反腐败中新闻舆论监督的困境和出路

2015-02-20张桥

西北民族大学学报（哲学社会科学版） 2015年3期

张桥

（1.福建医科大学党委宣传部，福建福州350100；2.厦门大学公共事务学院，福建厦门361000）

一、反腐败中新闻舆论监督的优势

腐败源于《汉书·食货志上》的“太仓之粟，陈陈相因，充溢露积于外，腐败不可食”，意思是指（谷物）发霉、腐烂。这是腐败的原意。《辞海》将“腐败”解释为“腐烂，也泛指败坏、堕落”。后来被引申为一个政治术语，虽然中外学者对它的定义各不相同，但可以肯定其中的共同之处即腐败是利用公共权力谋取私利的行为。这里的公共权力主要指行政、司法和立法权力，也包括教育和卫生权力等［1］。腐败被称为“政治之癌”，是所有政府的通病。尤其是在社会转型国家，政治体制、经济体制、社会结构等方面激烈变革的转型时期，往往也是腐败的高发期。

腐败破坏了投资和经济增长，减少了人类为了发展目标而提供的资源，加深了贫困的程度，颠覆了司法系统，破坏了国家的合法性。事实上，当腐败根深蒂固时，它甚至可以摧毁一个国家整个经济、政治和社会结构。腐败滋生腐败，如果不能有效地解决腐败问题可能会导致一个腐败时代的到来［2］。毛泽东也曾指出，腐败现象是社会主义制度社会的一个基本乱源，轻则引起群众的反对和不满，重则会引起“第二次革命”，造成党和国家改变颜色的局面［3］。

新闻舆论监督是指一般公民和包括新闻舆论在内的社会组织在公共领域的言论空间中通过公开指控、评论以及提出改进建议等手段，形成舆论力量对政府机构和政府官员滥用权力等不当行为的监督和制约［4］。公民个体意见力量弱小且分散，不容易形成舆论压力，只有当这些分散的个体意见结合起来凝聚成为公意才能改变普通、弱小的个体与强大公权力之间的力量对比，对政府机构和政府官员形成有力的监督和制约。而把个体意见凝聚成合力的最好载体便是新闻舆论。所以公民愿意将监督权利转让给新闻舆论，自己成为素材的提供者。

在西方，新闻舆论监督在国家政治舞台上扮演着不可小觑的角色，被称为“无冕之王”，与立法权、行政权、司法权并立的“第四种权力”。著名政治家托马斯·杰弗逊曾经说过：“若由我来决定我是要一个没有报纸的政府，还是没有政府的报纸，我会毫不犹豫地选择后者。”［5］在我国，以批评建议权为宪法来源的新闻舆论监督被视为“一种普遍的、无形的、强制的力量”［6］。自1980年《工人日报》披露“渤海号”沉船事件中的官僚主义开始，新闻舆论监督越来越受到党和政府的重视。1987年中共十三大报告第一次在党的政治文献中明确肯定了新闻舆论监督的作用。这以后党的历次代表大会、党的文献、国家的一些重要法律法规都强调要加强新闻舆论监督的作用，新闻舆论监督在我国正蓬勃开展。

中西方不同制度的国家都十分重视新闻舆论监督腐败的力量和作用。这是因为腐败一般比较隐蔽，而且腐败分子往往也是一些控制了部分公共权力的人，单纯依靠内在制度体系控制腐败往往受到掌权腐败分子重重阻挠。而新闻舆论监督有着不可比拟的优势和功能可以突破这些阻挠，让腐败公诸于众，对腐败分子形成压力和遏制。

首先，作为人民监督的新闻手段，新闻舆论监督是通过新闻传播活动进行的监督，因此它具有新闻的某些特点，这便决定了它在反腐败中具有其他监督形式不可比拟的独特优势。

时效性强，对腐败行为可以在数小时到数日之内进行揭露，产生监督效果，尤其是在互联网时代，排除其他因素，更是可以做到前一秒发生的腐败，后一秒就可以公之于众，甚至进行现场直播，这是其他监督形式无法做到的。

辐射面广，新闻舆论监督的主体是全社会的公民与组织，客体是一切国家权力机关及其工作人员，受众是广大读者、听众、观众和网民。正是由于其主、客体和受众的广泛性，加之其传播空间的广大，腐败一旦曝光就会引起全国、全世界的关注。

威慑力大，与其他监督形式相比特别是行政监督、法律监督相比，新闻舆论监督没有国家强制力为后盾，但它是一种公开的道义的监督，以强大民意为后盾，政府机关和官员不敢轻易包庇袒护腐败，从而使被监督者产生了巨大的心理压力和政治压力。

参与成本低，现阶段报纸、广播、电视、杂志、网络参与市场运作后自负盈亏，无需专门投入，而其他监督形式则需要大量的人力、物力、财力。同时它不是一部分人掌握的监督手段，全社会成员和组织都可以参与和使用，尤其有利于普通老百姓和社会弱势群体使用。

其次，作为公民监督的新闻手段，具有其他监督形式不具备的功能。

批判功能，当腐败的盖子被揭开后，媒体刊载的新闻评论（社论、个人时评等）对腐败加以针砭和抨击，尤其随着互联网、都市报的崛起和公共知识分子的加入，批判的功能就更强更大了，能起到监督一个、影响一批，监督局部、影响全局的功能，这是其他监督手段不可起到的特有功能。

教育预防功能，腐败的产生有深刻的思想道德根源，仅靠法制是难以标本兼治的，还要重视公民的思想道德素质和社会文明的提升。新闻舆论通过营造舆论氛围和道德评价性手段，以潜移默化的力量促使人们自我约束、自我修养和自我完善，提高人们反腐败的自觉性，从根本上遏制腐败［7］。

二、反腐败中新闻舆论监督亟待解决的问题

改革开放以来，新闻舆论监督无论是在内容、形式还是在作用发挥等方面都取得了重大进步，但当前新闻舆论监督依然存在一些不可忽视的问题。

（一）新闻舆论监督的主体错位，客体越位

新闻舆论监督是人民的监督，其主体是全体人民，也正是由于他的人民监督的实质，新闻舆论监督才有了它的威力和作用。记者和编辑则是特殊的新闻舆论监督的主体，他们是人民的一分子和代言人。然而，长期以来人们把新闻舆论监督看作是新闻媒体的监督，新闻媒体又把舆论监督看作是写批评报道的记者、编辑的监督，造成新闻舆论监督主体的错位［8］。本该积极参与提供线索的广大人民群众在新闻舆论监督中缺位和失语，极大地削弱了新闻舆论监督的力量。新闻舆论监督的主要对象是国家权力机关及其工作人员，而这些单位、个人和新闻舆论及其主管部门都有千丝万缕的关系，会找各种理由进行说情，想尽一切办法捂住腐败的盖子，在客体强大的关系网下，让新闻舆论监督显得势单力薄，力不从心。

（二）权责不清导致新闻舆论在腐败的监督中缺位

长期以来，新闻舆论监督政府机构和官员的腐败，都是出于新闻舆论的职业操守和道德素养，并没有法律的明文规定加以要求：新闻舆论在面对腐败时该做什么、不该做什么，导致了虚监与不监督不失职的情况出现，尤其是新闻舆论在对腐败监督的过程中，不仅要碰到腐败分子的阻碍，在没有较好的权益保护的情况下，还会担心打击报复。所以，会出现新闻舆论在反腐败中的缺位和不作为。

（三）新闻舆论监督对权力过分依赖，对腐败的监督力度不够

新闻媒体是党的“喉舌”，要接受党的领导（受上级甚至同级党委的领导）。新闻舆论监督权与政治权重叠，便避免不了政治权力的干预。主要表现在，新闻媒体在采访过程中常常受到政府和官员以影响稳定等为借口干预阻止采访；新闻舆论监督的作用发挥也需要权力部门的支持。在当前的政治背景下尤其是在被监督对象是手握权力的党政机构和官员的情况下，如果新闻舆论监督没有被监督对象的上级部门的重视，那么新闻舆论就很难对监督对象发挥作用，被监督对象更是可以置之不理［9］。

在我国具体的新闻舆论监督的实践中涉及人（真名真姓）的极少，涉及单位的也很少。而且，所涉及单位至少比新闻舆论所属级别低两级。监督同级或上级更是不可能［10］。我国新闻舆论在监督腐败中的力度不够，主要表现在：一是旨在反腐败的舆论监督类新闻数量偏少；二是批评基层多，批评中高层少，给人以“打苍蝇不打老虎”的印象；三是事后批评多，主要在纪检机关、司法机关查处后进行，给人以“打死老虎”的印象；四是流于表面，流于谈现象不触及具体的人和事，不解决具体的腐败问题［11］。

（四）新闻舆论从业人员素质良莠不齐

新闻媒体从业人员是开展新闻舆论监督反腐败的实际主体和操作者，新闻舆论本身就要求从业人员要有追求真理、客观公正、不畏权势等特点，而腐败涉及方方面面，对新闻舆论从业人员从事反腐败便会有更高的要求。现实是，新闻舆论从业人员大多是新闻专业、中文专业毕业，对像金融、证券、科技等专业性较强的领域，一般新闻舆论从业人员根本不懂，更谈不上监督了，即使涉及，也是就事说事，缺乏深度报道，在反腐报道的题材领域易出现空白点。

伴随着近年来新闻舆论的发展，记者编辑队伍扩张，且不讲专业素质，相当一部分记者编辑不顾职业操守，缺乏法律知识，或侵犯公民隐私权，或为了个人和团体私利，商媒勾结、官媒联合、官商媒共谋，有腐不监，同流合污，新闻舆论监督自身出现了腐败，新闻舆论监督成了一纸空文［12］。

三、造成反腐败中新闻舆论监督出现问题的原因

新闻舆论监督出现的问题有的是法律层面的，有的是政治层面的，还有的是新闻舆论体制层面的。这是我国新闻舆论发展不充分的有力证明。这些问题的出现严重影响了新闻舆论在反腐败中功能的发挥。

（一）新闻舆论监督腐败的合法性缺失

我国法律对新闻舆论监督的授权性规范是相当不完备的，它是一种由宪法中的公民权利派生的权利，是一种不完整的权利。虽然舆论监督在1987年党的十三大的政治文献中就提出来，在法律法规中都有直接或间接的涉及条文，但大多是抽象的、原则的，没有将新闻舆论监督的性质、地位、作用、保障和约束等以法律的形式确定下来，对新闻舆论监督的权利和义务也没有加以界定［13］。

我国目前尚未有《新闻法》或《新闻舆论监督法》，由于无法可依，便会出现一方面新闻舆论监督自由可能被滥用，公民和传媒可能滥用新闻舆论监督的自由来损害被监督者的权利；另一方面，新闻舆论监督自由也可能被侵害，被监督者和其他人可以滥用“不接受采访的自由”，损害了新闻舆论监督腐败的正常开展［14］。

（二）政治权力与媒介权力的结构性矛盾

当前，在提出舆论监督的时候看到的还只是舆论监督的积极建设意义，还没有明确意识到在舆论监督的实践中所隐含的媒介权力与政治权力的矛盾［15］。直接表现为新闻舆论角色模糊：到底是独立于政治权力外的一种社会力量呢？还是作为政治权力的一部分？现实中，政府一方面出于反腐败的政治需要，需要新闻舆论监督，另一方面又怕新闻舆论监督添乱，妨碍合理政治秩序。新闻舆论监督在某种程度上变成了政治权力的延伸，或对这种权力的补充，造成了自我监督，且监督者与被监督者地位不是平等的，监督主体的地位不仅低于监督客体的地位，而且还受制于监督客体，无法形成对腐败的监督和限制。

（三）新闻舆论管理体制不健全

近年来，我国新闻舆论监督有了长足发展，但新闻管理体制却不健全。在社会主义市场经济条件下的新闻舆论，在政府控制下按照商业运作成为“企业—事业”的结合体，出现了新闻管理的“双轨制”现象，在经济利益和权力压力的驱使下开展新闻舆论监督。

新闻舆论在“事业性质”的基础上实行“企业化运行”，必须自负盈亏。在这种情况下，新闻舆论被迫走向市场，促使新闻舆论与资本的结合越来越密切，面对一些涉及广告商或者某个行业的丑闻，舆论监督就面临着两难的抉择。同时，“市场”的概念影响到新闻从业人员，个别记者和编辑将监督当成自有的武器，要挟和索贿，导致新闻舆论的腐败，严重影响了它的公信力。

四、完善反腐败中新闻舆论监督的思考

新闻舆论监督在我国的历史不是太长，算是一个比较新的事物，仍处在不断地探索和完善的历史阶段。对世界其他国家开展新闻舆论监督进行反腐败的实践研究发现，他们的一些做法能为我们提供借鉴参考，再结合我国实际，可以通过以下几个方面来进一步改进和完善我国反腐败中的新闻舆论监督。

（一）正确处理好政治权力与新闻舆论监督的关系，为监督腐败提供制度保障

我国是社会主义国家，新闻媒体是党的“喉舌”，必须坚持党的领导，这是我国新闻舆论体制的实际。正确处理好政治权力与新闻舆论的关系就是要坚持党对新闻舆论工作的领导，但又不干涉具体的新闻舆论，让新闻舆论在宪法和法律的授权下独立地开展监督和制约。

坚持党性不是意味着新闻舆论监督不能具有相对的独立性，承认新闻舆论监督的相对独立性也不是意味着否定党性，它们是辩证统一的。发挥新闻舆论监督反腐败是党性坚定的表现。反腐败是中共一贯的政治主张，不积极开展新闻舆论监督，不能大胆揭露、批判腐败是党性不强的表现。反腐败中的新闻舆论监督体现的是对公权力的监督。从理论上讲，不是行使公权力，相对于公权力而言，具有一定的外部性和独立性。党和政府应该支持新闻舆论监督依法开展，也只有这样新闻舆论监督的力度才会得以保证，其反腐败的功能才能充分展现。

结合现阶段我国国情，建议单独设置一个舆论监督机构，由权力机关（全国人大）领导，能相对独立地对党和政府的机构和工作人员开展监督。在法律法规的范围内，揭腐、批腐、反腐由新闻舆论本身作决定，不受外界干预，但要对自己的报道负责。这方面西方资本主义新闻舆论监督重视独立的调查性报道等作法值得我们借鉴［16］。

（二）把新闻舆论监督纳入法制轨道，为新闻舆论监督腐败提供法律依据

早在1917年，列宁就提出，报刊要在对法院负责的范围内享有充分自由［17］。如今，新闻舆论监督的重要作用也被世界各国所公认，纷纷用法律加以确认和保障，在世界142部宪法中，有124部对新闻舆论监督有明确的规定［18］。在我国，新闻舆论监督是以宪法赋予公民批评建议权为依据，但缺乏对新闻舆论监督的规范性、可操作性的表述。由于新闻舆论监督的腐败对象主要是当权者，没有法律法规保驾护航，新闻舆论监督易流于形式；同时，新闻舆论自身的性质又决定了它有其他机构没有的优势和特权，防范新闻舆论的腐败就成了必要，因此也要对新闻舆论监督设立法律界限。结合国内实际和国外经验，一是尽快修宪，将新闻舆论监督明确写进宪法，把新闻舆论监督作为国民的一项重要政治权力予以确认和保护；二是尽快出台专门的《新闻法》或《新闻舆论监督法》，用法的形式规定新闻舆论监督的性质、地位、作用、权利、义务、保障和约束等，从法的角度对新闻自由、新闻调控、新闻自律等作详细规定，使新闻舆论对腐败的监督进入法制轨道，而不再受人的左右。这样既保障了新闻舆论监督的自由，也遏制了对新闻舆论监督的滥用。

大多大陆法系的转型国家有法不依可能发生［19］。很难想象，在执法力度不强的情况下，新闻舆论监督会起到理想的效果。因此在有法律法规保障的情况下，要强调的是执法的力度和效果，防止有法不依，让法成为一纸空文，让新闻舆论监督回到无法可依的状态。

（三）提高从业人员素质，为新闻舆论监督腐败提供智力支持

新闻舆论从业人员作为新闻舆论监督腐败的具体执行者，其素质高低便成了发挥新闻舆论监督腐败功效作用大小的直接因素，这就要求提高从业人员的素质。

首先，新闻舆论从业人员要恪守新闻舆论职业精神和道德，捍卫自己的职业理想和操守。新闻舆论的宗旨应该是捍卫公众福祉，揭露权力运作中可能出现的腐败，同时防止自身堕落。现实中，没有明文对新闻舆论面对腐败行为时应该做什么、必须做什么予以规定。这就要求在权力和利益面前，新闻舆论从业人员自己恪守的新闻道德来约束和要求，实现对腐败的揭露和批判。所以，新闻舆论从业人员要恪守新闻职业精神和道德就显得尤为重要了。同时在新闻舆论监督腐败时，要客观公正、不偏不倚，尊重腐败的客观事实，不夸大不缩小，不能因为新闻舆论而影响到司法独立，提前做腐败的“审判官”。

其次，新闻舆论从业人员要改善自身知识结构，弥补新闻舆论监督腐败领域的空白点。当前，腐败的领域越来越广，尤其是在金融、证券等专业性较强的领域出现了新闻舆论监督腐败的空白点。因此，新闻舆论从业人员不仅要懂新闻传播知识，还要对易出现腐败的领域加强研究和积累，不断改善自身知识结构，明白腐败的作案手法、掌握娴熟反腐败的技能，成为新闻舆论反腐败的主力军。

（四）形成新闻舆论与权力机关的互动与合力机制，提升新闻舆论监督的实效

新闻舆论监督是非权力监督，对权力主体的制约具有间接性。在监督中需要权力机关发挥作用。在西方，新闻舆论监督对腐败的作用机制是“曝光——引发公众义愤——国会采取行动——司法部门采取行动——各种压力集团施压”［20］。在我国，新闻舆论监督对腐败的作用机制是“曝光——引发公众义愤——行政机关和纪检机关采取行动——司法部门采取行动——人大采取行动”。不管是何种运行机制，当腐败曝光后，对腐败有没有追查便成了新闻舆论监督能不能产生效果的关键。

在政治民主化进程中，官本位等政治文化余孽依然存在，才会出现新闻舆论将腐败曝光后，权力机关对腐败的漠视甚至包庇，没有部门对腐败进行查处。这对新闻舆论监督腐败的功效大打折扣，也是变相支持了腐败。因此，要构建“曝光——追查”的运作机制，加强与行政、司法等权力机关的协作，形成新闻舆论与权力机关互动与合力，让腐败一经曝光都会有水落石出的追查结果，以此来提升新闻舆论监督腐败的实效。

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［12］周潇.舆论监督乏力的成因分析［J］.西安财经学院学报，2004，17（3）：99-100.

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