环境风险社会放大的网络生成与法律规制*

曾 睿

(西南政法大学 行政法学院，重庆401120)

随着风险社会的到来和工业化进程的不断深入，环境风险逐渐成为国内外备受关注的最重要风险议题之一。贝克认为，风险既是“实在的”，又是由社会感知和“建构起来的”［1］。在飞速发展的互联网技术作用下，人们对网络表达的依赖程度不断加深，从而给环境风险的社会构建提供了新的场域。在此背景下，近年来我国接连发生了许多环境风险事件，如广受社会关注的2007 年厦门PX 事件，2009 年全国六大垃圾焚烧事件，以及2011 年大连PX 事件等。这些环境风险事件都有一个共同特征:在网络空间里实现了风险的社会放大。对环境风险的网络社会放大问题进行研究，有助于了解环境风险放大的机理，提升公众的网络风险交流能力，增强公众的政治认同，促进环境风险冲突的协商解决。

一、环境风险的网络社会放大概述

现代社会，风险管理已经成为公共政策的首要关切，但政府预测公众关切程度和焦点的能力却依然难称理想，通常会因纠正公众对风险的误解、焦虑和恐慌而付出巨大代价。为更好地解决这一问题，上世纪80 年代，卡斯帕森等人提出了风险的社会放大这一理论框架。该框架的核心论点认为，风险事件以能够加强或弱化①在风险的社会放大理论框架中，“放大”一词被赋予隐喻意义，风险的社会放大框架的设计者既用它来描述那些在强化风险过程中牵涉的社会过程，又描述那些弱化关于危险信号的社会过程，本文着重探讨的是环境风险在网络中引起“过激反应”的一般通用意义的“放大”(参见尼克·皮金、罗杰·E·卡斯帕森、保罗·斯洛维奇编著:《风险的社会放大》，谭宏凯译，中国劳动社会保障出版社2010 年版，第25-26 页)。公众对风险的认知并塑造风险行为的方式与心理的、社会的、制度的和文化的过程实现互动，这种行为反过来又会产生次级社会或经济后果。这些后果远不止于对人类健康和环境的直接伤害，还包括重大的间接影响［2］。而当人类进入信息时代后，风险的社会放大又获得了新的催化场域——互联网。

(一)环境风险与环境风险信息

环境风险是人类无法回避的现实风险，为此学者从不同的角度对其进行定义，但主要都强调环境风险的客观性，如毕军等将环境风险定义为由自然原因和人类活动所引起的，通过环境介质进行传播的，会给自然环境和人类社会带来破坏、危害甚至毁灭性后果的事件发生的概率及其后果［3］。卢静等也认为环境风险是由自然或人为活动引发的，并通过自然生态环境的媒介作用，对人、财产、生态环境构成威胁的一种潜在危险状态，包括这种危险状态爆发的可能性与不确定性，以及危险可能导致的危害性后果两方面的内容［4］。然而，通过研究近年来频繁发生在国内外的环境风险事件，我们会发现环境风险不仅局限于一种客观存在的“风险概率”与“风险后果”，更多的时候，环境风险在传播的过程中，与社会心理、社会认知、社会信任、社会结构等社会变量相互作用，实现了环境风险的社会建构，以及技术风险和社会风险在相互交织与作用过程中的共同呈现。

在环境风险的社会放大的过程中，环境风险信息起到了至关重要的作用。环境风险信息既包括与其自身属性相关的风险性质、风险概率、风险水平和风险后果，也包括表达对环境风险事件的关注、评估、意见，以及相应的反应或者发布国家或机构在风险管理方面的法规和措施。风险无处不在，但并不是每一种风险都能够成为引起人们极大关注并被社会放大的风险信息。正如卢曼所假设的那样:“除非人们观察到并将其传播给其他人，可能包括实际的或假设的意外和事故(或者甚至对现在风险的最新报道)的‘风险事件’的影响力在很大程度上将是无关紧要的，或是非常局部化的。”［5］环境风险、环境风险事件以及两者的特点都通过各种各样的环境风险信息而被刻画出来;环境风险信息又反过来影响人们对环境风险及其可控性的认知和反应。能够造成重大“影响力”并有可能在网络传播过程中实现社会放大的环境风险信息往往同时具备三个相互关联的条件——即科学上的不确定性、利益主体的多元性和风险管理的复杂性。科学上的不确定性会使不同背景的人在对环境风险的理解上出现差异，因此造成人们的认知冲突;利益主体的多元性也就意味利益诉求和关切的不同，政府和企业更多关注的是地方发展和经济利润，而普通公众则更担忧的是身体健康、环境质量、资产价值的安全，从而带来相应的利益冲突;风险管理的复杂性会导致在认知冲突和利益冲突的处理中出现失误而向消极面转化，使得人们对任何社会机构付诸的信任都会小心谨慎，一旦发生社会变动，都可能在瞬间弱化甚至摧毁社会信任的基础［6］。

(二)网络社会对环境风险社会放大的影响

环境风险进入网络社会场域后，受到的影响利弊互见。一方面，网络公共领域①公共领域是人们在进行日常社会交往行动的过程中所形成的一个表达观点、意见的社会空间。在这个空间里所汇聚的交往信息流，会以一种特定方式加以过滤和综合，从而成为根据特定议题集束而成的公共意见或舆论。公共领域不仅仅察觉和辨认出问题，而且令人信服地、富有影响地使问题成为讨论议题，提供解决的建议，并且造成一定声势，最终使这些问题通过民主途径得到解决(参见哈贝马斯:《在事实与规范之间》，童世骏译，生活·读书·新知三联书店2011 年版，第444-445 页)。的形成，为公众提供了及时、充分的环境风险信息获取渠道，也为个人随时传播环境风险信息搭建了平台。网络时代，互联网的广泛使用改变了社会生活的空间和时间组织，创造了行动、互动的新形式以及运用权力的新模式［7］，网络传播方式削弱了政府在大宗信息收集与控制上的垄断，造成了权威行使者数量的减少与社会等级的去中心化［8］，颠覆了“一对多”的传统话语霸权，环境风险在快速的网络传播中，可以瞬间突破陌生人世界的区隔和时空的限制，从而为多元化的声音提供了一个发散、辩论的环境风险竞技场所，进而形成了新的环境利益表达的公共领域。蓬勃发展的公共领域是民主、平等、参与意识成长的基本条件，网络公共空间的形成过程自然也是公众民主、平等和参与意识成长的过程［9］。在网络公共领域中，公众的利益诉求表达渠道突破了传统媒体的限制，在公众的环境权益受到威胁或侵害时，网络因其开放性、互动性和匿名性，成为了公众自由表达其环境风险关切的最佳选择。网络又有着巨大的动员力量，能将各种不同利益诉求个体聚集起来，形成一个利益群体，当意见汇集整合而群情激愤得不到宣泄时，就可能导致网民实现利益诉求的集体行动。而且网络还会与传统媒体的报道产生交互作用，促使舆情膨胀，形成强大的舆论势力，对当事人特别是负有社会管理责任的公权机构产生压力［10］。

另一方面，网络也成为环境风险的一个重要的社会放大站平台。在环境风险的社会放大过程中，放大站起到了至关重要的作用。环境风险的社会放大关键之处就在于被各种社会的或个体的“放大站”所处理。放大站分为个体放大站和社会放大站，环境风险最初要通过它们实现特定的转换。大多数人对风险事件或风险蔓延的认知，都要借助于风险放大站，而网络显然为社会放大站和个人放大站提供了平台，成为环境风险社会建构的重要组成部分。网络媒体、即时通工具和社交网站因其交往性和互动性无疑就成为风险的社会建构站。而每一个环境风险信息的网络接收者同时也成为传递者，通过自身在网络上各种关系进行再传播的同时也参与了风险的网络社会建构过程，在不自觉中充当了风险放大的个人放大站。环境风险信息源被放到网络上实现加工、建构、交流的过程和效应的传播过程，也正是网络上社会的、个人的放大站发生作用机制的过程。网络风险放大站往往会有选择地传播环境风险信息，从而使得事件的发展在网络舆论的推波助澜下，朝着规模更大、危害更严重的方向演变。

(三)环境风险社会放大的网络生成过程

借助风险的社会放大理论框架，我们可以清晰地了解环境风险如何在网络上实现社会放大的过程:首先是具有潜在环境风险的工程项目，一般会因此而与网上仍保留着的诸如大连PX 泄露这类环境风险事件类似的历史记忆联系在一起，拼接出一种想象的环境风险图景，最终形成返回到网络中而实现社会放大的环境风险信息。接着，环境风险信息进入到网络放大站。环境风险或环境风险事件的信号通过网络平台进入放大站，网民和网络媒体能够通过网络将对环境风险的关注在第一时间发布到网上，然后再经过其他网络放大站的转载、回帖、跟帖和点击，使其影响不断扩大。以厦门PX 事件①“厦门PX 项目事件”源于台湾企业芳燝有限公司投资的化工项目。2007 年3 月，厦门大学化学系教授、全国政协委员赵玉芬提出PX 是极其危险的化学物质，离居民区太近应该拆迁，并于“两会”期间联合了另外104 名政协委员提交了一项建议暂缓厦门PX 项目建设提案，该事件被媒体报导后迅速在网络持续升温、发酵，并引发部分厦门市民聚集在市政府前“散步”，迫于市民压力，福建省政府和厦门市政府最终决定PX 项目不在厦门市投建。参见新华网:历史的鉴证，民本导向的典范——厦门PX 事件始末，http://news.xinhuanet.com/politics/2008-01/07/content_7377808.htm。为例，当知名媒体人连岳在个人博客上的文章《反污染!厦门“百万”市民同传一条短信》后，在半小时内就引来13 万网友的点击量和600 多条留言，成为典型的网络个人放大站;紧接着，全国各大知名网站纷纷在醒目位置对此进行疯狂转载，又成功实现了网络个人放大站与网络社会放大站的连接，正是在二者的共同作用下，这一环境风险在网络上被不断放大。经过社会放大站的放大转换后，往往会引发环境风险的涟漪效应②环境风险事件被人们赋予一定的意义，该事件对民众的心理和行为产生一定的影响，这种影响从最初接触事件的个体逐渐向外蔓延到更广的范围甚至到整个国家。通过这种类似于社会网络的过程，在相互作用中调节个体和社会的反应，这种环境风险社会放大的过程可以“类比为将一块石头扔进一个池塘。波纹向外扩散，首先波及直接受害者，然后是责任公司或部门，并到达其他的公司、部门和产业”，因此被形象地称为“涟漪效应”。参见Slovic，P.，Perception of risk，Science，1987(236):280-285。，开始迅速向外传播扩散，首先波及的是直接的或潜在的受影响者，然后是相关责任组织层面，并达到有着类似问题的社会层面。接下来，风险社会放大的波及效应可能不会停止，而是继续传递到其他方面、地区甚至将来社会，形成持续放大的“涟漪效应”，引发次级危害后果。

二、环境风险网络社会放大的危害后果

网络行动空间虽然是虚拟的，但环境风险和网民的参与却是客观真实的。在涟漪效应的作用下，环境风险的网络社会放大会带来现实世界中一系列令人意想不到的与环境风险相关的危害后果。

(一)社会危害:引发环境风险事件，破坏社会秩序稳定

在网络社会，在网络信息交流与沟通技术日益发达的条件下，网民之间迅捷沟通、串联，甚至策划、组织成为网络环境风险事件发酵的必要条件。由于担心自身环境利益受损，面对环境风险，在网络上聚集的民众逐渐变得群情激愤，充当了情绪宣泄场所的网络无疑成为了导致环境风险事件发生、持续、反复和不断扩大化的导火索。当大量的网民在环境风险上形成观点聚集，围绕着环境风险话题的直接当事人、利益相关者、关注事件者和其他旁观者不断地发帖、跟帖、转帖甚至点击旁观，就会不断推动话题的升温［11］。持有各种不同意见的网民在相互探讨中，形成众多的个人意见集合，在争辩中持少数意见者最终会失去影响力，从而出现群体极化现象①群体极化指的是“进行讨论的一个群体的成员通常到最后所采取的立场，与讨论前成员所持有的倾向总体相同，而且更为极端”。这种现象主要出现在持有相同观点的人群或组织中，其群体成员与社会其他部分分离，群体以外的信息和观点会受到怀疑，由于缺乏来自群体之外的交流意见，其极化过程就会在不受干扰的群体内交流中形成(参见凯斯·R·桑斯坦:《极端的人群:群体行为的心理学》，尹弘毅、郭彬彬译，新华出版社2010 年版，第3-6 页)。，各种观点在激烈碰撞中会使事件升级，愤怒、不满和失望情绪不断蔓延，并逐渐向现实世界延伸，最终导致发生环境风险事件。网民们在线上线下进行互动互联，事件参与者不受任何限制地在互联网上发表言论、宣泄情绪，罔顾法律规定，冲击社会秩序，很容易发展成聚众起哄的态势，对现实的社会环境造成极大冲击，影响社会安全稳定。

(二)政治危害:影响政府形象，削弱政府的公信力

在高度信息化的今天，环境风险在网络上的社会放大对政府的形象产生了极大的冲击和消极作用。网络上的个人放大站和社会放大站采用体制外的做法，虚拟与现实相互配合，新闻曝光与网络舆论共同作用，形成强大的舆论压力。而政府机关由于对环境风险网络社会放大的认识不到位、应对不及时、措施不得力，使得公众的环境利益诉求无法得到满意的答复，在网络上迅速转化为失望愤懑的情绪，进而形成了对政府的负面评价和不良印象。而寻求在网络上表达环境利益诉求的公众大部分是因为在官方渠道中的诉求未得到应有的重视和解决，因此会在网络舆论上一边倒地指责政府，致使政府公信力明显受损，在一定程度上冲击了政府合法性基础。政府在处理社会环境风险过程中，社会公平与司法正义、政府执政合法性与公众知情权等核心价值议题，会被环境风险放大站吸收、重新编码，重新确立社会核心价值的诉求能量就会得到更大、更强烈的释放。释放的后果严重时就会对整个社会核心制度、政府执政的正当性、社会稳定和谐的理想信念造成根本性挑战。同时，环境风险处置不当通常都伴随有政府与民争利或偏袒利益集团的情况，普通百姓会很自然地质疑政府行为，进而降低对政府机构的信任度。在环境风险社会放大过程中出现的大量真假难辨的谣言以及要求政府信息公开的高涨呼声，也无不反映出公众对政府的不信任。

(三)经济危害:造成环境项目污名化，影响政府环境决策

对政府公正性和合法性产生质疑，民众的政治信任度就会流失，而“如果公众对政府失去信任，对民选的官员和任命的官员失去信任，那么，公众就会对政府决策的执行持不合作的态度，特别是在出现危机或者资源短缺的时候，如果这些决策的执行需要某些牺牲，公众是不会合作的。”［12］一旦社会中民众的政治信任度过低，民众对政府公正性的评判就会受到影响，政府在制定和执行决策的时候将会遇到更多的阻力，并付出更多的社会成本，导致决策困境。政府在网络舆论的压力下，面对公众对环境项目的反对声浪往往会被迫妥协，从而损害环境项目的合法性和环境决策的严肃性，给人一种环境项目必然风险巨大且难以管理的错误暗示，进而导致其他地方在进行同样带有环境风险的项目时，也不得不考虑来自公众的阻力。公众对环境风险的疑虑所造成的影响以及环境风险事件的报道和争论不会因时间的流逝而消失，相反，每当有相似环境风险的项目出现时，人们就会通过网上搜索而再次放大风险，造成“环境项目污名化”的后果，被“污名化”的环境风险带来的一个严重后果是，一切带有类似环境风险的项目都有可能遭到当地公众的抵制和怀疑。而PX 项目的“污名化”就是很好的明证，继厦门、大连的PX 项目因当地居民抗议停建之后，宁波镇海、四川彭州、云南昆明、广东茂名等地的PX 项目也因公众的不理解和不配合被迫喊停或迁建。这样造成的后果是，政府不得不改变环境决策，打乱了原有的经济部署，给当地带来经济下行的风险。

三、环境风险社会放大的网络生成缘由

互联网时代，网络成为人们交流信息、传播舆情的重要渠道。在网络社会里，环境风险又获得了新的社会建构场所。人们开始在网络社会空间里传播环境风险信息、交流环境风险认识、关注环境风险影响、表达环境利益诉求。在此过程中，如果政府缺乏有效的规制手段和合理的规制措施，环境风险就会在网络里实现与管理者期望背道而驰的社会放大效应［13］。检视当前的现状，显然在规制环境风险的网络社会放大方面，我国仍存在着诸多不足之处。

(一)风险放大的网络规制立法相对滞后

法律总是会滞后于现实的发展，在日新月异的网络领域则更是如此。与我国互联网迅猛发展、网民数量快速增加形成对比的是，我国目前规范网络行为的法律制度却长期停滞不前，现有互联网监管法规尚未形成体系，在现实动作中存在着大量问题。第一，网络法律层级偏低，权威性不足。自1994 年以来，我国政府虽然已经制定了多部规范网络行为的法规，如《计算机信息系统安全保护条例》、《互联网信息服务管理办法》、《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》、《互联网电子公告服务管理规定》、《信息网络传播权保护条例》等，但至多只是行政法规，至今为止仍没有一部上升为法律的高度，威慑力显然不够。第二，立法内容重复，管理部门职责界限模糊，而且部分条文过于笼统，可操作性不强，导致在实际的网络监管工作中缺乏有针对性的指导，在实际操作中对于一些网络违法行为的处罚缺乏相应的法律依据，加之相关的网络管理各部门之间缺乏有效沟通协作，使得政策法规缺乏统一性和连续性。第三，网络监督方面仍存在不少缺陷和漏洞。尤其是对于环境信息公开和保守国家秘密、环境利益表达与蓄意煽动滋事、公众环境监督与造谣夸大事实、个人言论自由与诽谤污蔑政府等没有明确的界定标准和可供操作的细则。第四，对网络违法行为的追责机制不完善。对于发布过分夸大环境风险信息的行为，很难作出准确的行为性质判定;而对于网络造谣者也没有明确的法律制裁依据，往往只能施以治安管理处罚，惩戒措施相对较轻，难以达到理想效果;此外，对于在环境风险网络社会放大中，起到放任作用的网络监管部门的失职和不当行为也没有规定相应的责任追究条款。

(二)现实社会环境利益表达机制不畅

环境风险决策往往会关系到公众的健康甚至生命安全。公众会通过以往的经验来对未来可能的不确定环境利益损害即环境风险进行感知，进而对未来可能带来的环境危害加以建构。公众作为潜在的环境利益受损群体，在与获益集团的博弈过程中受挫、且利益受损得不到补偿的情况下，就会引发巨大的相对剥夺感，当发现通过制度化的渠道无法解决其利益诉求时，公众就会向非制度化的渠道寻求支持和解决路径［14］。近几年来，公众的环保意识和维权意识在不断地增强，与以往面对环境风险漠不关心和遇到侵害忍气吞声的情况不同的是，公众会积极主动地通过信访、投诉、上访、市长热线等体制内的合法合理手段来维护自己的环境权益。

然而，就目前这些正常手段的运用情况来看，我国体制内诉求渠道在回应公众诉求、维护公众利益方面的效果实在难称满意。更为严重的是，个别地方将公众利益表达渠道作为阻止群众表达意见的手段，最终使公众丧失了对体制内表达渠道的信心，客观上催生了“信法不如信访，信访不如信网”的不正常现象。公众在通过正常合法的环境利益表达渠道不能解决问题的情况下，转而愤然通过网络发泄自己的不满情绪，甚至相互串联，组织集体性游行、上访等聚集活动，并有可能引发网络群体性环境风险事件。以2011 年“大连PX”事件的发生为例，在当地公众对已经开工建设的PX 化工项目不满，并通过各种合法途径向当地政府相关部门反映情况时，公众的相关环境利益诉求并未得到应有的尊重，官方的解释让人无法信服，而在公众意见未得到重视的情况下，该项目仍然在马不停蹄地进行，从而引发了公众的愤怒情绪在网络上的集体宣泄爆发，通过一些网站的论坛和手机短信向外扩散，甚至相约到市政府广场“散步”，发起了抵制建设PX 的游行活动，最终造成了环境风险在网络上的社会放大效应。

(三)网络社会监督管制能力不足

要对环境风险的网络社会放大进行有效规制，仅仅依靠国家管制的“外部式他律”措施是无法达到的，还必须依靠互联网行业从业单位、从业人员自觉开展“内部式自律”行为，实现网络社会的自我管制①社会自我管制是指“个人或团体本于基本权主体之地位，在行使自由权、追求私益之同时，亦自愿性地兼负起实现公共目的之责任”。其中“自愿性”和“公益取向性”是社会自我管制的两项核心内涵(参见詹镇荣:《民营化法与管制革新》，台北元照出版社2005 年版，第148-149 页)。。这是因为:其一，网络上的许多问题都是因为技术发展的先进性与现实规则的相对滞后性的矛盾乃至冲突造成的。政府通过法律规则对网络进行管制，但“法律试图跟上技术的发展，而结果总是技术走在前头……信息传递技术的发展规模太大、太活跃，法律无力对之加以严密的规范。”［15］囿于人员知识结构和技术水平，政府很难对网络中充斥的海量信息进行有效的甄别，遑论管制;其二，由于环境风险信息在网络上的传播具有速度快、范围广、内容复杂和隐匿性强等特点，政府很难在时间和空间上对其进行及时有效导控，通常，当行政监管部门发觉到问题时，环境风险已经在网络上实现了社会放大;其三，国家管制必须要以国家强制力作为后盾，对出现在互联网上的环境风险进行全方位管控，无疑会大大增加环境风险规制的行政运行成本。通过互联网从业者进行社会自我管制，显然可以弥补传统国家行政管制的不足。尽管早在2002 年，我国主要的网站和网络公司就签署了《中国互联网行业自律公约》，确立了互联网行业自律的宗旨和原则，规定了自我管理、自我约束、互相监督、共同发展的互联网行业自律机制，以期通过严格的行业自律，实现网络社会自制管制，但由于自律监督和惩戒机制存在明显不足，网络行业自律功能的发挥不甚理想。我国对网络的监督与管制无论是在政府管制还是在社会自我管制上，都明显存在着能力不足的缺陷。

(四)地方政府环境风险应对失策

在环境风险的应对上，部分地方显然没有对出现在网络上的环境风险议题给予足够的重视，更谈不上对环境风险网络社会放大的有效预防控制，在具体实践工作中表现进退失据、茫然失措。一是不予回应。对于即将发生或者已经发生的网络环境风险信息置若罔闻、不予关注，对事件背后的网情民意置之不理、不予解释。二是消极回应。政府对于存在环境风险项目的具体情况不是开诚布公地向公众解释说明，而是以敷衍、回避的态度虚与委蛇、推诿塞责，试图遮掩风险的客观存在，出现危机后，又害怕承担责任而吞吞吐吐、心虚胆怯，加重了公众的疑虑。三是被动回应。政府部门不是采取积极主动的预防措施来处理环境风险争议，而是直至事态扩大到会影响或牵连政府或官员才亡羊补牢，采取措施以控制事态发展。四是过度回应。面对公众的环境风险质疑，部分地方政府工作过于简单粗暴，对公民的正当环境利益诉求采取恐吓、威胁、打压的强制手段，对环境风险质疑的回应超出了应有的界限。对于环境风险误解和质疑的出现，没有及时进行解释澄清和沟通交流，同时又害怕网络负面舆论造成负面影响而极力压制负面网络民意，一旦网络出现了反对环境决策，不利于政府利益的网络舆论，就采取删帖、查封ID、动用公权力来追踪、打击报复网络发帖者，更有甚者，动辄以敲诈政府、煽动社会动乱等罪名抓捕发帖者，最终引发了网络舆论的过度反弹，反而适得其反地加剧了环境风险的网络社会放大。

四、环境风险网络社会放大的法制消解路径

(一)完善环境风险网络沟通的法律保障机制

网络是一个虚拟性的独特社会空间，网民往往比在现实社会中表现得更为感性和情绪化，其行为边界仅仅依靠来自网民内在的道德约束显然远远不够。网络上放大环境风险的行为在法律法规上并没有一个明确的边界，使得已经发生的网络环境风险事件处置难度加大。首先，应构建起网络监管的法律体系，加强网络立法整体规划，提升网络立法层次，出台《电信法》、《信息安全法》等法律，提高网络法律规范的权威性;其次，应制定出网络信息内容的具体认定与规制标准，做到有法可依、有章可循，为网络表达确定一个法律边界;再次，增强网络管制的法制意识，通过法制教育，加深公众对网络法制重要性的认识，了解和掌握网络法律法规，提高人们自觉遵守和维护网络秩序，进行依法理性表达的法律意识;最后，将公众在网络上的环境风险沟通和利益诉求纳入环境风险决策的法定程序，通过立法来完善公众进行网络环境风险沟通的保障机制，从法律上解决环境风险沟通应作为政府环境风险决策和治理程序过程的刚性制度问题，在法律的框架内通过建章立制，把平等协商的多元双向交流机制固定化、常态化、规范化，搭建理性的平等对话网络交流平台，使最终的环境风险决策在开放、多元的网络环境风险沟通程序中作出。公众在法制保障框架内，可以通过网络直接向决策层进行环境利益诉求的有效自主表达，从而避免信息失真，也可以帮助政府及时回应沟通过程中的质疑、意见和建议，在意见表达和信息交互中推进各主体之间构筑互信和尊重的持久关系，建立起资源、信息的网络沟通运行机制，共同应对可能和已经发生的网络环境风险事件。

(二)建立环境风险网络生成的监管预防机制

“预防”是环境风险应对的一条基本法律原则。预防义务则是对认知风险的一种法律应对举措［16］。当前我国的网络法制建设落后于互联网的飞速发展是不容回避的现实。在互联网超速发展的情形下，要加强与互联网相关的法律制度建设，提升政府网络管制和网络社会自我管制能力，建立环境风险网络社会放大的预防机制，规范网民的行为，从而避免环境风险通过网络被无限放大。首先，要建立环境风险网络社会放大预警机制。主要借助信息化网络平台加强对网络环境风险舆情的搜集，及时掌握网络动态，并对搜集到的环境风险信息进行梳理、归纳、分类，总结出其生成发展的动向、特点和规律，为政府防范和处置环境风险危机提供依据和策略。其次，建立环境风险信息网络公开机制。加强政府网站的环境风险信息公开职能，切实保障公众的环境知情权，使谣言在真实风险信息面前消弭于无形，尤其是在面对敏感的环境风险问题时，要及时回应，不遮不拦，厘清事实真相，努力打造公开、透明、高效的政府形象，修复和提高政府的公信力。再次，建立环境风险网络舆情引导机制。为防止环境风险在网络上被无限放大，政府应通过设置网络发言人制度等来及时发布环境信息和进行风险教育，就网络媒体和网民关心的环境风险问题进行解答。同时，通过法律法规来规范新兴的网络环境利益诉求表达，并重视虚拟警力的引导作用，震慑非理性言论，防止事件朝负面方向发展。通过大规模的网上讨论，形成强大的正面舆论攻势，压倒网上的负面异化解读，缩减环境风险在网络上实现社会放大的可能性，引导网民正确地看待环境风险，理性地表达环境利益诉求。最后，完善网络技术监控机制。通过技术手段实现对网络信息内容科学、合理的监督管制，以网络技术途径来规范和约束网络言论的不当表达，消除网络空间的不良信息和违法信息对环境风险社会放大推波助澜的影响。

(三)构建环境风险相关各方的利益整合机制

由于关心自身利益得不到有效的保障，环境风险利益相关者将环境风险放到网上以引起关注，通常是引起环境风险网络社会放大的主要动机。“天下熙熙，皆为利来，天下攘攘，皆为利往”，从一定意义上讲，利益是人类社会行为的根本动因。尤其是在市场经济条件下，利益日趋分化，公众利益诉求差异越来越明显。信息网络化又进一步加剧了社会利益关系的分化。一方面，新的社会分层和利益群体的出现，使公众利益取向正在呈现出多元化和去中心化的趋势;另一方面，作为公民契约产物和整体利益代表的现代政府，又必须体现和代表最大多数人的意志和利益来维持其合法性。作为公共决策的一种，环境风险决策实际上也是“各种政治力量各自施加影响和相互讨价还价的过程，是一个充满冲突、分歧与妥协、折中的政治过程”［17］。环境风险的网络社会放大，正是在相关环境利益主体的竞争和冲突中，处于弱势地位的网民自身的利益诉求被忽略进而转向网络表达才形成的。在公民直接参与的民主无法完全实现的情况下，面对分化、分散、潜在的各种利益诉求，政府在进行环境风险规制时，应尽快建立起科学、合理、完善的环境利益整合机制，优化环境利益表达渠道，避免信息失真，打捞“沉默的声音”，积极帮助弱势群体通过正常、规范的利益表达机制合法、平等地参与环境利益博弈，在竞争和交流中达成利益共识，最终充分发挥对各主体的环境利益整合功能。

(四)健全环境风险网络社会放大的监管追责机制

环境风险在网络上的社会放大，往往与监管不力和责任不明有着直接的关系。因此需要加强对网民行为的监督管理和责任追究机制，在法制的框架内详尽而明确地规定非法信息的范围、网络监督行为规范和网络违法行为的法律责任等，使网络监督做到有法可依。同时，也要注重网络监督责任追究机制的完善，进一步明确网络法律监管的主体，厘清各相关职能部门之间的监管权限，规范网络监管的正当程序，明晰网络监管违法的法律责任。对那些恶意散布虚假环境风险信息、误导公众环境风险认识，以及网络监督严重失职等行为，依法追究其相关法律责任。首先，追究网络服务商的监管责任。法律在将网络服务商从不清晰、不确定的侵权责任中解救出来的同时，也要求其承担起合理注意的义务，规定其必须积极配合，共同打击和遏制网络违法行为。通过法律必要的限制和压力，促使网络服务商成为网络的“善良管理人”，阻止带有明显夸大环境风险信息的非理性传播［18］。其次，追究网络使用者的责任。网络使用者应当对自己的行为直接负责。虽然网络的匿名性使对其的责任追究很困难，但是可以尝试采取网络“后台实名，前台选择性实名”的“有限实名制”方式，在不侵犯网民正当权益的前提下进行责任追究。最后，追究网络监督严重失职的责任。网络监管是有效应对环境风险社会放大的重要前置程序。监管到位、反馈及时、处置得当就能为环境风险问题的解决赢得时间、占得先机;监管失责、反应迟滞、应对失措就会造成环境风险社会放大在网络上的失控，带来不可想象的负面效应。因此，对于相关网络监管部门的不作为或乱作为，同时应当依法追究其法律责任，预防政府网络监管权力被虚置和滥用。

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