央的立场来看，应当避免以“建制派”、“泛民阵营”为标签划分是非对错。至少在当下，各政治团体都承认基本法的合法有效性，各香港政治团体都是按照《基本法》和香港立法成立的政团。不同的政团之间互相攻讦，排斥异己，是政党政治的本质。中央政府卷入其中，应当以居中主持为宜，而不宜选边站，表现出对某一政团的偏好。假设中央政府直接参与香港政团之争，获得支持者固然高兴，未获支持者则难免对中央产生敌意，甚至将中央作为反对方一起攻击。

（二）中央直接卷入香港地方政治的危害

可能有人会认为，整体上来看，建制派阵营倾向于与香港政府和中央保持一致，而泛民阵营不但批评香港政府，也批评中央，这是泛民阵营的自我异化或自我边缘化。这种观察有一定的现实依据。然而，如果跳出两元对立的思维惯性来看，即使存在对中央的批评，也有必要客观分析。例如，泛民阵营的一些批评是对内地体制的批评。这种批评基于意识形态产生，虽然不符合“井水不犯河水”的原则，但是在决定收回香港并保留香港原有资本主义制度时，对此就已经有所预见。回归以前，邓小平曾经表示，“1997年后，香港有人骂中国，骂中国共产党，我们还是允许他骂，但是如果变成行动，把香港变成一个在‘民主’幌子下反对大陆的基地，那就不行”。可见，反对归反对，以行动反对还是以语言反对，应当区分对待。同时，邓小平虽然提出治理香港需要“爱国爱港”人士，但是这里的爱国爱港是从“统一战线”的意义上所理解的爱国爱港，即包括“拥护祖国统一，但不赞成社会主义制度的人们”。

如果说在20世纪80年代的中国领导人和理论界都能包容“不赞成社会主义的人们”，容许香港出现“骂共产党”，在21世纪社会更趋多元的当下内地和香港，没有理由认为，中央对香港的管治政策会更加排斥异己。特别是在香港《基本法》对于香港可能出现的以香港为基地危害国家安全的情况已经作出明确规定的情况下，这种限制就更加没有必要了：根据《基本法》，国家在香港驻军，负责香港的防务（第14条）；全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因香港特别行政区内发生香港特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定香港特别行政区进入紧急状态，中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在香港特别行政区实施。（第18条）。因此，即使《基本法》第23条立法未能及时通过，《基本法》也为中央政府提供了充分的宪制依据，足以应对可能发生的危害国家安全的情况。

实际上，除了意识形态原因造成的批评，还有一种情况也会招致反对派批评或反对中央，这就是当中央明确表态支持某些政团（如建制派的一些政团）时，作为建制派的竞争对手，当然反对派会将中央一并纳入批评和抨击的对象。这种情况是可以避免，并且应当避免的。这种情况下，中央因为直接参与了香港的地方政治而产生了多种危害。

首先，从直接的影响来看，当中央将自己混同于与泛民相对立的建制派，甚至直接介入竞选的具体人选和事务，那就难免自我树敌。在某种意义上这也是执政党自降一格，从国家的执政党自降为地方党。试想，当苏格兰出现独立倾向时，英国政府固然不希望其独立，但如果英国执政的保守党政府直接介入苏格兰地方党派之争，恐怕会适得其反，加速苏格兰分离主义倾向。

其次，中央直接卷入香港政治有害于中央的道德地位。因为中央对香港有“高度自治”的承诺，这是中央秉承“自我克制”的精神，原则上不介入香港事务的承诺。如果中央明确表态支持一方，很可能会招致“背信弃义”的批评。

最后，中央直接介入香港政治事务，有可能间接影响台湾问题的解决。香港“一国两制”的成功将为未来台湾问题的解决提供良好的示范，香港政制发展的前景也关乎未来对台湾的制度安排。

事实上，中国所面临的国家统一和国家认同问题是一个普遍的难题。中国的国家性质和政治体制固然不同于英国，但是同为单一制国家，同为对某些地区有深度授权的单一制国家，国家的管治机理是相同的，都需要在维护国家统一的前提下保证中央和地区发展的张力，都需要在承认地区特殊性的同时维护整体发展的均衡。从比较宪法的角度来看，能够促进国家认同的措施是中央对特区的文化包容与权力分享。例如，中国在决定实行“一国两制”方针政策时，就体现出非常鲜明的自我克制特点，包括执政党的自我克制。否则，以中国共产党的组织能力，如果直接参与香港选举，香港其他政团几乎没有机会竞争。但是如果是那样，与中共接管香港又有什么区别？既然如此，也就不需要实行“一国两制”、“高度自治”了。

（三）中央在香港政制发展中如何超然地发挥作用

显然，根据一般的主权理论及政治理论，无论中央政府还是中共中央，都有明白无误的宪法性权利（对政党来说，通过在香港公开参与竞选）可以直接参与管治香港。但是，必须承认，早在1985年开始起草《基本法》时起，国家就选择了香港“高度自治”，同时也就选择了中央的“高度自制”，除了某些列举的事项和例外情况，中央决定进行自我约束。这并不意味着中央在香港政制发展中无所作为，而是应当在《基本法》的框架下，在既定的自我约束原则下，选择性地有所为有所不为。

首先，从中央介入香港政制发展的范围来看，中央可以根据《基本法》决定香港政制发展的时间表、路线图以及政治体制格局。因为香港的政制发展实际上就是一种宪法变迁，上述事项都是宪法性事项，中央对这些事项拥有固有的且符合基本法的权利。但是，中央不宜选择性地认同香港的一方势力或与某些政团保持特殊联系，也不宜介入香港的具体选举过程。换言之，中央政府应当尽量基于超然的地位，独立（于各种利益团体之外）进行判断。

香港回归以来，社会极化除了表现在政治观念的极化之外，社会经济发展也呈两极分化，甚至可以说，经济发展的两极分化是社会分化和政治分化的基础。而政府（包括中央政府）受到的批评之一就是过于保护“权贵资本家”的利益。同时，各种迹象显示，在建制派与泛民之间，建制派基本上总是获得中央方面的认可，而建制派似乎成了“坏孩子”的代名词。这些事实在很大程度上影响了中央对香港的政策，当然也会影响香港社会对中央政策的认知。

其次，就中央介入香港政制发展的组织机构来看，全国人大常委会香港基本法委员会应当发挥更大的作用。香港基本法委员会是《基本法》创设的机构，是法定的咨询机构。根据《基本法》，全国人大常委会在决定是否发回特区立法时应当征询基本法委员会的意见（第17条）；全国人大常委会在增减列于《基本法》附件三在香港实施的全国性立法时，需征询基本法委员会和特区政府的意见（第18条）；全国人大常委会在对《基本法》进行解释前，需征询基本法委员会的意见（第158条）；香港《基本法》的修改议案在列入全国人民代表大会的议程前，需要先由香港特别行政区基本法委员会研究并提出意见（第159

条）。基本法委员会发挥咨询功能的上述四个方面，全部都是涉及香港根本宪制结构和宪制发展的内容，可见在制定《基本法》时，对基本法委员会的宪制地位是有所考虑的。

基本法委员会的组成使其有能力协调多部门之间的工作，承担其宪制作用。香港基本法委员会由12人组成，其中一半大陆人士，一半香港人士，其人员构成有助于了解香港的实际情况，有助于作出符合香港和中央双方利益的判断。基本法委员会的组成人员中也有中央负责香港事务的各机构代表，特别是中联办、港澳办等，方便工作协调。此外，在12位委员中，法律界人士的比例一直很高，目前（第四届）委员中至少有7位都是法律专业人士或长期从事法律工作，能够对涉及《基本法》的问题提供专业判断。全国人大常委会从2005年起，还专门为香港基本法委员会配备了办公机构，这种安排也为基本法委员会充分发挥其功能提供了良好的行政支持。

但是，观乎《基本法》实施以来基本法委员会的运行，虽然其作为一级机构是显性的，但是委员会的很多工作却是隐性的。特别是基本法委员会没有成为中央直接联系香港市民、获得香港民情的有效途径。可能有人认为，中联办可以承担这一角色。这一认识值得商榷。因为中联办的前身为新华社驻港分社，1999年12月28日后才更名为中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室。中联办的职权由国务院常务会议决定，包括“联系香港各界人士、增进内地与香港之间的交往，反映香港居民对内地的意见”，但是“基本法”并未作相应修改，“基本法”本身对中联办的属性和职责均未明确，使得长期以来中联办的定位不无争议。

总之，即使中联办能够起到联系香港各界人士的作用，也不能以此替代基本法委员会，因为两者的组织和人员构成不同，其工作的性质和效果也必然不同。实际上，如果基本法委员会在香港长期缺位，不但有负《基本法》对基本法委员会的授权，更有可能导致权力错位，或权力空置，最终可能影响基本法委员会和中央的公信力，使之沦为可有可无的机构。

最后，就中央介入香港政制发展的渠道看，中央应当增加与香港各方面直接沟通对话的机会，特别是有必要采取正式或非正式听证会的形式，与各方面进行沟通交流，并在此基础上进行决策。从以往中央与香港直接沟通的情况来看，都起到了很好的效果。例如，2003—2013年乔晓阳担任基本法委员会主任时，开启了赴港与各界人士沟通《基本法》解释和决定的先例，并取得了非常好的社会效果。值得一提的是，虽然以基本法委员会主任的身份与香港各界沟通也起到了较好的效果，对于一个委员会来说，仍然是不够的。顾名思义，委员会是一个集体议事和咨询机构。假设在香港与各界接触的不仅是一两位主任，而是多位委员；假设在香港与各界进行沟通的不是一天或两天密集访问，而是持续不断的委员会组织的座谈、听证和讨论，其效果也许会翻倍，甚至更加明显，至少中央与港人直接联系的机会会增多。

有人认为，基本法委员会不是一个决策机构，仅仅是一个咨询机构，不适宜与公众直接接触。这种观点是错误的，至少对咨询机构的属性有误解。咨询机构虽然不直接做决定，但是其提出建议和意见需要具有现实可行性和社会基础，只有通过与香港社会直接建立联系，才有可能使建议具有可行性和社会基础。当然，由于基本法委员会并非决策机构，因此，应当考虑采取非正式的听证会，即听证会的结果不是最终决策的当然依据，而是决策的参考。由此，既可以起到直接联系港人、吸纳民意的作用，也充分符合《基本法》，不会予人口实。特别是在关乎香港和中央的一些重大政治议题上，如果由基本法委员会出面组织公开的听证会，允许各方面通过听证会反映意见，

不仅有助于提高基本法委员会咨询的科学性和民主性，也有助于提高依据基本委员会征询作出的中央决定的公信力。

四、结论

如上所述，香港的温和派也力主政制发展的中庸之道，不过香港的温和派所主张的中庸之道，要么要求泛民阵营与中央达成妥协，要么希望泛民和建制派直接达成妥协，甚至于认为香港的司法机构在《基本法》诉讼中所秉承的就是中庸之道。本文认为，只有在中央政府居于超然地位的情况下，才能实现香港政制发展的中庸之道，也才能使香港的宪制变迁成功。因为，寄望于香港司法机构推动政制发展是不现实的。且不论一般法院固有的“被动的属性”（passive virtue)，即使对于美国联邦最高法院来说，法院真正能够改变社会风气、扭转政治走向的情况其实很少。香港的法院已经算是积极行使司法复核权的司法机构了，但是过去18年来，其真正推翻的立法仍然是少数，并且从根本上来看多数无关宏旨。即使是引起争议的居港权案，法院所推翻的，也不过是一向就有争议的临时立法会所制定的法律；非但如此，经过全国人大常委会的解释，被法院宣告无效的法律之后又恢复了有效性。可见，希望通过法院来影响政治过程，既不现实，也不合理。

那么，建制派和泛民之间、泛民与中央之间是否可能在中央未能择中而处的情况下达成共识呢？也不太可能，如上所述，这样只会加速香港政治的极化特征，并将中央拖入战局。因为中央拥有权威地位，当中央有明确表态时，反对派固然没有机会，温和派也没有机会，而任何真正的妥协，都是向温和派靠近的过程。只有通过中央超然于香港政争之外、居中处理香港社会的政治诉求时，才有可能推进香港政制发展。因为中央政府的超然本身就是一种放权，使得香港本地的政团能够逐渐从深度理论之争转向具体的事务之争，并为各种温和派争取空间和机会事实上。

当然，更重要的是，香港的现行政治体制自有其利益格局，要进行政治体制改革，不可能不改变既有的利益格局。不过，作为中央，应当认识到其在香港的利益是繁荣稳定而非一家一派。因此，中央如果能够抽离于香港的地方政治，也就抽离了地方利益之争，这时候，香港的温和派才能真正发挥中间选民的作用，而香港的政制发展才有可能重新回归理性与和平。