新时期提升城市社区治理能力的思考*

腾 华，王 植

(1.中共重庆市九龙坡区委党校，重庆400051;2.北京林业大学 经济管理学院，北京100083)

社区是城市社会治理的前沿阵地，是城市社会和谐稳定的基础。近年来，随着我国城市化步伐不断加快，城市社区治理的基础性作用越来越凸显，同时社区管理难度、复杂程度也随之加大，这引起了我们党的重视。党的十八大首次将推进“城乡社区治理”写入党的纲领性文献。党的十八届三中全会提出:“推进国家治理体系和治理能力现代化，从政治、经济、文化、法制、社会等多方面创新社会治理体制。”党的十八届四中全会进一步提出:“建设社会主义法治国家，促进国家治理体系和治理能力现代化。”因此，当前提高城市社区治理能力，是全面深化改革的有效举措，是构建法治社会的基础。

一、社区治理的内涵及来源

最早提出“社区”一词的是德国著名社会学家滕尼斯，他在1887 年出版的《社区与社会》(Community and Society)一书中提出:社区(community)是指那些由具有共同价值取向的同质人口组成的，关系密切、出入相友、守望相助、疾病相扶的、富有人情味的社会关系和社会团体［1］。“治理”是20 世纪90 年代西方经济学、政治学、社会学、管理学领域流行的名词，代表人物詹姆斯·N·罗西瑙(James N.Rosenau)在《没有政府统治的治理》中指出:治理为一系列活动的领域里的管理机制［2］。与统治不同的是，治理主要是指一种由共同的目标支持的活动，这些活动的组织者、管理者未必是政府，也不需要国家的强制力来实现。“社区治理”也是中国从西方引入的概念，美国的社区治理理念较为先进，美国一些州政府一直认为社区治理是一种公民自治的典型形态，它主要不是依靠政府，而是依靠社区公民、企业以及公共服务组织的参与来实现［3］。

在我国，新中国成立以后，城市基层社会建立了以“单位制”为主、以“街居制”为辅的管理体制。改革开放后，传统的“单位制”社会管理模式逐渐过渡到相对独立的“街居制”模式。1986 年，民政部首次提出“社区服务”的概念;20 世纪90 年代在一些城市开始试点;2000 年12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》(中办发［2000］23 号)，这是指导我国城市社区建设的纲领性文件，并在此后得到快速推广。同时，学术界也对社区治理问题积极关注，其中，史柏年2004 年在《社区治理》一书中提出的“社区治理”成为了百度百科词条，具有一定代表性，他认为社区治理是指政府、社区组织、居民及辖区单位、赢利组织、非赢利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制［4］。近年来，政府和学术界都对社会治理特别是社区治理进行了广泛调研和研究，并在十八大后上升为党和国家的重要方针。

二、当前城市社区的现状

随着改革的深入以及经济社会的发展，社区治理呈现“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”［5］。近年来，一些地区倡导政府要“还权于民”，不断扩大社区居民的自治能力，社区治理不断强化其自治功能，使基层的治理难度不断加大，社区干部在完善社区治理方法的同时，也促进了城市社区治理水平不断提高。

1.“单位人”成为社区居民后治理关系复杂化。改革开放以前，我国单一的公有制把所有的工人、农民都纳入“单位制”之中。改革开放以后，随着我国经济、户籍、劳动人事、社会保障等制度的改革，政府逐渐将许多不该管、管不好、管不了的经济管理工作交给企业，企事业单位职工的社会管理服务的职能逐步下放到地方政府，而地方政府则把管理职能直接交给社区自治组织管理，政府通过“单位”全面管控居民有所弱化，导致社区居民逐渐独立和疏远政府，党群关系、干群关系开始淡化，居民对政府和社区干部开始不信任、不合作。企业事业“单位制”的不断解体，使大量的“单位人”重新回归到社区，成为普通居民，不能享受到原有“单位制”管理不交水、电、清洁费等福利待遇，一些老职工特别是困难职工“等靠要”的思想严重，对社区的管理怨气很大。如重庆市九龙坡区石坪桥街道冶金村原来属于十八冶集团管理，下放给地方后，一部分职工长期拖欠水电费，而且有22%的居民长期不交清洁费。有的小区大修问题需要政府、企业事业单位、社区、物业管理公司、居民多方协调才能解决，导致社区治理更加复杂化。另外，由于房地产市场化和工业化的推进，农村“单位制”开始被打破，农民已不再受身份的限制，开始大量涌入城市，成为城市居民或流动人口，一些社区“贫民窟”现象较为突出，城市社区稳定工作治理难度加大。

2.基层社区事务量日益增大。随着单位职工下放到社区、农村人口大量涌入城市、非公经济人员入住城市，社区人口快速增加。在20 世纪50年代，居委会规模为100 户至600 户;目前，居委会的平均户数则达1 000 户以上［6］。居民的不断增加，导致社区工作量越来越大，如重庆市九龙坡区石坪桥街道石坪村平均每天处理群众纠纷2 件以上。随着城市行政管理体制的改革，原来实行“条条”管理的很多部门将任务下放到街道及社区，给社区增加了很多新的管理内容，如将市容市貌、市场管理、社保、民政福利、流动人口管理、小区历史遗留问题等管理项目纳入社区日常工作，导致社区增加了很多新的管理领域。社区不仅要承担行政职能，还要承担社会管理职能，甚至有些街区还需承担部分经济管理职能。因此，社区事务存在“上面千条线、下面一根针”的“小政府”管理现状。

3.居民对社区公共服务的要求越来越高。随着信息化水平和人民生活水平的不断提高，居民对公共服务需求越来越大、质量要求越来越高，对社区之间公共服务的差异也越来越敏感，特别是不同文化背景、不同职业、不同年龄段、不同收入、不同阶层的人群居住在一些社区，服务需求开始多样化，一些居民已经不再仅仅满足于政府花了多少钱在社区公共服务项目上，更关心这些服务项目是否让居民满意。近年来，特别是随着人口老龄化程度的提高，社区的老龄人口显著增多，这就势必要求每个街区都要为众多的老年人提供良好的生活环境、专业化的医疗保健以及文化娱乐等项服务。而现实村居工作基本是机关化办公，坐等居民上门，主动深入群众服务开始减少，在无形中拉大了社区同群众的距离，社区干群的矛盾必然产生。如重庆市九龙坡区2013 年1 月至2014 年9 月涉及村居的信访问题共471 件，这些矛盾主要是社区自身服务不到位导致。

三、当前城市社区治理存在的问题

近年来，我国各地先后对城市社区治理方式和管理体制进行了有益的探索，取得了明显的成效。但从社区治理的实际状况来看，还存在着不少问题，主要表现在以下几个方面。

1.政府社区治理“越位”现象成为惯例。一些政府部门包办和承揽许多本应由社会自治组织办理的事宜，不少部门和公务人员仍然把社区自治组织看成是下级单位、内设机构或代管机构。镇街直接领导和插手居委会工作的现象还较为普遍，习惯以领导者的姿态和命令性的方式管理社区工作。如在换届选举实际操作中，村居委会成员候选人资格多半由镇街党委政府确定。同时，居委会成了所有行政事务的承接体，行政事务捆绑现象严重，如村居工作包括综合治理、计划生育、最低生活保障、宣传教育、民间纠纷调解、人口普查等200 余项，其中政府各职能部门或派出机构指派的行政任务占村居委会工作的80%以上。同时，村居委会工作每年考核评比涉及到党委、政府几十个职能部门，社区每年为了应对各种考核应接不暇，完全偏离了村居委会作为基层群众自治组织的存在意义。

2.社区事务与治理权力不相匹配。目前，社区承担了更多的社会事务职责，但社区的管理权力却未得到相应调整，城市基层社区治理出现了“看得见的管不着，管得着的看不见”的情况。虽然城市扩大，城市执法量加大，但受国家的行政执法编制所限，区县政府及各职能部门有权执法却又没有人员力量直接把法律落实到基层，于是政府执法部门就委托给镇街，镇街就将大量的事务推到社区，但社区却没有相应的法定地位和权力来承接这些事务，结果造成社区管理难，如对乱堆乱丢垃圾、违规搭建、乱停车、无证养犬、随意燃放烟花爆竹等情况，社区只能劝阻，对居民毫无约束力。从居委员会的经费管理权来看，其工作人员的津贴、办公经费、活动开支等都是经由街道下拨控制，居委会财务支配权有限，由于政府投入不够，基层社区缺乏有效经济来源，导致目前社区硬件设施普遍落后，严重制约了社区发展。如重庆市九龙坡区60%的老旧住宅区由于缺乏经费，小区绿化欠缺，公共设施年久失修。

3.社区治理工作人员队伍薄弱。从总体上看，目前我国城市社区管理人员年龄结构与现代城市管理不适应，绝大多数社区工作人员年龄偏大，缺少年富力强、懂得现代社区管理的社区干部。同时，社区管理非专业化现象突出，现阶段居委会成员的非专业化已不能适应新形势社区管理的要求，在很大程度上也制约着社区管理和服务作用的发挥。如重庆市九龙坡区现有村居“六职”干部633 人，其中本科文化以上有45 人，占7%，专科文化有298 人，占47. 1%，高中及以下290人，占45.8%，取得社工师或助理社工师资格证的很少，一些信息化、专业性的社区服务很难开展。

4.社区治理方式不规范。从我国各个地区社区治理的普遍现象看，由于人少事多，筹集经费难，社区管理难免有失规范。主要表现在:在统计工作中，有的社区为了完成上级的工作任务，个别社区干部没有深入调查，就估数据上报，甚至编造指标;有的社区财务和资产管理混乱，乱开支、乱收费问题突出，有的社区增设了盖章、落户、办证等没有法律根据的服务性收费，群众对社区乱收费的投诉时有发生;一些社区对政府援建、划拨的办公服务用房随意处置变卖，对应该用于公共服务的房屋设施进行出租营利，造成社区资产流失;有的社区为了增加社区收入，违规搭建门面，乱摆摊设点，公然违反城市规划，导致一些街面污浊不堪，破坏城市环境，居民反映强烈。

5.居民参与社区自治的程度低。社区居民参与社区治理是人民当家作主的一个重要体现，是社会治理实现自治的有效途径。但由于受“单位制”传统观念和固定思维的影响，很多居民习惯于大事小事都直接找政府办理，而主动参与社区事务的观念比较淡薄，且参与的以老年人为主，多数只是停留在投票等事务上。特别是老年人的思想又与现代社区治理理念相脱节，社区干部与老年人交流困难，影响社区干部办事效率。在对重庆市九龙坡区的抽样调查中，发现参与村居事务活动的离退休人员占到近70%，中小学生占10%左右，中青年仅占20%。在社区治理中，居民参与意识高低直接影响治理效果。同时，当前的社区治理缺乏一套规范详细、具有可操作性的法规，社区治理具有较大的随意性，治理过程中很容易出现“踢皮球”的现象，导致居民参与社区事务没有积极性。

四、新时期如何提升城市社区治理能力

在全面深化改革和推进依法治国的新时期，要依法有效地推进社区治理工作，必须要转变社区治理理念，不断适应社区治理现代化发展要求，适时从治理体制机制上加以改革，从社区治理方式加以改进，才能提升社区治理能力，实现城市社区治理现代化。

1.完善制度，用法治思维和法治方式规范治理。我国于1989 年12 月颁布《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，社区情况已今非昔比，相关规定已经明显不适应居委会的工作需要。目前，国家还没有出台统一的社区治理法规，地方也很少制定可行性的社区治理条例，适应社区治理的法律法规还十分缺乏，这样的现状制约了社区改革和建设的顺利进展。因此，社区治理必须要依法规范管理。一是完善立法。当前要建立健全相关社区管理法律法规，同时地方要配套完善社区管理制度，形成社区治理法规体系。通过法制措施，明确政府部门、街道、社区、公民在社区管理中的权利和义务，特别亟待明确社区的城市管理权力，同时当地也可根据实际情况制定《社区管理条例》、《居民公约》、《居委会财务管理制度》等制度，这样才能有章可循、有法可依，以确保社区治理合法化。二是增强社区干部的法治意识。引导社区工作人员用法治思维和法治方式管理社区工作，依法依规处理各种经济和社会问题，维护社区公平正义。

2.切实转变政府社会职能，为社区放权。只有转变政府职能，变“统治型”为“治理型”政府角色［7］，才能够给社区“减负”、“健体”。一是积极地推进政府购买公共服务工作。通过“政府购买服务”或者“委托管理”的方式，将那些社会事务转交给专业性的非营利社会服务机构去运作和管理，从而减少基层社区的事务。如九龙坡区引入“仁爱”社工组织，试点开展专业社工服务很值得借鉴。二是解决政府在社区建设中的职能缺位问题。政府在社会治理领域中不仅要转变自己的职能，减少直接干预社区的权力，而且还需要大大增加对社区公共服务领域的人力财力的投入，加强社区基层执法，防止出现基层执法“空白点”。三是完善社区工作准入机制。对于社区创评等带有政府职能的工作类别，要完善严格的准入制度，形成可行的社区工作“把关”机制。

3.构建有效的城市社区治理体制，优化社区治理载体。只有创新机制，才能实现社区治理运行规范高效。一是建立“大党委”运行机制。以现有社区为单元，在社区设立社区大党委，受街道党工委领导。大党委书记由社区党组织主要负责人担任，党委成员分别由辖区内重点企事业单位、社会团体和组织的党建负责人担任。大党委应定期组织召开驻社区党组织联席会议，协调解决社区范围内的重大事项和重要工作。二是组建新的社区工作站。可以将社区便民服务中心从社区居委会剥离出来，重新组建独立的社区工作站，专门承担社区行政事务，从而使社区行政事务与社会事务明确分开，以利于社区居委会从繁杂的行政事务中抽身。三是创新社区监督机制。要完善居民会议制度，将居民议事会办成例会，社区监督委员会设为常设监督，推进群众听证制度引入社区，严格社区政务公开、财务公开制度，聘用社区监察员，对社区各项事务进行规范化的监督。

4.构建社区信息化平台，畅通居民参与渠道。只有让居民便利，才能让居民参与。因此，必须要为居民提供信息化便利平台。一是推进智慧社区建设。使用现代技术共享信息和资源，开发网络连接技术，积极运用信息技术支持群众获得计算机系统的便捷服务，可开展社区安防、远程控制等智能物业的APP 终端应用，发展社区电子商务、电子政务、远程医疗、远程教育、电子家政、在线支付、自助终端等基于互联网络的社区服务。二是建立居民短信统计和投票平台。社区涉及信息统计和投票事项比较多，可以探索建立短信统计和投票平台，让居民随时可参与社区信息统计。三是全面实行“网格化”服务。推进社区“网格化”服务，建立小区或楼栋QQ 群，推动村居服务交流零距离、无缝隙，加强社区管理人员与居民、居民与居民之间的交流。四是建立小区监控与公安联网系统。可以借鉴广州社区管理经验，将社区重要治安隐患点监控与派出所联网看管。

5.建立健全业主委员会，提升小区自治能力。业委会是独立于政府，具有群众自治、民间联合意识的居民自治组织，对维护居民利益、促进小区建设具有重要作用［8］。目前，社区事务最繁杂的是老旧散小区，因为没有业主委员会，没有聘请物业管理服务，居民就把矛盾推到社区。因此，建立健全小区物业委员会是减少社区事务的有效途径，也是实现居民参与社区治理的保障措施。一是积极组织小区或楼栋成立业主委员会。推进社区事务“单元化”，积极发动居民组建业委会、推选楼栋长，实现小区事务自我管理。二是探索社区管理“1 +3”共建模式。学习无锡市金马社区“1 +3”协商共建模式，即以社区党组织为龙头，由社区居委会、业主委员会、物业企业三方携手共同管理、协调小区事务。原则上秘书长由社区党组织负责人担任，副秘书长分别由物业企业和业主委员会的代表担任，同时在党员、业主、居民中各聘请一人，作为委员会监督员，监督小区管理事务。

6.健全社区保障机制，加强社区自身建设。社区运行必须要有保障激励机制、宣传引导，才能实现事半功倍的效果。一是建立评价激励机制。可科学界定社会治理的目标导向、评价方式方法，引进第三方评价机构，分别把社会治理考核结果作为奖惩的重要依据。二是选优配强社区工作人员。上级党组织可引导社区配强社区班子成员，公开招录有经验、有专业水平的社区工作人员，同时还要加强社工人员培训，实现社区管理专业化。三是积极筹集社区治理资金。加大社区治理财政投入，确保财政投入增长幅度不低于财政经常性收入增长幅度;鼓励和引导各类市场主体和社会组织增加对社会建设和社会治理领域的投入;设立社会组织发展专项资金，对符合条件的社区组织给予相关扶持。四是加强居民自治宣传。各种媒体要积极引导居民树立自治意识，多宣传“义工”、“志愿者”活动，曝光居民不文明行为，增强居民的自我管理意识。

［1］斐迪南·滕尼斯.共同体与社会［M］.林荣远，译.北京:商务印书馆，1999:20.

［2］ROSENAU J N.Governance Without Government:Order and Change in World Politics［M］. Cambridge:Cambridge University Press，1995:5.

［3］邹丽琼.美国城市社区治理及其启示［J］.北京城市学院学报，2009(1):72.

［4］史柏年.社区治理［M］. 北京:中央广播电视大学出版社，2004:3.

［5］李立国.创新社会治理体制［J］.求是，2013(24):14.

［6］金太军，王庆五，叶蕾，等.我国城市社区管理的现状及对策［J］.中国行政管理，1998(3):18-20.

［7］周学馨，黄小梅.新型城镇化进程中城市社区治理研究［J］.探索，2014(2):142.

［8］刁振娇.业委会社区治理与公法完善［J］.华东政法大学学报，2010(5):132-134.