依法治国须赋权社会

阙立峻

党的十八届四中全会审议通过了 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了全面推进依法治国的总体目标，明确了全面推进依法治国的重大任务。依法治国是深化改革的要求，一方面需要搞好顶层设计，加强对权力的制度制约；另一方面需要推进公民社会建设，加强对权力的社会制约。加强对权力的社会制约，则必然要求赋权社会，从而扩大社会参与。

一、对四中全会公报的一些讨论

1978年，法学界在总结“文革”教训时提出了限制权治、崇尚依照法律规则治国的思想。1996年，党的十四届六中全会通过的 《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》中出现了“依法治国”的提法。2014年，党的十八届四中全会将依法治国作为全会的重要主题。依法治国问题受到如此重视，这在中共执政史上是第一次。因此，十八届四中全会不仅受到国内外媒体的广泛关注，理论界也对全会的公报进行了讨论。英国《金融时报》中文网还为此开辟了专栏。国外的一些学者认为公报内容有亮点、有进步，但他们对中国法治建设的前景基本上仍然持审慎态度。

一些批评者以西方法治发达国家作为评判的参照物，认为执政党所谓的法治不过是以（依）法治国（rule by law）而已，若没有真正的民主、分权和人权保障，不可能有真正的法治（rule of law）。杨俊锋认为，若以国家转型以及中国的历史和现实作为参照系，当下中国即便推进的是以法治国意义上的法制，对于实现真正的法治而言，也是方向正确、极具积极意义且现实可行的[1]。马丁·雅克认为，在评判中国治理制度时不能否认其在过去三十年中取得的成绩，也不应将西式民主视为评判政权合法性的唯一标准。未来西方在治理方面的问题有可能比中国更严峻[2]。张静认为，中国的治理实践尚不足以称为“模式”，而是一种不断适应社会状况变化的“反应性理政”。其特点是执政模式不固定，根据社会变迁而做出反应，在稳固执政权的考量下，不断适应社会的需要而调整自身。中国体制的发展和世界政治进展的主要原则应是在逐步接近的，所以很难说它与其他发展的走势特别不同[3]。

陈有西将四中全会倡导的法治的基本含义概括为：（1）依法治国将加强和改进党的领导和主导，党的意志要通过制订法律来实现；（2）人民主权和政党意志高度一致，党代表了人民的根本利益，坚持了党的领导，就是坚持了人民主权；（3）法律至上，宪法至上，党和政府等一切权力机构，都要在宪法法律的范围内活动；（4）改革要在法律框架内进行，行为要于法有据，行事要有法度；（5）法治和德治并用，德主刑辅，德治为体，刑治为用，相辅相成。他认为，这些基本思想尚未完全理清和正面解决“权治”和“法治”的矛盾问题，但这种务实渐进式的法治，在当前中国是最为现实的、能够为全党接受的将国家带向法治的一种阶段性方法[4]。当权力和法律冲突时，政治家能够收敛权力而服从规则，这是法治的长远目标，但不可能一蹴而就。

邓聿文认为，公报在依法治国的表述和具体制度建设方面不乏亮点，比如：提出依宪执政和依宪行政；建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制；建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度；把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，等等。但公报缺失了两个最关键的内容：执政党和政府必须在宪法和法律的框架内活动以及建立违宪审查机制[5]。

国家治理体系的现代化必然要体现在法治和善治上面。冯兴元认为，是否能够有效实现善治，不仅需要看是否有效建立这些正式制度，还要看是否存在有效的实施机制。为了推行这些正式制度和实施机制，还需要有法治文化提供支持，而这种文化需要习得，也需要培养。“从长期看，面向善治的公共政策决策及其实施机制，其演化必然体现为一种开放试错的过程。”[6]在公共政策决策咨询方面有必要形成一种多元互动局面，政府和民间的智库都应该参与其中。没有多元化的决策咨询，就没有法治和善治的基础。

综合上述观点，可归结为以下认识：第一，中国基于自身国情，正在探索一条非西式的渐进式的法治化国家制度建设道路；第二，良法是善治的前提；第三，依法治权，是法治和善治的难点和关键；第四，公民社会力量的参与和监督，是实现法治和善治的举足轻重的部分。

二、依法治国必须对社会赋权

中国的经济改革已经完成了基本市场制度的建立；社会改革意味着基本国家制度的建设，是现阶段的主要任务，亦是促进经济社会持续发展的现实必需。社会改革的成功可以为政治改革提供基础，它也是一种民主化的动力。

过去三十多年改革开放的过程，可以看作是一个中央政府不断放权的过程。其中，有政府间的分权，也有政府向民间社会的放权。中央向地方放权，使得地方政府拥有相当的自主权，从而成就了经济高速发展的重要制度因素。由于分权导致中央宏观调控能力锐减，从20世纪90年代中期开始，中央政府重新收紧权力。中央与社会之间的分权，是希望通过强化公民社会的力量，加强对个人权利的保护，促进大众的政治参与，制约地方政府，促进社会走向民主化[7]138。

中央与地方集权与分权的矛盾贯穿整个中国历史，从来没有解决好，往往“一放就乱，一管就死”。现在仍有陷入历史的闭环逻辑的危险[8]。在对涉及国防、外交、法律、制度建设、经济调控等方面集权的基础上，中央对地方政府要给予自治空间。地方政府需要拥有足够的政治和法律权力，来对地方进行有效的管治。地方在政治和法律制度上也要进行有选择的集权[7]92。事权和财权统一，才能促使地方政府有所作为。但是，权力仅仅下放给地方是不够的。缺乏相应的权力制衡和监督制度，地方就容易出现权力腐败现象。这就要求权力下放给地方的同时，还要下放给社会。“没有社会的被赋权，地方的腐败就会变得不可遏制”[7]93。当然，这样的社会权力应该是制度化的权力，是基于宪政之上的社会权力。社会权力制约会给地方政府造成有效的压力，增加地方政府的透明度，使地方政府对其管辖的人民负责。

对社会赋权，所赋予的权力包括让社会参与政治的权力，也包括社会参与经济生活的权力。随着市场改革的推进，90年代中期开始政府逐渐放松了对民间社会的管制，允许私有企业发展，允许非政府组织参与社会发展项目。我国的私有经济和公民社会得到快速发展，公民参与公共事务的空间越来越大，越来越多的公民开始用选票影响社区事务，民间社团和社会组织成长迅速。在民营经济发达的浙江，形成了一种市场发育、社会成长与治理创新相互支撑、相互促进的发展格局[9]。“浙江经验”证明：市场体系的率先发育与社会组织的健康成长为民主政治建设提供了内在动力，而活跃的民主政治建设反过来又激发出更大的经济社会建设活力，并有效地维护了社会秩序的稳定和谐。民主政治建设的实效性原则和自主性原则，关键都在于激发社会活力，培养公民参与公共事务治理的理性品格。

有足够的政府赋权，才会有充分有效的社会公众参与。政府赋权所致政府治理化与开放性程度，决定了社会公众行动的积极性与自主性程度。但基于政府控制和巩固政权的现实前提，无论是在经济层面还是社会层面，公民的参与都是有限度的。在民主政治建设活跃的浙江，相关研究报告也证实：社会参与式治理的问题，仍在于政府向社会赋权不足、公民社会自治性不足以及公民的社会行动能力有限[10]。

政府向社会放权不足，公民社会的发展处于一种比较尴尬的境地。经济层面，以国企改革为例。国企改革，先后经历了扩大企业自主权试验、转换经营机制体制、上市、抓大放小、国退民进等战略，最终仍然形成了现有的垄断格局。如果国企的垄断地位不被打破，全国的经济资源无法得到市场的最优配置，经济的持续发展就势必遇到阻碍。社会层面，基层选举和民间社团有较大的发展，但其成长也遇到诸多困难。以非政府组织为例，各种非政府组织数量逐年递增，在许多领域以各种方式展现了民间自主的力量。但是，由于政府管制及合作机制体制不健全等原因，这些组织的潜力远未得到有效挖掘和充分发挥。

国家对社会分权不充分，人民缺乏参与公共事务的渠道，缺乏对政府的问责手段。权力腐败难以遏制，进而侵蚀政府的合法性基础。依法治国的焦点在于依法治权。对权力的限制，一方面需要搞好顶层设计，通过完善制度来推行法治；另一方面需要引入社会力量，以制衡地方权力，使政策实施不会偏离设计初衷。

三、社会赋权的对象

政府与社会平等合作应该是最理想的状态。然而从治理实践的要求来看，政府不可能在所有公共事务上都完全赋权社会。在适当的公共事务空间恰当赋权，推进恰当的公共参与类型，尽可能多的提供与社会平等合作的平台和空间，借此赋权社会，这才是务实的思路。扩大民主、寻求善治，需要坚实的社会基础，包括物质、文化、制度、社会心理与民智等方面的条件。只有在有利的社会条件基础之上，政府自上而下的赋权才能够真正落实到自下而上的积极的社会行动之中[10]。向社会赋权应该通过何种渠道、向谁赋权、如何赋权、赋予哪些权力，这些都是值得研究的问题。我们认为，目前以下四个方面应该成为进一步赋权的对象（或领域）。

（一）网络参与和监督

互联网的运用深刻地影响着中国社会。互联网造就了很多年轻的创业者，促成中国企业与国际资本的对接。随着电子商务的崛起，传统制造业和服务业领域正在发生渠道变革和消费革命。同时，互联网重构了中国的媒体和社交生态。随着博客、微博、微信的出现，传统的舆论管制方式一时无所适从，网络成了言论自由、舆论监督和推动政务公开的重要平台。

社会力量监督政府权力最好的例子就是网络反腐。网络反腐因其平台大、传播快、影响广、成本低，具有便捷性和隐匿性，易于形成舆论热点，其积极作用已得到广泛认可。网络反腐正逐步被纳入制度反腐体系之中，成为现行权力监督制约体制的有力补充。但由于缺乏系统的法律支撑，信息准确性难以核对，网络反腐又极易出现网络暴力类极端现象。需要加快网络监督立法，加强网络反腐与制度反腐的有效对接，从而使社会监督作用得以有效发挥。

对互联网的赋权，需要在加快网络立法和制度化建设的前提下才能让其发散出与时代契合的正能量。一方面，公民通过网络参与各种公共事务，要依法而理性地行使监督权力；另一方面，政府应以积极的姿态完善电子政务建设，加大政府信息公开力度，落实各项制度，自觉依法接受社会监督。在制度框架内形成政府与网络社会互相监督、互相督促的关系，互联网的独特优势才能得到充分发挥。

（二）非政府组织

我国已初步建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，非政府组织在其中发挥重要作用。非政府组织参与社会管理的范围广阔，涉及公共危机治理、社区治理、公共物品的提供、农村的扶贫开发和医疗卫生、环境保护、抢险救灾等，是社会管理的参与者和协同者。

与成熟、独立和自治的西方社会非政府组织相比，我国的非政府组织还不够发育，还处于初级发展阶段。人力资源缺乏、资金不足、整体能力不足，是制约非政府组织发展及其活动有效性的重要内因。政府的严格登记与管控制度也使得非政府组织不能完全独立自治。我国的社会合作治理体系还处于脆弱时期，存在治理结构不对等、治理制度不健全、运行机制不顺畅等问题，政府与非政府组织的合作治理实践还没有发挥出应有的效能。

要改善社会治理效果，既需要放宽对社会的控制，还需要加大对非政府组织的培育和引导。政府应积极支持、帮助非政府组织的发展，为其提供良好的法律制度安排，提高其独立性程度，使其摆脱对政府的依赖。对于非政府组织，政府应减少直接干预，要通过不断完善社会监督机制来规范其行为，提高其社会公信度。同时，要加大对非政府组织的授权，明确其责任和地位，为非政府组织介入公共管理提供制度依据。

（三）企业家阶层

据统计，2012年我国已有1 085.72万户私营企业、4 050万户个体工商户。目前我国企业家阶层的人数及其拥有的财富都是历史上从来没有过的。企业家阶层对社会经济的增长、就业压力的缓解和自主创新、社会稳定等发挥着重要的作用。

由于各种原因，我国的企业家阶层缺乏自己的阶层意识，对自身拥有的财富也缺乏安全感。柳传志说，整个企业家阶层“是很软弱的阶层”。软弱的表现，一是不敢抗争，二是缺乏公共关怀。面对政府的不当行为，企业家没有勇气也没有能力与政府抗衡，只能尽量少受损失。他们只是想把企业做好，能够做多少事做多少事，没有“以天下为己任”的精神[11]。要让这个群体重拾阶层意识，发出独立自主的声音，既需要他们的自我觉醒，也需要通过制度安排，厘清政府与市场的关系。政府应该严格执行权力清单制度，将权力从直接干预转向外部监督。企业家阶层寻求独立、摆脱对政府依赖的过程，亦是国家经济层面深化改革的进步过程。不断成长的经济精英，可以成为推动公民社会建设和制衡权力的重要力量。

（四）知识分子阶层

历史上的科举制使得中国失去了产生自由知识分子阶层的土壤。一个时代，一个社会，读书人如果只有一条官方设定的单一出路，那就不是一个独立的阶层，只能说是一个依附于权力的阶层。最近十几年来，民间出现了众多游离于体制之外、以自身专业能力谋生的知识分子。民间智库迅速发展，很多大胆的意见领袖活跃在网络平台上。经济发展带来的广阔市场空间给予了这些人生存和发展的机会。这些知识分子发出的声音越来越有力，也越来越受到重视。

知识分子不仅要为人类的苦难提供解释，而且要立身作规范。日益成长的自由知识分子阶层，在谋求独立思想和学术自由的同时，如何形成这种社会责任担当意识，决定着这个阶层的命运和地位。政府对民间智库参与决策咨询的重视和吸纳程度，反映着政府体制的开放、法治建设的进步和国家的自信。以知识分子为代表的文化精英和以企业家为代表的经济精英，可以对权力精英构成制衡关系。两大精英联盟制衡权力精英，这才是正常的社会格局。

四、结语

改革开放的前三十年，我国依靠党的工作重心的转移和草根力量的推动，成就了一个个经济增长奇迹。进入国家制度建设的历史新阶段，自上而下的顶层设计是依法治国的前提，而向社会进一步赋权，寻求合作治理新模式，则可以为依法治国保驾护航。社会不同群体自身应该培养独立的阶层意识，以民族复兴为己任，自觉担当社会责任，理性、自信、主动地参与社会建设。国家政府层面，向社会自上而下地赋权；社会层面，民间组织和公众自下而上地积极参与：在双方互动的过程中，实行政府与社会双向的协同与合作，一定能够达致法治和善治的目标。

[1]杨俊锋.褒贬两极的四中全会法治公报[EB/OL].（2014-10-27）.http：//www.ftchinese.com/story/001058799.

[2]马丁·雅克.应重新评估中国式治理制度[EB/OL].（2014-10-24）.http：//www.ftchinese.com/story/001058783.

[3]张静.中 国治理尚无 “模 式 ”可 言[EB/OL].（2014-11-03）.http：//www.ftchinese.com/story/001058909.

[4]陈有西.中国依法治国的阻力与目标[EB/OL].（2014-10-23）.http：//www.ftchinese.com/story/001058751.

[5]邓聿文.依法治权不能缺席中国法治[EB/OL].（2014-10-28）.http：//www.ftchinese.com/story/001058841.

[6]冯兴元.法治和善治需要开放试错[EB/OL].（2014-11-04）.http：//www.ftchinese.com/story/001058935.

[7]郑永年.中国模式：经验与困局[M].杭州：浙江人民出版社，2010.

[8]吴晓波.历代经济变革得失[M].杭州：浙江大学出版社，2013：9.

[9]沈立江，房宁.民主建设的浙江实践与中国经验[C].杭州：浙江人民出版社，2010：3.

[10]陈剩勇，徐珣.参与式治理：社会管理创新的一种可行性路径[J].浙江社会科学，2013（2）.

[11]叶雷.企业家的阶层自救[N].中国青年报，2013-03-04（6）.