探究我国中央与地方关系法治化现状与发展路径

李 猛

（澳门科技大学 法学院，澳门999078）

中央与地方关系自古便有契约论之说，中央与地方除行政管辖关系外，更多的是一种法律关系，中央权威的维护以及中央与地方之间关系的和谐融洽需要通过法律进行调整规范，法律是化解中央与地方矛盾，维护国家社会秩序稳定的重要工具。只有在完善的法治体系下对中央与地方各自事权进行合理划分，减少彼此间利益冲突，才能保障中央政令在地方的有效传达、落实以及地方对中央权威的支持拥护，从而最终实现国家政治安定和经济健康发展。2014年十八届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，标志着我国全面推行实施依法治国方针，强调通过法治统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，实现政府管理职能的转变。当前，我国中央与地方之间依然存在权责关系不清、事权与财权不相匹配、监督体制不完善、地方保护主义盛行、关系调整制度缺失等现实问题，法治方针的贯彻实施无疑对于中央和地方间的关系调整和纠纷化解提供了一条新的、切实可以的有效解决路径。法治方针下，要求通过法律规范实现中央与地方间的权益关系平衡以及事权与财权的合理配置，规范内容应当充分体现法律公平正义的价值内涵，不再将法简单看作是执政党统治国家的政治工具，注重法的功能与价值的双效发挥。而如何通过法治明确中央与地方间的权利义务关系，为中央与地方关系的稳定和谐提供完善的制度保障，实现中央与地方间矛盾纠纷解决的规范性、合理性和公正性，将是本文探讨研究的主要问题。

一、法治视角下我国中央与地方关系演变历程

自秦朝以来中央与地方的关系一直都是关系着国家稳定、兴衰的重要议题，各朝代都会以局势为前提适时调整两者之间的关系，力求实现权益平衡状态，既能够照顾到地方的利益与发展，也能够维系中央的权威和国家安定，这也体现于当前的学界通说——“契约关系论”。

在秦朝以前，中央与地方建立在宗亲关系之上，王者将土地分封给与其具有血缘关系的王公贵族，由他们代替中央管理地方并定期缴纳贡赋，一旦发生危机，皇权统治便会组成军队捍卫中央、抵御侵略，可以讲双方是一种完全以血缘为纽带的契约关系［1］。

秦朝建立后，国家实行郡县制，地方官员代替中央管理地方，地方不再像宗亲氏族时代一样拥有较大自主管辖权，而是会受到中央的约束与监督，各种地方政令都不得与中央权益相抵触，中央的政令要全力以赴予以实施，否则地方官吏会因此承担责任，并受到相应处罚，可以说这时期的中央与地方之间是一种半契约关系，是一种代理式的契约关系。无论是唐朝实行的三省六部制，还是元代的省行制度、明代的废除丞相设立内阁的制度等，这种关系模式都没有发生根本改变，而是跟随封建制度的兴旺一直延续近两千年，直到近代晚清。

晚清时期，尤其在鸦片战争爆发以后，民主、科学、自由的呼声日益高涨，使得地方自治逐步丧失了赖以生存的精神、文化土壤，更多的年轻人渴望摆脱数千年来对其束缚的土地政策，寻求通向民主、自由的真理，寻求中华复兴之路。与此同时，由于资本主义流入，工业、手工业日益发展，很多农民从原先的土地拘束中摆脱出来成为“自由人”，以土地私有制为基础的小农经济由此瓦解，加之科技发展人口流动更加频繁，共同加速促使了地方自治消亡，随之而来的是一个高度中央集权时代。从历史视角审视，我国中央与地方的关系大致经历了契约关系、半契约关系和无契约关系3个阶段。契约关系说不仅从宏观角度展现我国中央与地方关系进化历程，对于我国今后地方自治转型与简政精政政策的推广、落实同样具有借鉴参考价值。

新中国建立后，中央与地方的关系大致可划分为改革开放前和改革开放后两个阶段［2］。改革开放前计划经济时期，中央与地方关系的演变特点是中央集权下的收权与放权往复循环。

二、我国中央与地方关系法治现况分析

1978年改革开放之后，我国大力发展市场经济，推行经济的市场化、国际化，起初的政治、经济体制已不能够适应新形势下的新要求，收权放权的反复循环也使得中央与地方的关系长期处于不稳定状态，不利于我国改革开放政策的激励与实施。由此，我国政府提出“两个积极性充分发挥”的基本路线，在坚持中央权威、国家稳定的前提下，力求充分调动地方自主性和能动性，让地方获得更多的自我管理权力，无论是政治、经济，还是文化领域，地方政府都可以依据本地区长久流传的风俗、民情、传统、文化等因素，制定切实符合该地区发展需要的相关政策，从而摆脱僵化体制上的束缚。为了该目标实现，近四十年间中央政府连续出台政策调整中央与地方的关系，力争地方可以拥有更多管理本区域的话语权。改革开放之后的分权与改革开放之前的放权本质上截然不同，改革开放后中央对地方的放权是为了适应市场经济体制变革的整体需要，目的是打破传统计划经济下高度集中的行政管理体制，在维护总体稳定、中央权威的前提下，推促地方政府获取更广泛独立行政与财政能力，从而以增强社会主义市场活力，最终实现经济的跨越式发展。

（一）具体变革措施

1.中央因地制宜选取一些较为发达的地区和城市作为经济特区、改革试验田区、沿海港口开放性城市以加大对外开放力度、吸引外资、发展对外贸易，并赋予了这些城市或地区更多自主管理权和更为宽松优惠的政策。值得一提的是2013年9月上海自由贸易（实验）区的设立，其计划是实现区域内人员、货物自由流动，着力推行低关税、低税收政策，开拓创新物流服务运作新模式，实行汇率市场化、自由汇率兑换金融策略，试行扩展新型金融业务、构建离岸金融中心。可以说这是调整中央与地方关系的一次制度型创新，其本意在于引领市场化的经济运行模式，减少行政干预，逐步建立起“小政府、大市场”的行政管理体制，无论结果与否，这都是中央与地方关系调整范畴内的又一次重大变革，值得给予期待。

2.改革开放后中央与地方的关系调整同样体现在财政税收工作的分配上。1993年发布了《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》［3］，该《决定》的目的是根据中央和地方政府不同的职权，合理分配相应财权，力求实现权责明晰、经济发展的目的。中央通过该政策不仅可以获取更多财政收入，从而有力地支撑国家层面的重大任务，如国防、外交、教育等。另外，财权集中也有利于加强中央对地方的管制，保障中央政策在地方得到切实执行，以实现国家政治、经济秩序稳定。对于地方而言，这种分税制同样可以使其获得一部分财政收入用于自身发展建设，而无需繁复的审批流程，这增加了地方财政自主权，激发了其社会服务和管理职能得以充分发挥的积极性和能动性。

3.改革开放后中央对地方的放权政策还同样体现在立法与行政上。2000年7月1日全国人大颁布实施《中华人民共和国立法法》，依据第四章第六十三、六十四条具体规定，①《中华人民共和国立法法》第四章第六十三条规定“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”。同章第六十四条更规定“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规”。表明中央赋予了地方更多立法权限，地方可根据本地区实际情况制定适合自身需要的“地方性法规”。另外，行政制度方面，中央同样给予地方更多的行政管理权限，2013年国务院办公厅下发《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》②2013年国务院办公厅下发《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》共计117项，其中取消行政审批项目71项，下放管理层级行政审批项目20项。同年，商务部决定取消对石油、天然气、煤层气对外合作合同的审批工作和境内单位或者个人从事境外商品期货交易品种的核准工作。两举措充分体现近年来我国审批职能中央下放地方的变革趋势。进一步下放外商投资审批权，在一定范围内地方政府可直接审批外商投资项目，无需上报中央、长时间等待审查、复核等复杂手续。这不仅调动了地方招商引资主观能动性，并且审批效率的提高更易获得外商青睐，促成投资项目的快速达成。无论立法还是行政，地方政府都获取了比以往更大的自主权力。

（二）现实问题

综上所述，改革开放后我国对中央与地方的关系进行了一系列重要调整，地方拥有了更多自主管理权限，“两个积极性”得到了充分发挥。但是，政策调整所带来的一些现实问题也在涌现，这需我们予以重视，并积极寻求解决办法，这些依然存在的现实问题包括以下几个方面。

1.地方保护主义仍然存在。当前，个别地方政府滥用行政权力对本地企业和外地企业实行差别对待，对地方企业进行特殊保护。在地方获取越来越多自主权的时候，自身也演变为经济利益体，地方与地方、地方与中央之间产生了“竞争关系”，地方为寻求利益最大化采取相应手段对本辖区内行业、单位、企业进行庇护，以减少来自外部的竞争压力。由于制度缺失，我国尚未从法律层面界定地方之间、中央与地方之间的职权范围，该问题的解决缺乏相应司法途径，使得地方保护徘徊于国家司法监管范围之外。从短期看，地方保护主义可以让本地区企业以较低成本进行生产经营，获取更多商业利润，增加地方税收。但从长远分析，地方保护主义不仅会降低本地区企业市场竞争力，更会推促其他地区使用相同政策与之对抗，反复恶性竞争将影响到我国市场经济秩序的健康与稳定。

2.税收体制建设方面，经过20年分税制度的实施并没有真正地化解“财权和事权不相匹配”的问题，以本级财政利益为中心，“财权上移、事权下移”问题依然存在。1994年以后，中国财政的集中度不断提高，中央财政收入比重从1993年的22%上升到2007年的54.1%，而在事权方面，中央与地方的事权比为30：70，倒挂现象严重［4］。分税制反映中央与地方的权益分配关系，涉及政治稳定、经济发展，由此所带来的事权与财权比例不平衡问题势必对双方关系的和谐稳定产生不利影响，如何利用该制度进一步实现“两个积极性”发挥，同时避免随之而来的弊端值得继续探讨研究。

3.法律层面中央对地方监管机制不完善。一方面要维护中央权威，保障国家、社会稳定，而中央权威则集中体现于其对地方的监督和管控上，如中央政策能否得到地方上的支持与切实落实。但是，虽然我国保留有中央对地方的监督机制，但这种监督却一直游离于制度与司法之外，体现为依赖于权力和信仰来维系的直接行政干预，形式单一，且未能获得预期效果［5］。如何从行政干预转向法律约束，从事先审查、后果追究变为制度约束和过程控制成为正确处理中央与地方关系的重要课题。

4.中央与地方权责关系模糊，不能明确各自事权与管辖范围。该问题导致中央与地方之间对于一些权益事项划分的矛盾，对于关系民生、复杂纠结事项相互推诿情况的偶尔发生。职权冲突一定程度影响到中央与地方、地方与地方间的和谐关系，如何明晰各级政府具体职权，“地方性事务”法律层面之界定成为关键。目前，我国是以“地方性事务”为分界点确定中央与地方各自管辖范围，一般认为“地方性事务”归该地方管理，超过该事务的部分应由中央处理。“地方性事务”本意是照顾不同地区的风俗民情，保障地方可根据本辖区内的政治、经济、文化特点自主制定与之相适应的政策、法规，以促进本区社会发展，而不被已僵化的规定所束缚。然而，“地方性事务”范围划定尚无明文释义，法律还没有规定“地方性事务”应具体包含哪些方面。这种“不确定性”和“模糊性”导致地方往往处于自身利益考量而曲解中央政策和命令，做有利于自身的政策性解释，对于本不属于自身管辖的领域越权管理。为此，“地方性事务”的法律界定是明确中央与地方各自权限、减少职权冲突的必要前提。

5.中央和地方关系缺乏具体的制度、法律规范性约束。现行《宪法》规定了中央与地方政府的组织形式和中央与地方国家机构职权划分的总原则，但未明确划分中央政府与地方政府的权力。《宪法》中直接规定中央与地方关系的条文有第二条、第三条、第五条、第九条、第十条等十几条之多，但条文内容大都过于原则性，条文的实质内涵以及条文彼此间的逻辑关系学界还未有一致定论，这是当前中国宪法释义学所面临的又一重要课题［6］。例如《宪法》第三条第三款“中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，就因为条文内容过于模糊，缺乏明确标准，从而引发了诸多现实难题。

三、法治路径下构建我国中央与地方和谐关系

中央与地方之间问题的产生源于计划经济转为市场经济后地方由过去中央职能延伸的行为主体变为相对独立的经济利益体。中央与地方由此形成利益平衡关系，地方较以往拥有更多行政职权，对于中央指示常会进行是否真适合于本地政治、经济、文化发展，能否为本地带来实际财政收入的现实衡量。从经济视角分析，有关中央与地方的调解政策、法规，其本质都是在竭力平衡两者权益关系的基础上，力求保障国家整体的稳定、和谐与经济的持续发展。

在我国现有的法制框架下协调好中央与地方关系，避免中央与地方关系变动的无序性，真正实现中央和地方关系的规范化、制度化不仅是我国下一步改革发展的前提，也是重要的现实法学问题，因此应从法治视角考量中央与地方的关系，并逐步完善相关法律法规。2014年第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，标志着我国社会主义法治建设进入新的阶段，依法治国方针将得到全面推行落实。从政府管理方式到公民行为约束更注重适当性、合理性与公正性价值理念的体现，在立法、司法、执法以及法律监督过程中强调程序正义与实体正义的并存，力求尽快由静态的“法制”迈向动态的“法治”，以实现社会管理中法律工具主义向法律信仰主义的转变升级。全会正式提出我国实施法治建设，落实依法治国方针的总纲领，①全会提出“全面推进依法治国，以建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家为总目标；法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键；法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府；公正是法治的生命线，司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义；法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护，必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围；党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本保证，必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。为此，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍”。依照总纲领指引和要求，参照我国中央与地方关系实际情况，结合自身所学专业知识，现提出以下解决我国中央与地方关系现实问题的制度完善建议。

（一）法制缺失是我国同权分割模式的不足，应尽快将中央与地方关系规范化、制度化，建立起完善的规制中央与地方关系的法律体系。《宪法》可设定总体性原则，具体实施方面则可适时出台《中央与地方关系法》，不同于间接包含中央与地方关系的部门法，该法是一部能够详细完整阐明中央与地方关系各自职权范围、冲突解决、程序修改等内容，并具有现实可操作性的法。我国当前处于大力实行依法治国、制度创新改革时期，中央与地方关系需要不断适时调整以适应新形势下的新要求，因此该法中不应包含过多实体法，而是应对中央与地方关系政策变动程序予以详细规定。过多实体性规定会僵化中央与地方关系，与瞬息万变的市场经济不相适应，还可能引发不断立、改、废情形发生，影响其有效性与权威性。然而程序规范一般是与外界因素相隔离，自身具有持续稳定性特点，这与我国当前国情相吻合，通过具体程序规则使我国在颁布、修改、废除有关中央与地方关系的政策上逐步体制化、规范化，以减少政策变动任意性，实现中央与地方关系的持久稳定。

（二）试行增设解决中央与地方关系问题的司法平台。历史视角审视，地方对中央的维护是以对权力的信服来维系，双方关系的处理还未在法治轨道上运行，一旦出现问题也只是相互迁就，表现为要不政策改变，要不地方变相执行。因此，我国需要一个能够做出公正性、强制性裁决的平台以化解纠纷。该平台不仅要具备完整的、公正的程序规则，更要拥有权威性以保证判决结果得到双方服从与执行。对此，司法裁定不失为较为合适的选择。在美国，中央和地方的关系完全由《宪法》规定，一旦出现中央与地方的权益纠纷则依据宪法进行审判、裁决。从理论分析，宪法诉讼方式可谓是解决中央与地方权限纠纷的最佳路径，平台公正、合理，且高效、权威，对于结果双方通常无异议，且欣然接受。但是，我国宪法对中央与地方关系只做原则性规定，缺少具体的可操作性实体规范，并且我国宪政体制尚未完全形成，由宪法法院诉讼解决的方式在我国实施条件不备，无法实现。我国可仿效法国，采用行政诉讼方式解决中央与地方纠纷。一方面，法院可将行政诉讼管辖范围扩大，将中央与地方间问题纳入其中，即所谓的司法介入管辖。另一方面，通过设立专门行政法院作为可选择性争端解决路径，对中央和地方间的职权、利益纠纷进行专业性处理。司法平台设置需要建立在司法独立基础之上，独立完善的司法体制是人民法院依法履行审判职能的重要保障，是公正解决中央与地方纠纷的关键所在。

（三）设立中央与地方间联络、协调机构，用于缓解争端，增进双方理解与信任。对此，日本不仅具有完善的专设机构，更有相应法律作保障。“总务省”既是中央管辖、控制地方，又是地方反映利益需求的专设机构，成为中央与地方联系的纽带，并且该联络机构受制于《总务省设置法》的规范和约束。①日本《总务省设置法》规定“总务省职责具体包含中央与地方政策协调、中央对地方公务员制度建设给予协助和建议、制定地方财税制度、增进政府财政收入在中央与地方间的合理配置，加重对困难地区的财政援助、对地方财政档案制度给予建议与调查等几个方面”。在我国，驻京办职能与总务省相似，但由于该机构缺乏相关法律规范，因而引发财政浪费、贪污受贿、权力滥用等恶性情形，使其在2010年被大幅裁减，除省、市、自治区等少数驻京办保留外，其他予以撤销。不过，我国当前仍然需要专门的中央与地方联络机构对社会维稳、政策传达、招商引资、信息分享等问题进行及时沟通和协调，保障促进社会安定和经济发展。驻京办曾经扮演了该角色，并发挥过较大作用，如果只因期间出现了一些问题、难题，便简单将其废除、全盘否定，不免过于可惜，也并非是最佳解决方案。可尝试适时恢复并完善与驻京办职能相类似的联络机构，制定出台相关法律对机构行为给予规范化、制度化，让其在法制框架内规范运行，充分发挥其应有的沟通协调职能，以增进中央与地方间的包容互信。

（四）完善中央对地方的有效监管机制。当前我国中央与地方的问题并非仅仅是中央如何下放职权，而是监管制度缺位。造成这一结果的原因是由于以往我们对中央与地方关系的认识仅局限于权力的划分和配置，并没有将中央对地方的监管同样放置重要地位，国家宏观调控政策无法得到有效执行，“上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止”现象频繁发生。为此，除要合理划分中央与地方权限外，更要健全和完善中央对地方的监管机制，保障中央政策在地方的切实落实。法律上，持续完善实体性和程序性细则，加入归责处罚内容，对于不执行、怠于执行以及变相执行中央政策的行为主体要求承担相应责任，以增强中央威信力。经济上，要适时革新分税体制并确立“与事权相匹配”的财税分配制度，加强中央财权控制力，增加中央对地方财权的监管力度，对于真实、有利于地方发展的项目积极予以配合，及时作出核准。对于缺乏科学调研与事实论据的计划则不予批复，通过财政审查监督地方。行政上，不但要健全监管机构，更要建立与之相适应的行政监管制度，构建起自上而下完备的行政监管体系。

中央通过法律、经济、行政多方面监督地方，形成一个完整的监督网络，才能够保证其制定的有关中央与地方关系的政策得到切实推行，才能够树立权威，保障我国社会稳定与经济持续发展。

十八届四中全会后，我国确立了依法治国的基本方针，在此背景下如何实现中央与地方关系的法治化需要各界积极献计献策。在当前中央要求下放职权、转变职能、创建现代服务型政府的新形势下，我国应当继续加强对地方性供电、水利、核电等关系民生与社会发展的大型建设项目的监督管理，将精政简政战略与强化监管策略并举，以在维护国家稳定、民族团结的前提下激励同舟共济、包容并蓄和谐社会的早日实现。关于中央与地方关系学术见解可谓聚讼盈庭，笔者在此不揣浅陋，以历史与法治化为视角对该问题解决路径试作有益拓补，通过论证分析最终得出我国中央与地方现是法律上地位平等，政治上中央权威至上，两者共同推动国家繁荣发展并为此目标相依共存的结论。

［1］易中天.帝国的惆怅［M］.上海：文汇出版社，2005.

［2］刘颖.新中国成立后中央与地方关系的历史变迁研究述评［J］.广西社会科学，2012，（2）.

［3］曹广亮.关于分税制财政管理体制改革问题［J］.黑龙江财会，1994，（1）.

［4］山林.关于处理中央与地方关系的几个问题［J］.四川师范大学学报（社会科学版），2009，（6）.

［5］张芳，张艳.法制框架下我国中央与地方关系之解读［J］.武汉大学学报，2012，（1）.

［6］秦前红.浪漫主义的表述 理想主义的设计［EB/OL］.http：//www.chinalawedu.com/news/15300/157/2006/12/li75371021511512160028720-0.htm.2006-12-15/2014-11-30.