非法入境问题的公安治理及法制措施——基于吉林省辖内朝鲜公民案例分析

孙　琳

(吉林警察学院治安系，吉林 长春 130117)



非法入境问题的公安治理及法制措施
——基于吉林省辖内朝鲜公民案例分析

孙琳

(吉林警察学院治安系，吉林 长春 130117)

摘要：跨国边境的非法入境问题，一直是公安机关及相关政府部门在履行职责过程中遇到的棘手问题，它涉及到人民群众人身财产安全保障、社会经济人口管理、社会稳定秩序维系、法制尊严与权威维护以及国际关系建立等诸多复杂的因素。妥善处理非法入境问题始终是各级政府和公安机关需要严阵以待的工作任务，尤其在地处边境的地区。吉林省与朝鲜毗邻，朝鲜公民非法入境的现象较为严重。应在深入了解吉林省辖内朝鲜公民非法入境现状和问题的基础上，提出应对非法入境问题的公安治理及法制措施，并对实践工作提供有益的理论指导。

关键词：朝鲜公民；非法入境；公安治理；法制措施

近几年来，随着中国经济的快速发展和开放程度的提升，外国人入境问题日益突出，在一定程度上影响了我国正常的国家秩序和安全。正确认识并且妥善解决好这个问题，关系到我国对外开放、外交和社会稳定的大局。

长期以来，由于朝鲜政治与经济等多方面的原因，造成了大量潜在的出逃危机，中朝边界长1,420公里，是全部朝鲜边界线中最长的一条，中朝边界占全部朝鲜边界长度的84%，其中吉林段1108公里。吉林省的东南部以图们江、鸭绿江为界，与朝鲜仅一江之隔，成为朝鲜人出逃的首选地，导致了近些年来吉林省边境地区朝鲜公民非法入境的情况尤为严重，同时导致了非法居留、非法就业问题的出现，扰乱了我省边境地区出入境管理的秩序，也产生了一系列暴力型犯罪问题，对边境地区的和谐稳定和经济发展构成危害，对边境居民的生命财产构成威胁，已经成为我省公安机关需要着力解决的问题。

一吉林省辖内朝鲜公民非法入境现状与问题

我国境内的朝鲜族同胞，就是从朝鲜陆续迁来的。朝鲜族的最早迁入开始于17世纪末的清代初年。以后规模较大的迁入有两次。第一次是在1869年。当时朝鲜北部发生了空前的大饥荒，大批饥民为了寻找生路，不顾清王的禁令，扶老携幼，涌入中国。1883年聚居吉林省的辑安、临江等地的朝鲜族有37000多人。

新中国成立后，朝鲜非法入境中国的情况并没有改变。20世纪90年代，朝鲜的粮食短缺问题变得严重，1991年，东欧剧变苏联解体，朝鲜从此失去了最大的援助国。再加上朝鲜受到外界的经费封锁、农业政策的失误，出现了连年不断的饥荒，这也加剧了朝鲜非法入境的人数不断增加。著名朝鲜人权事务专家大卫·霍克2003年在《隐秘的古拉格》一书中说：“估计在90年代中后期越过边界逃入中国，躲避朝鲜饥荒的人多达20到30万人。”所以无论是从地缘还是族源来讲,居住在隔江相对的中国朝鲜族家庭都是朝鲜边民最好的庇护所。这些朝鲜边民非法入境根据目的的不同可以分为四类：

(一)非法居留

非法入境指的是外国人没有持有中国主管机关签发的合法入境证件私自进入我国国境的违法行为[1],非法入境的行为必定产生非法居留。吉林省是朝鲜的临近地带，所以吉林省成了朝鲜非法入境、非法居留的重要集中地。

在吉林省辖内中朝边界，这类以在中国生活为目的的朝鲜人员中，青年女性和孩子占有相当大比例。朝鲜女子非法入境我国后，与当地朝鲜族大龄未婚、残疾或离异男子以非法婚姻换得生存方式。由于我省中朝边境地区很多村庄是朝鲜族村庄，大部分居民依然有“同宗同源”的思想观念，当地村民很少有人举报，甚至得到了村民们的保护，但是这种非法婚姻在法律上得不到保护，不能够登记，成为了无身份、无户口、无耕地的三非户，很多情况也导致了所生的子女也没有合法的身份。

(二)通过非法就业获取报酬

1.有组织的非法入境，通过短期务工获取报酬。吉林省境内中朝边境上有很多森林覆盖，矿产资源丰富，很多边境地区商人利用自己在当地的势力打通关系，从朝鲜偷运朝鲜边境的青壮年劳动力到我国从事采矿、务农等体力劳动，并提供住所和食品，利用朝鲜青壮年男性的廉价劳动力来获取报酬，结束后再将这些非法就业的朝鲜边民送回朝鲜，对当地治安情况、就业造成了极大的威胁，甚至很多人在务工的过程中流窜到内地更发达的地区。

2.从事边境贸易活动。目前，就业已经逐步成为影响我国经济社会发展的重要问题，吉林省的边境地区由于经济发展相对缓慢，就业问题尤为严重。随着一些朝鲜非法人员的侵入，他们在一定程度上增加了吉林省边境地区民众的就业压力。以从事边境贸易为例，朝鲜偷渡人员在边境从事贸易，一方面挤压了边境地区人们的就业岗位，同时也造成了边境地区劳动力市场的不稳定性，不利于地区的健康稳定发展。

(三)从中国借道偷渡到韩国

近些年来，朝鲜的经济发展状况一直不理想，部分朝鲜人开始出逃韩国。由于三八线始终属于军事戒备区，始终处于战争状态，边境地区军队集结，朝鲜人很难从这个地方偷渡到韩国，所以朝鲜人就从鸭绿江或者图们江偷渡到中国，然后把中国作为一个中转站。许多偷渡的朝鲜人来到中国，并不能够及时偷渡到韩国，就长期在中国生活工作起来。

二吉林省辖内朝鲜公民非法入境问题所产生的危害

(一)引发外交纠纷，破坏中国国际形象及与周边国家的关系

近些年来，朝鲜“脱北者”问题在国际上一直存在争议，并使得我国处于该问题的风口浪尖之上。所谓脱北者又称逃北者，指通过非正常渠道离开朝鲜民主主义人民共和国到达别国的朝鲜国民。从外交层面来讲，朝鲜“脱北者”非法越境和滞留中国已经违背了国内法和国际法的相关规定，一旦发生“脱北者”涉外机构和外交使馆事件，很容易造成外交纠纷，影响中国与其他国家之间的关系，成为破坏国家之间关系的“定时炸弹”。2002年，几名“脱北者”冲入了韩国驻北京领事馆，造成了一定的冲突。后来，韩国国会议员没有经过中国允许举办了“脱北者”记者会，严重违反了中国的相关法律法规，也在一定程度上影响了中国的国际地位。

(二)影响吉林边境地区的社会治安

吉林省是我国东北地区经济发展相对较好的省份，同时也是朝鲜的临近地带，所以吉林省成了朝鲜非法入境的重要集中地。近些年来，吉林边境非法朝鲜边民的犯罪活动呈现多发性态势，在一定程度上影响了吉林省边境的社会治安。首先，偷盗案件逐年攀升。随着当前边境人民生活水平的提升，被盗窃物品由普通生活用品开始向高档物品转变，犯罪作案频率也越来越高；其次，暴力恶性事件频发。最近几年来，吉林边境地区由朝鲜非法入境者参与的抢劫、杀人暴力犯罪情况时有发生，一方面给边境人民的生活带来了危害，另一方面也影响了吉林省边境地区的稳定发展；再次，边境贩毒案件形势严峻。从20世纪90年代开始，朝鲜以政府行为开始走私贩卖鸦片，逐步形成了以边境县市为中心的贩毒集散地。

(三)扰乱吉林边境地区的正常生活

首先，朝鲜边民非法入境对吉林边境劳动力市场产生了严重影响。朝鲜边民大都没有文化、缺少工作技能、综合素质相对较低，所以他们的工资待遇也不高。他们也愿意接受低薪酬的工作岗位，这就降低了吉林境内一些人员的就业选择度，激化了就业和待业之间的矛盾，影响了边境地区劳动力市场的稳定；其次，朝鲜边民非法入境对中国边境公民的生活节奏造成影响。由于受到朝鲜非法入境的影响，很多边境的居民在日常生活中都要提高警惕，时刻防护自身的生命财产安全。

(四)严重侵犯中国法律的尊严

朝鲜边民的非法入境、留居和就业，严重侵犯了我国法律的尊严，破坏了我国的出入境管理秩序。《中华人民共和国出境入境管理法》明确规定：“外国人入境，应当向出入境边防检查机关交验本人的护照或者其他国际旅行证件、签证或者其他入境许可证明，履行规定的手续，经查验准许，方可入境。同时，外国人在中国居留，必须持有中国主管部门签发的身份证件。”[2]然而，朝鲜非法入境的边民，利用中朝紧密相连的地理条件，不遵守中国的法律，非法侵入我国境内，严重影响了我国法律的尊严，影响了中国与其他邻国之间的关系，我国因此花费了巨大的外交成本。

三针对朝鲜公民非法入境问题的公安治理及法制措施

(一)强化公安情报工作，及时掌握非法入境信息

首先，公安边防部门应该广泛搜集入境信息。针对吉林省边境朝鲜公民非法入境情况的日益严重化，公安边防部门应该树立情报主导的思想，加大情报的搜集力度。其一，建立情报信息站。在边境重要的村庄、交通要道设置情报点，做好情报的汇总；其二，对重点人员进行关注。要及时对边境的一些活动频繁人员进行监测，做好对重点人员的审查工作；第三，做好吉林边境的调查研究工作。采取多种方式，有目的、有计划地搜集信息，对信息及时进行分析，得出朝鲜非法入境的资料，掌握非法入境人员的动向，进行有力打击，把朝鲜非法入境人员堵在“家门”之外。其次，强化不同部门之间的交流合作，实现资源共享。公安部门应该强化情报的交流，建立情报信息交流平台，实现公安部门与边防部队、国保、网监、外事等部门之间的交流，实现一体化的情报网络。再次，科学研究与判断，准确评估。公安部门应该根据对情报信息的分析，做到科学判断，并针对判断的结果做出定量和定性分析，使情报形成一个有机的整体，充分发挥情报的优势，加大对朝鲜非法入境人员的打击力度。

(二)强化中朝双方警务合作，积极维护边境稳定与安全

朝鲜边民非法入境，不仅侵害了中国的切身利益，同时也影响了朝鲜本国的安全，中朝警方应该从自身国家的利益出发，不断强化警务合作，共同打击违法入境行为，维护边境秩序。首先，优化合作机制。要强化中朝双方的警务合作，必须不断进行双边会晤，确定警务合作的范围、内容和具体操作方式，签订警务合作协议，指导各方在警务合作领域作出具体决策并监督合作措施的执行；其次，做好信息共享。为了获得更加准确的、关于朝鲜非法入境人员的消息，中朝两国警务部门应该对所掌握的一手信息进行共享，通过网络通信技术进行信息的交流与沟通，互通情报信息，掌握非法入境者的具体情况，及时遏制入境，共同维护边境管理秩序；再次，扎实推进中朝警务合作。根据合作计划，可以开展中朝专项整治活动、进行边境联合演习等。2012年，辽宁省丹东市公安局合作区分局中朝友谊桥断桥景区警务室正式成立投入使用，警务室配备了4名专职朝语专业民警，以方便处置中朝友谊桥断桥风景区内的治安案件和服务工作。吉林省公安边防也应该加强此方面的合作，确保工作的顺利推进[3]。

(三)以国际法为基础，对朝鲜“三无”人员进行有效管理

首先，遣返朝鲜“三无”人员。根据国际法的相关规定，对于非法入境人员要根据入境相关法律进行处罚并接受国际条约的限制，遣返就是一个比较常用的措施。针对朝鲜“三无”人员，吉林省公安部门应该根据国家的统一要求，对他们进行遣返，对于那些发生了严重违法行为甚至犯罪的移民，要实行必要的强制手段；其次，对朝鲜“三无”人员进行必要处罚。根据《中华人民共和国出境入境管理法》的相关规定：对非法入境的外国人，可以处以人民币1000元以上1万元以下的罚款；对于非法留居的外国人，每一天处以人民币500元罚款，总额不应超过10000元。因此，一旦发现朝鲜“三无”人员，绝不姑息，及时处罚；再次，加强对非法入境的管制。边境控制措施需要进一步投入人力、财力，在目前情况下，这对于我国并非难事，吉林省边防一定要加强对边境的监控力度。同时，要对入中朝鲜人员身份证件进行严格核查。

(四)强化对边境民警的培训力度，提高边境民警的涉外执法能力

首先，强化对边境民警的培训力度。从公安机关出入境管理部门和公安院校中选调处置涉外案件经验丰富的人员组成教官队伍，对边境民警的执法能力进行培养，定期对基层民警进行有针对性的外国人管理和涉外案件处置培训，传授经验，提高边境民警的执法能力；其次，积极鼓励边境民警应用新科技手段。随着科学技术的迅猛发展，朝鲜非法入境的手段也越来越“高明”，边境民警必须转变思路，不断学习新技术、新装备，充分利用电视监控系统、移动电子眼、热成像仪等报警设备，加强对非法入境情况的监控，提高科技防范能力[4]；最后，不断提高边境民警的执勤能力、应对能力。不断强化实战训练，从严施训，提高边境民警执行任务的能力，为打击朝鲜非法入境提供强大的支持。

总而言之，防范和打击朝鲜非法入境是一项长期而艰巨的任务，吉林省公安等相关部门一定要群策群力、相互合作，积极树立长期作战的思想，不断总结经验，完善打击机制，维护边境管理秩序，为吉林省乃至全中国的稳定发展做出积极的贡献。

参考文献：

[1]国务院法制办公室政法司.《中华人民共和国出境入境管理法》释义[M].北京：中国人民公安大学出版社，2012.

[2]武广震，杨鹰.辽宁省外国人非法入境、非法居留、非法就业问题及防控对策[J].党政干部学刊，2011，(7).

[3][4]宋全成.非法外国移民在中国的现状、症结与对策[J].山东大学学报(哲学社会科学版)， 2015，(1).

(责任编校：简子)

Public Security Managment and Legal Measures of

Illegal Immigration Problem

SUN Lin

(Department of Public Security, Jilin Police College, Changchun Jilin 130117, China)

Abstract：Illegal immigration is a difficult problem that public security organs and relevant government departments are faced with in the process of performing duties, involving people’s personal property security, social and economic management, social stability and order, legal dignity and authority maintenance, even international relations and many other complex factors. Properly dealing with these issues is an important task for all levels of government and public security organs; especially in border areas, these are difficult problems for public security management. The phenomenon of illegal entry of North Korea citizens in Jilin province is rather serious. Based on the analysis of illegal immigration status and problem of North Korean citizens in Jilin province, the paper puts forward relevant public security management and legal measures to provide references for practical works.

Key Words：North Korea citizens; illegal immigration; public security management; legal measures

作者简介：孙琳(1984— )，女，吉林长春人，吉林警察学院治安系助教，硕士。研究方向：公安学。

基金项目：吉林警察学院课题“吉林省辖内朝鲜公民非法入境问题的公安治理及法制措施”，项目编号：YJKY201505。

收稿日期：2015-10-09

中图分类号:D920.5

文献标识码：A

文章编号：1008-4681(2015)06-0064-03