安徽省住房保障制度改革与完善研究

汪娅娅

城市化推动各种资源向城市集中，房价随之增长，部分家庭由于收入过低，无力购买商品住房，基本住房需求难以满足。为了解决这一问题，政府开始实施保障性住房建设，通过一系列的制度、政策安排保障低收入家庭的基本居住权。安徽省在解决城市中低收入群体住房困难的过程中，初步形成了住房保障的政策体系。然而，在新型城镇化建设过程中，安徽省住房保障制度建设将面临巨大挑战。城镇人口增加必将产生巨大的住房需求，加上原有城镇居民改善性住房需求，必须对目前住房保障政策进行调整，保证住房社会福利的最大化，确保“住有所居”目标的实现。

一、安徽省住房保障制度建设现状及未来保障性住房建设面临的挑战

（一）建设现状

1.住房保障体系初步建立

安徽省在解决城市中低收入群体住房困难的过程中，积极探索符合安徽省省情的住房保障体系。安徽省住房保障“十二五”规划中，明确提出积极推进廉租住房与公共租赁住房建设，同时大力开展城镇棚户区改造工程，并适度进行经济适用房及限价房建设。针对不同收入水平的居民通过配租、配售保障性住房以及住房补贴等方式进行保障，初步建立起了住房保障体系。2008年至2013年，安徽省累计建设保障性安居住房共计178.5万套，其中基本建成103.7万套，竣工65.3万套。截止到2013年底，安徽省通过配租、配售和发放住房补贴解决了125万居民的住房困难问题[1]。

2.住房保障政策体系初步完善

2006年至今，安徽省人民政府通过出台一系列的政策规定了廉租房、经济适用房、限价房、公共租赁房及棚户区改造住房的保障范围、方式和标准等。目前，安徽省保障性住房计划、建设、资金筹集、分配、管理、腾退等准入退出机制已初步形成。此外，根据住房市场的变化，安徽省各市积极推行住房公积金制度改革，放宽了住房公积金贷款的限制，提高了公积金利用率。

3.住房保障力度持续加大

为了促进新型城镇化建设目标的实现，安徽省加大了保障性住房建设力度。2013年安徽省累计完成保障性安居工程投资430.38亿元，争取中央补助资金105亿元[2]。保障性住房的保障范围从城镇低收入住房困难家庭扩大到中等偏下收入住房困难家庭。2013年安徽省保障性住房覆盖率达到18.55%，预计到2015年将达到20%，届时将实现城镇居民中人均住宅面积低于14m2的住房困难家庭应保尽保的目标[3]。

（二）安徽省保障性住房建设在新型城镇化建设中面临的新挑战

新型城镇化建设使住房保障任务更加艰巨。目前安徽省各市城镇化率处于30%～70%的城镇化中期阶段，发展速度较快，未来城市将有大量新居民。新型城镇化建设必将导致保障性住房需求加大，因为绝大多数新增城市人口属于低技能、低收入劳动者，无法融入城市商品房市场，市场也不会供给与其需求相匹配的低租金住房。这就需要政府为其提供具有过渡性质的租赁型保障性住房，使其在条件改善之前安居乐业。2015年安徽省城镇化率将超过50%，为了实现城镇中人均住宅面积低于14m2的家庭应保尽保的目标，累计需要保障性住房148万套（户），安徽省保障性住房建设任务艰巨。此外，未来住房保障的对象不仅仅是城镇低收入家庭，大量进城务工人员也应该纳入住房保障范围内，这是实现新型城镇化背景下住房保障目标的当务之急[4]。

二、当前安徽省住房保障制度存在的问题及原因分析

（一）现有住房保障模式存在户籍排斥

安徽省住房保障刚刚起步，但面临着巨大的住房需求。政府无力将所有住房困难家庭纳入到住房保障制度之下。为此，建立以户籍制度为壁垒的住房保障制度，是否具有本市城镇户口是享受住房福利的首要条件。目前安徽省大部分市县的廉租房、经济适用房、限价房只是针对户籍人口开放，拆迁安置房、棚户区改造房等也仅仅是针对项目所在地原住民。虽然公共租赁房开始将外来务工人员纳入到保障范围内，但是对其签订劳动合同和缴纳社会保险年限都有限制，且公共租赁房占保障性住房的比例较少。2013年安徽省新开工保障性住房、廉租房为18372套，公共租赁房150485套，城市棚户区239473套，国有矿区、林区棚户区及垦区危房6016套。由此可见，目前安徽省公共租赁房建设滞后于各类棚户区改造。这种单一的住房保障模式强化了户籍排斥[5]。

（二）存在管理漏洞且运行缺乏系统性

首先，安徽省住房保障制度存在着较大的管理漏洞。安徽省住房保障的主要形式有廉租房、经济适用房、公共租赁房、限价商品房、棚户区改造房等。一方面，多样化的住房保障形式使得保障范围存在交叉而难以实现全覆盖，总有一些人被遗漏在保障范围之外，形成所谓的夹心层。另一方面，在产权式保障性住房分配中存在着住房保障形式与人均收入不匹配的问题，主要表现为没有按照家庭收入进行差别化补贴，无论是否存在住房困难，都得到相同补贴，住房保障资源被挤占。住房保障制度管理漏洞亟待弥补[6]。

其次，由于住房保障相关政策法规不完善，安徽省各市住房保障制度在保障对象、供应标准、资金筹措、运作流程等政策规定方面各异，导致住房保障制度运行缺乏系统性。

（三）传统融资模式制约住房保障目标的实现

据安徽省住建厅估算，为完成“十二五”规划期内保障性住房的建设目标需要资金2799.57亿元，再加上与其配套的基础设施与公共服务体系建设，需要巨额资金作为支撑。目前安徽省保障性住房建设资金主要来源于政府财政，且是以土地出让收入为主，而土地财政收入需要高房价作为支撑，过高的房价恰恰是住房保障政策目标实现的制约。为了实现住有所居的目的，亟需改变以土地为支撑的融资模式[7]。

三、安徽省住房保障制度改革与完善的途径

基于安徽省住房保障制度发展现状、面临的挑战及存在的问题，未来应逐步建立以消费补贴为主，多层次、多渠道筹集房源和资金，面向全社会透明、公平的新型保障性住房制度。

（一）以货币补贴为主，逐步建立面向所有居民的住房保障制度

安徽省目前应采用多种措施增加保障性住房供给，形成市场与保障性住房协调发展的供应体系。当存量房源充足，经济水平足够发达时，应该实行以货币补贴为主的住房保障模式，并逐步建立覆盖包括外来务工人员在内的所有城市常住人口的住房保障制度，实现公平的住房保障[8]。

随着城镇化的发展，城市人口会不断增长，需要大量保障性住房。当存量住房充足后，未来应该选择实行以货币补贴为主的住房保障模式。这种住房保障模式能够根据人口的变化进行实时调整，避免资源浪费。为了避免租金补贴可能带来的租金水平大幅上涨，可以考虑实行“双向补贴模式”。通过补贴出租方，鼓励其将房屋出租给住房保障家庭，可以有效避免统一租金补贴下可能引发的租金上涨，也有利于维护低收入居民的居住权。

（二）扩宽保障性住房建设资金筹资渠道

安徽省保障性住房建设除了积极争取中央专项资金补助和固定比例土地收益划拨等传统筹资方式外，应该积极进行多渠道融资。首先，要建立保障性住房的资金回流机制，通过建立多层次的购置型保障性住房加速资金回流。此外，还可以通过在保障性住房建设过程中配建商业与公共设施，从租金与服务费中获取资金回流。其次，可以考虑以城市为主体发债，这是摆脱对土地财政依赖的可行方法之一。债务的偿还资金可以通过征收房产税以及向公共设施或公共服务使用者收费来获得。

（三）多渠道筹资保障性住房房源

安徽省应充分调动各种有利资源，建立多渠道的保障性住房供应体系。目前安徽省保障性住房仍是以政府供给为主，企事业单位与社会力量参与不足。为了满足未来大量新进城居民对低租金保障性住房的需求，可以考虑建立保障性住房房屋银行。根据自愿原则将旧城的老房、小产权房、城市郊区的农民多余住宅等登记到保障性住房房屋银行，由房屋银行管理出租和发放保障性住房货币补贴。采用租金管制与补贴等手段统一运营筹集到的保障性住房，既保证房屋所有者的权益，又解决低收入家庭的住房问题[9]。此外，还可以在土地供应、税收等方面制定并实行优惠措施，鼓励和引导企事业单位合理规划建设面向中低收入群体的租赁型住房。

（四）简化保障性住房形式，减少管理成本

目前安徽省产权式保障性住房分为经济适用房、限价房、棚户区改造房、旧城区改造房等，权属关系模糊，未来应该合并多样化的产权式保障性住房，简化保障性住房形式。安徽省保障性住房的土地来源主要分为划拨式与出让式两大类，可考虑根据土地使用权的性质将产权式住房进行分类，并规定其产权归属问题。同类型的保障性住房建立统一的受理渠道，审核准入条件，不仅减少管理成本，而且实现保障性住房政策的系统性。

（五）加强保障性住房需求管理，保证保障房的“保障性”

随着保障性住房覆盖面的扩大，后续管理与维护问题逐步凸显，为了确保住房保障工作的实效性，必须做好需求管理。首先应该明确“保障性住房应提供给居住困难的居民”这一原则。其次要建立科学、完善的准入和退出机制。要在申请、租赁、购买等方面制定严格的规范，杜绝违规申报，保证保障性住房分配的公平性[10]。此外，对产权式保障性住房的转售也应采取严格的限制措施，以防止利用保障性住房投机获利现象的发生。为了掌握居民经济收入与住房状况，可以依托房地产、税收、住房公积金等部门现有的居民信息，建立政府部门间的信息共享平台，为居民收入、住房信息的收集与甄别提供服务。

[1]安徽省人民政府.安徽省城镇住房保障工作情况[EB/OL].[2014-06-16].http：//www.Ah.gov.cn/TMP/nav_fbhcon.shtml?d_ID=47021.

[2]安徽省人民政府.安徽省再建46万套保障房 年度建设任务创新高[EB/OL].[2014-01-07].http：//www.ah.gov.cn/User-Data/DocHtml/1/2014/1/7/3134748142601.html.

[3]安徽省住房与建设厅.安徽省城镇住房保障十二五规划[EB/OL].[2011-10-17].http：//jw.hsq.gov.cn/DocHtml/1/2011/10/17/972572102739.html.

[4]吕萍，丁富军，马异观.快速城镇化过程中我国的住房政策[J].中国软科学，2010（8）.

[5]安徽省住房与建设厅.2013年1-12月保障性住房建设进度[EB/OL].[2014-01-16].http：//www.ahjst.gov.cn/front_ahjst/InfoDetail/?InfoID=ae6ad4ce-732f-4dfa-92bc-bd2ddec76 eaf&CategoryNum=003002006.

[6]赵伟，曾繁杰.我国住房保障体系的症结与改革思路[J].甘肃社会科学，2010（4）.

[7]高培勇，汪德华.新型城镇化背景下的住房保障[M].北京：中国财政经济出版社，2012.

[8]曾国安，胡晶晶，张河水.中国城镇住房保障制度改革和创新的基本构想[J].黑龙江社会科学，2012（1）.

[9]李英，孙艳玲，张红日.城镇住房保障模式研究：以政府资助下的租赁为主体[M].北京：清华大学出版社，2012.

[10]汤腊梅.新型城镇化进程中湖南省城镇居民住房问题研究[J].湖南城市学院学报，2014（1）.