主题·问题·难题·破题：公共政策制定中的利益表达机制研究

陈建先，王　超

(中共重庆市委党校 公共管理教研部，重庆　400041)

主题·问题·难题·破题：公共政策制定中的利益表达机制研究

陈建先，王超

(中共重庆市委党校 公共管理教研部，重庆400041)

摘要：在全面加强社会主义民主政治制度建设的背景下，人民享有更多的利益表达权是必然趋势，公共政策制定中健全完善的利益表达机制不仅是现实利益分配的需要，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。在公共政策制定的利益表达机制中，主体、客体、渠道、方式“四位一体”的协调贯通是主题；目前尚存在主体不平衡、客体不作为、渠道不畅通、方式较激进等问题；妥善解决弱势群体的非制度化利益表达是我们面临的一大难题；通过四大措施健全和完善公共政策制定中的利益表达治理机制是破题之道。

关键词：公共政策；利益表达机制；弱势群体；非制度化

Theme,Difficulty,Problem,Solution:

一、引言：从公共政策看利益表达的机制

党的十八届三中全会指出，要“更加注重健全民主制度，丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度的优越性”[1]。这强调了公民利益表达的重要性。利益表达机制是指在一定的社会环境之下，在公共政策的制定过程中，利益表达主体为了获得或维护自身权益，利用法律法规通过一定的利益表达渠道和方式进行利益表达的一整套过程和运行方式。我们不能离开公共政策来谈利益表达机制的问题，公共政策的作用不言而喻，它在一个社会运行中扮演着非常重要的角色。戴维·伊斯顿认为公共政策是对社会价值的权威性分配，价值不仅指物质、金钱，而且还包括权力、荣誉等，可以说谁掌握了公共政策的制定权谁就拥有利益的分配权。

在大数据时代，新技术发展的刺激和“互联网+”理念的普及，直接推动了信息的快速扩散和传播，公民的民主意识越来越强，越来越多的公民逐渐认识到，他们有能力影响那些与其生活相关的公共政策的制定与执行。恰如托马斯所言，接下来的结果就是，他们不断地要求在公共政策过程中获得发言的机会[2]。公共政策制定中的利益表达就是利益相关者在公共政策制定中通过各种渠道向政策制定者表达自己的意见，施加影响，以使政策的制定朝着有利于自身的方向发展。公民争取在公共决策中的发言权便是参与公共政策的利益表达，利益表达贯穿政策制定的全过程，它是公共政策制定程序中必不可少的一部分。

公共政策的制定是否公平、合理，在一定程度上取决于参与公共政策的利益表达主体发言机会是否平等。随着改革开放的不断深入和社会治理能力建设的不断推进，把公众更广泛地纳入到公共政策的制定中来不仅是现实利益分配的需要，更是推进社会治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。新形势下影响政策制定的各种因素都处在不断变化、转型和重塑中，这对既有公共政策制定中的利益表达提出了新的要求，社会转型期公共政策制定中的利益表达值得我们重视和研究。

二、主题：主体、客体、渠道、方式“四位一体”

利益表达主体、客体、渠道，以及利益表达的方式，四者构成一个完整的利益表达机制，利益表达就是“主体”利用“方式”通过“渠道”作用于“客体”，“客体”进行回应的互动过程，研究利益表达机制“四位一体”的协调贯通，这是利益表达机制的主题。

(一)利益表达主体

利益表达的主体即提出利益要求的个体和团体，利益表达个体指个人独自向公共部门或者其他社会组织表达利益要求，它代表的是个人利益；利益表达团体代表特定阶层或集团的组织向公共部门表达利益要求，它代表的是组织利益。现实政治生活中一般表现为有着共同利益的个人通过制度化或非制度化途径结成的团体性利益表达主体。随着社会的发展，利益表达主体呈现两个的新趋势：一是在参与利益表达的公众人数剧增，这与新媒体的快速发展和民主化进程不断推进紧密相关；二是各类利益表达主体在分化重组的过程中形成了强势群体和弱势群体分立的格局。

(二)利益表达客体

利益表达的客体是利益表达主体进行利益表达活动所指向的对象，一般指执政党、行政机关、立法机关等公共部门，尤其是各级信访部门和各级人大。信访是中国公民组织化表达意见的一种重要方式[3]，信访部门已经成为公民利益表达的主要客体。人民代表大会作为国家权力机关，也是重要的利益表达客体，人大代表通过走访、调研、接受公民意见确定自己的提案并提交人民代表大会，通过人大代表来影响公共政策的制定是利益表达最直接、最有效的方式。

(三)利益表达渠道

利益表达渠道是指利益表达主体表达利益诉求时采取的途径，在我国，利益表达渠道包括制度化渠道和非制度化渠道。制度化的渠道包括两类：一是人民代表大会、政治协商会议、信访部门等公共组织；二是社团组织、工会团体等利益团体。非制度化的利益表达渠道较为典型的是网络、报刊等舆论媒介，其中值得重视的是自媒体。当制度化渠道不健全时，被阻碍了的利益表达信息便会通过各种非制度化渠道传递和处理。

(四)利益表达方式

利益表达方式是指利益表达主体通过何种方式将利益诉求向利益表达客体表明的一种行为。作为一种表达方式，利益表达可分为理智的利益表达和情绪化的利益表达两种方式。前者指主体能够理智地在相关程序规则内合理表达自身诉求，后者往往表现为违背程序规范而采取情绪化表达，群体性突发事件中的暴力行为就是典型的情绪化利益表达方式。实践中，利益表达主体可能因为制度化的表达受阻或利益诉求没有得到解决而由理智的利益表达转变为情绪化的表达方式。

三、问题：主体、客体、渠道、方式方面的问题

利益表达机制要求“四位一体”协调贯通，任何环节出现问题都会影响利益表达的正常进行，进而影响决策的民主性和科学性，降低公共政策的质量，目前利益表达机制的四要素都存在问题，部分要素的问题相互交织、互相影响。

(一)利益表达主体不平衡

作为利益表达机制的第一环，利益表达主体存在不平衡的问题。一是利益表达主体不平等。目前利益表达主体形成了强势群体和弱势群体分立的格局，强势群体更多由受过较高教育和掌握更多资源的人组成，群体意识强，组织化高，容易在体制内获得利益表达的机会，如通过在知识阶层培植利益代言人赢得话语权[4]；而包括农民、下岗工人、残疾人等在内的弱势群体，由于自然原因和现实原因，其掌握资源较少、组织化程度较低、权力相对较弱，在利益表达上处于缺乏表达、低效表达、无效表达的状态。二是利益表达主体发展不成熟。宏观上，公众的参与意识仍然不足，利益表达各自为战、缺乏合力；微观上，弱势群体组织化程度较低，缺乏对群体利益的清晰认识，致使其表达利益的动力机制缺少应有的张力。我国社团、工会等社会组织数量庞大，但利益表达无序，实效欠佳。

(二)利益表达客体不作为

利益表达客体作为利益表达诉求的收集者，也是公民利益诉求的执行者，目前存在利益表达客体不作为的现象。一是公共部门部分工作人员态度消极，对公众的利益表达诉求缺少回应，或是相互推诿；二是职能部门职能缺位，没有承担起利益表达的责任；三是信访利益表达渠道的间接性、信访运行中的观念错位尤其是政绩观以及信访执行权力的缺位，致使表达主体不能通过“信访”这一特殊的组织化表达方式有效地表达自己的利益要求；四是部分人大代表缺少与民众的联系，不了解民众的需要，没能很好地履行收集表达利益诉求的职能。总之，利益表达客体的种种不作为致使许多正当的利益诉求得不到有效反馈。

(三)利益表达渠道不畅通

利益表达渠道不畅通会直接导致利益主体的意见无法传递到政策制定者，它是利益群体进行利益表达的最大制约因素。在现行制度框架内，尽管我国已经初步建立了人民利益表达制度体系，然而在实践过程中，多数利益表达渠道的象征意义大于实际意义[5]。部分人在表达利益时，往往把正当和不正当的诉求合并表达，致使社会舆论发生偏差，影响其他利益主体的利益表达，阻碍了原本畅通的表达渠道；在利益表达客体缺乏民主意识的情况下，会把公众的意见和批评视为损害领导和部门形象的行为，对其进行压制，致使利益表达渠道堵塞。

(四)非制度化方式较普遍

非制度化表达方式是不通过现有的制度渠道进行的表达方式，是“突破现存制度规范的行为，也是在社会正常参与渠道之外发生的活动”[6]。现有表达制度不能顺畅地进行利益表达，利益表达不平衡，促使某些基层矛盾突出、利益复杂的地区民众使用非制度化的表达方式表达利益诉求。非制度化的表达方式通常表现为贿赂、恐吓、群体性上访、围攻政府机关等方式，这些表达方式尤其是群体性事件往往难以预料防范，负面影响广，社会危害大。

四、难题：弱势群体的非制度化激进表达

健康有序的利益表达机制要求利益表达主体采用制度化的方式和渠道表达利益诉求。目前构建健康有序的利益表达机制有两大难题。

(一)弱势群体的利益表达

如前文所述，包括农民、下岗工人、残疾人等在内的弱势群体，由于信息不对称、经济的差距、制度的影响等多种原因，使其不善表达、缺乏表达；其次是由于现有的利益表达渠道更有利于强势群体，弱势群体缺乏组织，单个个体分别进行利益表达难度大、影响小，相关利益问题不能取得期望的效果，致使弱势群体在进行利益表达时成本高、费用贵。因而，从总体上看，弱势群体在利益表达上处于低效表达、无效表达的状态。

(二)非制度化的激进表达

学者在研究非制度化表达方式时，较多将其与参与群体性事件的弱势群体联系起来。在实际政治生活中，弱势群体往往是在公共部门的决策或行政行为侵害其利益后而被动进行利益表达，当其利益受到侵害或诉求得不到满足时，就会转向非制度化的表达方式，通过激化、扩大矛盾，采取非理智的激进行为获得较大的社会关注度进而形成强大的舆论压力来达到利益表达的目的。非制度化的激进行为是利益表达主体的最后选择，这是利益表达失范[7]和社会失衡的表现，在某种程度上是社会转型期弱势群体的利益长期得不到正确对待的结果。

在社会利益群体严重分化的背景下，不同社会群体能否拥有正常而充分的利益表达形式和渠道，充分表达自己的利益诉求，是社会能否和谐的基本前提[8]。伴随非制度化的表达的群体性事件对社会稳定、国家长治久安有较大的负面影响，造成社会人力、物力、财力的浪费，同时不利于实现社会公正，正如罗尔斯所言，如何解决弱势群体利益表达时产生的非制度化问题是摆着我们面前的一道难题。

五、破题：健全和完善利益表达治理机制

党的十八届三中全会指出要创新有效预防和化解社会矛盾体制。在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，我们要创新社会治理模式，健全和完善利益表达机制。

(一)培育利益表达组织，营造公民利益表达的文化氛围

培育利益表达组织。公民作为个体更多地是依托于形形色色的社会组织参与到社会公共事务中来[9]，社会组织是化解社会矛盾和增加社会凝聚力的重要机制。因而要积极支持和培育社会组织的发展，进一步保障和规范工青妇等群众团体、中介组织、行业协会等非政府组织的职责和权利，增强其利益表达意识，发挥其利益代表作用，通过更多更广的途径表达公众的利益要求。

营造良好文化氛围。要通过宣传引导，树立起民众表达自身利益的权利观念和信心，提高不同群体对自身和群体利益的把握能力。要发挥主流价值文化在社会整合中的作用，凝聚不同阶层的人员，减少社会摩擦。同时，要坚持“百花齐放、百家争鸣”的方针，引导非主流文化在法律范围内、现行政治框架下健康有序发展。

(二)创新政府回应机制，完善公民利益表达的整合机制

创新回应机制。面对网络问政、微博问政的压力，政府需要转变观念，变被动为积极引导沟通。政府要主动充分利用网络、报刊、电视等大众传媒工具，使其成为不同利益群体进行利益表达的窗口。可以通过设立投诉热线、建言邮箱等，回应民众关切，加强信息发布，使公共政策及时、准确传达，接受公众监督。

完善整合机制。提高政府吸纳不同群体利益表达的能力，协调不同利益主体的关系。同时，要积极利用各种政治社会化手段，引导处于弱势地位的社会阶层参与到社会政治生活中来[10],这也能够防止政府公信力的流失。

(三)疏导利益表达渠道，保障公民利益表达的渠道畅通

健全宏观保障机制。在健全重大决策社会稳定风险评估机制的同时，要建立畅通有序的利益诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使公众诉求能表达、矛盾能化解、利益有保障。

改革原有表达渠道。需要加强选举制度改革，扩大基层和农村代表的比重，平衡各个阶层在主渠道的影响力，加大人民评价的权重；要改革和完善信访工作制度，探索实行网上受理信访制度，健全受理公众利益表达的机制，简化调整信访办事程序；大众媒体作为公众新的表达渠道尚不成熟，政府需要加强对大众媒体的监督和引导，使大众媒体成为成熟的利益表达的新渠道。

(四)引导非制度化表达，提高公民利益表达的制度水平

正确认识非制度化表达。利益表达的合理逻辑是个体利益受损时应通过正当渠道合理表达寻求补偿，但要顾及整体利益和长远利益[11]。弱势群体的利益表达是我们无法回避和不能回避的问题，政府必须正确认识非制度化表达，要着力构建程序合理的多元的利益表达机制。同时，要对其积极引导和治理，建立合理的利益协调和分配机制。

加强利益表达法制建设。要以法律的形式保障利益表达主体的权利和义务并严格执行，对任何阻碍和破坏利益表达秩序的行为给予惩处；必须把利益表达行为纳入法制化的轨道，从而既使其利益能够得到充分的表达，又使其不法行为得到禁止。

党的十八届三中全会指出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民的根本利益，最大限度地增加和谐因素，增强社会发展活力。”完善公民的利益表达机制是创新社会治理的题中之义。在全面推进治理体系和治理能力现代化的目标下，必须健全公共参与机制，完善利益表达主体尤其是弱势群体的利益表达渠道和方式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，使得公众诉求能表达、矛盾能化解、利益有保障，从而进一步推动我国公共决策的民主化、法制化、科学化，推进社会治理能力现代化。

参考文献：

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报,2013-11-16.

[2]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的技能与新策略[M].孙柏英,译.北京：中国人民大学出版社,2005:9.

[3]朱光磊.当代中国政府过程[M].3版.天津:天津人民出版社,2008:74.

[4]王春福.论科学民主决策的社会利益表达机制[J].求实,2006(4):63-66.

[5]徐道稳.社会政策过程中的利益表达[J].学术论坛,2006(7):60-64.

[6]陶东明，陈明明.当代中国政治参与[M].杭州:浙江人民出版社,1998:156-157.

[7]吴太胜.群体利益表达失范与地方政府有效应对[J].行政论坛,2015(1):24-29.

[8]张亮，谭宗泽.公租房制度的行政法治逻辑——以公共政策为参照[J].重庆师范大学学报：哲学社会科学版，2013(1)：81-87.

[9]王超.主体·方式·源泉：论中国公共行政精神的社会建构[J].山东行政学院学报,2015(3):17-21.

[10]高桐杰.我国公民非制度化利益表达的分析[J].科学社会主义,2011(1):70-73.

[11]贺海波,黄红发.行动与结构:弱势群体利益表达的逻辑分析[J].求实,2015(2):82-90.

(责任编辑张佑法)

收稿日期：2015-03-12

基金项目：国家社会科学基金项目“现代投票规则的博弈研究”(14BZZ082)；重庆市研究生科研创新项目“党政领导干部选拔任用中的投票博弈研究”(CYS14205 )

作者简介：陈建先(1956—)，男，广东番禺人，教授，硕士生导师，研究方向：公共管理学、政府经济学和管理博弈论；王超(1991—)，男，湖北荆州人，硕士研究生，研究方向：公共管理学和管理博弈论。

doi:10.3969/j.issn.1674-8425(s).2015.08.013

中图分类号：D63

文献标识码：A

文章编号：1674-8425(2015)08-0078-05

StudyonExpressionMechanismofBenefitinPublicPolicyMaking

CHENJian-xian,WANGChao

(DepartmentofPublicAdministration，ChongqingMunicipalPartyCommitteeParty

SchoolofCPC，Chongqing400041，China)

Abstract:It is the inevitable trend that people enjoy more expression right of interests in the background of comprehensively strengthening the construction of socialist democratic political system. A sound and perfect expression mechanism of benefit in public policy making is not only the need of realistic interest distribution,but also the requirement of the modernization of the national governance system and governance capability. In the expression mechanism,the theme is the “four in one” that of subject,object,channels and methods and how to coordinate them. The problems are subjects unbalanced,inaction of objects,channels stuffed and radical approach nowadays. The difficulty we face now is to give chances that the vulnerable groups can express their interest demand through non institutionalized way. And to improve and perfect the expression mechanism of benefit in public policy making is the solution to those problems.

Key words:public policy; expression mechanism of benefit; vulnerable groups; non-institutionalized

引用格式：陈建先，王超.主题·问题·难题·破题：公共政策制定中的利益表达机制研究[J].重庆理工大学学报:社会科学，2015(8):78-82.

Citationformat：CHENJian-xian,WANGChao.Theme,Difficulty,Problem,Solution:StudyonExpressionMechanismofBenefitinPublicPolicyMaking[J].JournalofChongqingUniversityofTechnology:SocialScience，2015(8):78-82.