中国财政立宪史话

赵 玄

（北京大学 法学院，北京 100871）

一、引言

财政是将私人财产之一部分转化为国家的公共财产，表现为对私人财产的合法、强制且无偿的占有。为了防范此间可能发生的非正当侵占，“财富的个人和国家的所有权应以国内和国际的法律为根据，或者至少是以具有法律效力的风俗为根据”［1］。自前资本主义时期，“私人”就团结起来限制国家获取财政的恣意，最高级的限制方式便是立宪，亦即用高级法规范来实现。世界财政立宪肇始于英国1215年的《自由大宪章》，财政因素在宪政的起源过程中恰好担当了对抗和妥协的关键媒介物［2］。当英国的北美殖民地试图独立时，革命者们亦将目光投向作为财政最核心部分的“税”。殖民地的议会议员清楚：“他们所拥有的税收权不仅能保护私人财产免遭过度勒索之害，而且也是控制行政权的最强大武器。”［3］事实证明，他们选择了一条正确之路，作为全体人民或其代表合意达成的宪法是控制财政的最适宜手段。因为，在宪法的架构内，政府对人民或人民的合法代表负有责任，以更好地确保公民的权利。对于什么符合（或不符合）他们自己的利益，作为一个整体的人民是最好的裁断者［4］。中国古代已有“宪”或“宪法”的称谓，但同近代以来特别是西方的根本法意义上所指的显然迥异。直至清末变法，宪法、宪政等词汇方夹杂着西方的意蕴在中国传播开来。无论是秉承独裁旨意制定的宪法性文件，还是由通过一定形式的选举而产生的代议机关制定的宪法，均会对财政事项进行规范，这无疑体现了财政立宪主义的精神。这些宪法文本包括：清末的《钦定宪法大纲》、《宪法重大信条十九条》，民国时期的《中华民国临时约法》、《中华民国约法》、《中华民国宪法》（1923年）、《中华民国训政时期约法》、《中华民国宪法》（1947年），以及新中国时期的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）、1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法。这些文本虽已成为历史，却恰好作为研究财政立宪的素材。历史固然没有给这些条文提供多少实施的机会和空间，但从文本借鉴和中国思维角度看其价值仍旧不小。

二、中国财政立宪的逻辑起点：清末预备立宪

清末预备立宪是中国制宪的起点，在这个过程中产生的《钦定宪法大纲》和《宪法重大信条十九条》是中国历史上最早的宪法文本，在中国制宪史上具有客观的历史进步性［5］。条文既少，内容又简，可谓短小精悍，毕竟只是清王朝统治者拖延宪法制定的纲领性文件，是宪法性的法律文本。即便如此简短，对财政经费的规定均占到两个条款，可见当权者和立宪者对财政的重视，以示财政宪定。

《钦定宪法大纲》共计23条，君上大权14条，臣民权利义务9条。其第12条规定：“在议院闭会之时，遇有紧急之事，得发代法律之诏令，并得以诏令筹措必需之财用。惟至次年会期，须交议院协赞。”［6］因该宪法大纲与日本明治宪法无异，强调君权至上，且议院仅有协赞之义务或责任。从该条文看，国家所需财用原则上应以法律的形式通过，本条应当是例外之举，以诏令代之，且因议院的非常任性，只能事后追认，但这种程序或形式是必要的。接下来，第13条的规定无疑更强调了君权至上，即“皇室经费，须经君上制定常额，自国库提支，议院不得置议”，可见皇室经费不仅无须法律案的通过确认，只需君上一人裁夺，作为装饰的议院的协赞也不需要了。这一条充分印证了当时的政治力量不能相掣肘，只是以大纲的形式为皇权粉饰而已。在九条的臣民权利义务中，有两条涉及纳税，其一规定臣民按照法律的规定有义务纳税；其二规定臣民所纳税额，没有新的法律加以改变，应照旧缴纳。臣民在议院代表的广泛性如何，即便真正能代表全体臣民，仅有协赞职能的议院也只能是君上的御用工具。

《宪法重大信条十九条》的颁布过程已然坎坷，命运却依旧缺乏韧性，没及付诸实施便同清王朝一道成为历史。在全国上下倾向英国立宪模式的大势下，该文本虽尊崇皇帝，但已经将其手脚俱缚。单从对财政的规定就可看出，其已与宪法大纲明显不同。第14条规定：“本年度预算，未经国会议决者，不得照前年度预算开支。又预算案内，不得有既定之岁出，预算案外，不得为非常财政之处分。”国会已然成为实权议会，皇帝成为虚君。未经国会通过决定，当年的年度开支就无法进行，强调了国会对预算的决定权，非常明确；后半部分的规定，也显示了财政支出和任何处分必须依据预算。关于皇室经费，不再由君上擅定，其制定与增加或减少，必须由国会讨论通过。君上没有了以诏令代法律行财用筹措的权力，连其一应人等的生活经费亦须服从国会安排，虽神圣不可侵犯，显然已被架空，于是逊位就显得顺理成章了。

三、财政立宪的民国实践

《中华民国临时约法》被视为近代中国第一部资产阶级性质的宪法性文件。其改总统制为责任内阁制，实为限制袁世凯的权力。之所以屈从于袁氏，同南京临时政府的财政困难加剧不无关系。当时，帝国主义出动军舰在长江示威，并乘机劫夺了中国的海关税收［7］83。财政的实际困难也反映在该约法之中，在巧妙构思如何配置各种权力的时候，对财政的规定不甚详细。在“人民”一章中，规定了人民依法纳税的义务，在“参议院”章中规定其职权：“议决临时政府之预算、决算；议决全国之税法；议决公债之募集及国库有负担之契约。”仅有此一条三款，这与当时的形势不无关系。“决算”第一次被写入，说明了议会不仅有事前的预算决定权，也有事后对预算执行情况的监督权。同时，也扩充了财政的内容，在税收之外添加公债及国家的契约之债。

国民党一厢情愿的约束，袁世凯“极感不便，思于宪法根本纠正之”［7］。《中华民国约法》的公布遂了袁氏心愿，责任内阁制重新回到总统制，且拥有高度集中的权力。本约法除在“立法”一章中对财政有涉及外，独设“会计”一章对财政事宜详加规定，这在中国历史上是第一次。其一，对于“预算”，由立法院议决，并且国家的收入支出，以该议决预算为准。“预算不成立时，执行前年度预算，会计年度既开始，预算尚未议定时亦同”。同时列明诸多例外情况，如对特别事件应预定年限，并设继续费；为防备预算不足或预算以外支出情况，在预算内设预备费；为应对对外战争或戡内乱，大总统有财政紧急处分权。可见对预算内项目的丰富化，虽称为继续费或预备费，但都明确列在预算之内，即使总统的紧急处分，亦须在下次开会时得到立法院追认。其二，对于“决算”，并没有规定在立法院应议决事项中，而是归于“会计”一章，第57条规定：“国家岁出岁入之决算，每年经审计院审定后，由大总统提出报告书于立法院，请求承诺。”［6］34审计院的设立，应当是一个创新，但立法院对预算的审查力度似乎没有了，审计院隶属于大总统还是立法院，抑或独立机构，不得而知。其三，关于“租税”和“税率”，现在征收的租税，约法对其是确认的，未经法律的变更，仍旧征收；新课租税、变更税率，须通过法律规定。这些对今天的中国有一定借鉴意义。

因曹锟贿选总统的行为，1923年《中华民国宪法》虽被冠以“贿选宪法”之名，但其“继承并发展了从《中华民国临时约法》到《天坛宪草》所确立的制度和原则，体现了西方资产阶级的宪政精神，在中国法文化史上具有十分重要的意义”［5］125。该法延续“会计”独立成章，其财政规定却有很多新意。其一，突出众议院对“有国民负担之财政案”的“先议权”和实际决定权。第112条第1款规定：“国家岁出岁入，每年由政府编成预算案，于国会开会后十五日内，先提出于众议院。”该条款第一次在宪法中明确了预算的编制主体和提交时间限制。第2款规定：“参议院对于众议院议决之预算案，修正或否定时，须请求众议院之同意。如不得同意，原议决案即成为预算。”对于“预备费”，除列明在预算案中外，其预备费被支出后，应当在下次会期得到众议院追认。其二，对国会审查预算的权限进行一端限定，即“国会对于预算案，不得为岁出之增加”［6］43。其三，规定了国务员的责任，在众议院对预算案的追认案否决时，国务员应当对其财政紧急处分行为负责。其四，对审计院详加规定。审计院由审计员组成，其资格由法律规定，并且审计员任职期间，不依照法律规定，不得减俸、停职或转职。审计院的院长，由参议院选举产生。这在一定程度上体现了与众议院的权力平衡。其五，在中央与地方财政关系方面，因地方自治可能发生的省际重复课税、交通费过高、地方保护课税等，国家有权纠正。当国家财政预算不足，或者财政紧急处分时，经国会同意，各省应按照各自的岁入额比例分担。相应的，当地方财力不足或遇非常之事，经国会同意，国库可予以补助。

据孙中山的标准，国民政府本一直处在“军政府督率国民扫除旧污之时代”的军法之治时期［8］，但依然进行训政约法，期“以文明治理，督率国民建设地方自治”［9］。因故《中华民国训政时期约法》就有了“训政纲要”一章，但对财政的规定寥寥无几。后者主要体现在“中央与地方之权限”一章，大部分是对税收权限的原则规定，即“以法律定之”。由于国民政府享有行政、立法、司法、考试和监察五种治权，故“国家之岁入、岁出，由国民政府编定预算、决算公布之。”［6］47虽没有代议机关的单独审议，但公布于众至少是必要的。该约法还独设“国民教育”一章，中央及地方应从经费上予以“宽筹”保障，国家对私立学校和华侨教育予以奖励和补助，这些费用的支出也应归于财政的范畴，虽没有提及是否归属预算，但对教育的重视可见一斑。

1946年底，“伪国大”召开，通过了于1947年开始施行的《中华民国宪法》。该法按照孙中山“五权”宪法的思想设置结构，有关财政的规定散布于几章。其一，对于行政院，预算案向立法院提出之前，应经过行政院会议议决。行政院应当在会计年度开始三个月前，将预算案提出于立法院；会计年度结束后四个月内，提出决算于监察院。行政院对难以执行的议决预算案有复议权。其二，对于立法院，有预算案的议决权，但不能在行政院的提案之上增加支出。对于行政院的复议请求，经出席立法委员的三分之二通过即可维持原决议。其三，对于监察院，其内设审计长，由总统提名，立法院同意而任命。由审计长在行政院提出决算后三个月内，依法完成审核，并向立法院提出审核报告。其四，关于中央与地方权限，分中央、省、县三级基本财政。由中央立法并执行中央财政、国税以及国税与省税、县税之划分；由省立法并执行省财政、省税、省债及省财产经营处分；由县立法并执行县财政、县税、县债及县财产经营处分。出于经济平衡发展目的，中央对贫瘠之省，省对贫瘠之县，应酌于补助。其五，关于教育文化，该法虽未将其独立设章，但纳于“基本国策”章内，且规定更加详细。对于边远及贫瘠地区教育文化经费，国库予以补助；对重要教育文化事业，中央应办理或补助。专条规定了中央、省、县应负担的教育、科学、文化经费的预算总额比例。

四、新中国财政立宪沿革

新中国成立的前夕，具有广泛代表性的中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《共同纲领》，“共同纲领带有宪法性质，是新民主主义时期全国人民的大宪章。”［10］在1954年宪法颁布之前，《共同纲领》起了临时宪法的作用。其中有两个条文涉及财政，一是第八条关于国民有缴纳赋税义务的规定，一是第40条的财政条款的规定。第40条规定：“建立国家预算决算制度，划分中央和地方的财政范围，厉行精简节约，逐步平衡财政收支，积累国家生产资金。国家的税收政策，应以保障革命战争的供给、照顾生产的恢复和发展及国家建设的需要为原则，简化税制，实行合理负担。”［6］72从该规定可以看出，预算决算制度国家应当建立；中央与地方应界定清楚财政范围，这意味着一定程度上的分权；财政的原则是精简节约和平衡收支，目的是积累生产资金，以应对百废待兴的局面；相应地，税收也以当时的主要任务为导向，取向合理负担原则。这些规定极具有原则性，但没有明确这些制度或政策是否以法律或法令的形式作出，与纲领的模糊地位不无关系。

1954年宪法是中国第一部社会主义性质的宪法，现行宪法与其一脉相承。涉及财政事项的规定也较为简约、原则。第27条第10项赋予全国人民代表大会“审查和批准国家的预算和决算”的职权，第34条规定全国人民代表大会设立预算委员会，第49条第7项规定国务院有执行国家预算的职权，第58条规定地方各级人民代表大会有权“审查和批准地方的预算和决算”，第102条规定公民依照法律纳税［6］83。从这几条规定看，预算的编制机关没有明确，对预算执行情况没有规定监督；虽明确在人大设立预算委员会，但并非一个常设机构，依条文应随全国人大会期而定；预算和决算划分为国家的和地方的；公民的纳税义务法定化，而不再似《共同纲领》概括地称国民有缴纳赋税的义务。

1975年宪法是在文化大革命后期颁布的，基于这种背景，该宪法具有极强的政治时代性，条文减少至30条，内容表述政治化、口号化。同1954年宪法相比，对财政的规定似乎变动不大。全国人民代表大会列举的四项职权中，“批准国民经济计划、国家的预算和决算”赫然在列；国务院的职权中，明确“制定和执行国民经济计划和国家预算”；地方各级人民代表大会和它产生的地方各级革命委员会，“审查和批准地方的国民经济计划和预算、决算”［6］86。宪法全文没有规定任何税收的问题和公民纳税的义务。

1978年宪法对1975年宪法进行了部分纠正，丰富了相关国家机关的职权，对于财政内容的规定兼具1954年宪法和1975年宪法的风格。关于全国人民代表大会审查和批准的职权表述同于1954年宪法，关于国务院编制和执行的职权表述同于1975年宪法，关于“税”，该法同1975年宪法一样没有任何提及。

五、结语

从清末1908年的《钦定宪法大纲》至新中国1978年的《中华人民共和国宪法》，七十年的财政立宪实践已经呈现于前。清末两个宪法性文件是中国财政立宪的开端，两种截然相反的财政权配置，说明三年中对立政治力量的消长变化。当时的臣民很大程度上意识到：“君主要干涉共同体每个成员的财产，应当获得所有当事人（至少是其代表）自由的同意。未经同意即行干涉，不服从便是合法的。”［11］其条文虽简约，但表述十分恰当，特别是1911年的《宪法重大信条十九条》。

民国时期的财政立宪，由简到繁，由粗到细，虽然其他方面的规定可取性意义不大，但关于财政的规范是值得学习和借鉴的。从宪法的高度对财政事项进行清晰勾画，有助于从根本上解决权力机关对财政的决定和监督权，行政机关对财政的忠实执行权，从而有助于保障权利和约束权力。对照新中国的财政立宪实践，对财政的规定偏少、偏粗，甚至不规定税收的依法取得，这些与那一时期的国家工作重心有关，或者与对政策的依赖有关，不重视从宪法或法律的角度进行制度化，有很大的随意性，将很多本应由立法机关行使的权力，被迫地委任于行政机关，使前者成为“橡皮图章”，权力本末倒置。

在财政立宪的70年中，社会情势的变迁没有给上述宪法文本留下真正的实施机会和空间。随着改革开放的启动，1982年宪法的颁布实施，中国社会有了稳定的基本生产生活秩序，公民对财政的要求越来越多，其知情权、监督权等得力于更高位阶的法律规范予以明示，予以细化。只有如此，公民才能真正成为国家权力的主体，才有利于实现对权力的有效制约。而这一更高位阶的法律无疑就是宪法，唯有实施宪法，对财政的控制方能奏效。诚如习近平总书记所强调的：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”［12］

［1］阿尔弗雷德·马歇尔.经济学原理［M］.陈瑞华，译.西安：陕西人民出版社，2006：72.

［2］李龙，朱孔武.财政立宪主义：我国宪法时刻的理论基础［J］.法学杂志，2004，25（3）：3－8.

［3］斯科特·戈登.控制国家［M］.应奇等，译.南京：江苏人民出版社，2008：311.

［4］阿兰·S·罗森鲍姆.宪政的哲学之维［M］.郑戈等，译，上海：三联书店，2001：5.

［5］卞修全.近代中国宪法文本的历史解读［M］.北京：知识产权出版社，2006：11.

［6］姜士林.世界宪法全书［M］.青岛：青岛出版社，1997：28.

［7］吴宗慈.中华民国宪法史前编［M］.北京：东大书局，1924：17.

［8］孙中山.孙中山全集（第1卷）［M］.北京：中华书局，1981：297－298.

［9］孙中山.孙中山全集（第3卷）［M］.北京：中华书局，1984：97.

［10］纪坡民.宪政与立国之本［M］.香港：大风出版社，2007：52.

［11］［日］芦部信喜.制宪权［M］.王贵松，译.北京：中国政法大学出版社，2012：5.

［12］习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话［N］.人民日报，2012－12－5（2）.