中国西部新型城镇化发展思路探索

李长亮

（1.四川大学 经济学院，四川 成都 610065；2.西北民族大学 经济学院，甘肃 兰州730030）

城镇化是世界各国从传统社会走向现代社会的必由之路，城镇化的发展不仅促进人口、资本等要素的聚集，更重要的是实现城乡协调发展、生态经济社会协调发展、城乡空间结构合理化等。中国自改革开放以来，社会经济发展取得了举世瞩目的成就，而城镇化起到了举足轻重的作用。在依靠物质资本投入的初期城镇化，吸纳了众多的农村剩余劳动力，有效缓解了农村剩余劳动力转移压力，对城市经济发展和农村发展都起到了重要的促进作用。但是，实践证明，传统的以物质资本投入为主的城镇化发展模式是不可持续的，城镇化的发展导致“城市病”和“农村病”共存。依据城镇化发展的相关理论，中国的城镇化已经进入中期阶段，这就要求在城镇化发展过程中要改变初期以物质资本投入为主的发展模式，进一步提高城镇化的质量。

中国的城镇化是史无前例的，虽然西方国家在半个多世纪前就完成了城镇化发展，其中有成功也有失败，时至今日，在取得了相应成就的同时存在的问题更加凸显。这一过程在当前的中国开始上演，但是中国的城镇化难以从任何一个国家的城镇化中学习和借鉴，主要原因是西方国家中没有一个国家的城镇化会涉及8亿多的农村人口；没有一个国家的城镇化涉及众多的养老、教育、医疗等基本公共服务的城乡差异；更没有一个国家的城镇化会涉及户籍、土地等复杂的制度体系及其背后潜在利益的改革与创新。因此，中国的城镇化引起了政府和学术界的广泛关注，经过30多年的理论研究与实践，形成了有关中国城镇化发展的相关理论，对城镇化发展起到了积极的作用。但是，当前中国城镇化面临转型，理论研究也提出了新的要求。城镇化是一个复杂的系统演变过程，需要经济、社会、文化、生态等多方面交互发展，这决定了其研究内容具有复杂性，涉及经济学、社会学、管理学、地理学、规划学、生态学等众多学科。从已有的成果看，各个学科都没有对中国城镇化提出全面的理论解释，中国特色城镇化道路仍然在多元思维中徘徊。此外，中国的城镇化涉及960万平方千米的国土面积，在这片土地上形成了东部、中部和西部三个区域，但三个区域在经济发展水平、社会事业发展、自然生态环境、文化多元性、民族复杂性等方面都存在巨大差异，这决定了中国的城镇化不能整齐划一。

中国西部的新型城镇化是中国新型城镇化战略的重要组成部分，同时也是决定中国新型城镇化战略成败的关键。中国西部虽然土地面积有545万平方千米，占国土面积的56.78%，但50%以上的区域是高原、沙漠和戈壁，不适合人类居住。这一区域由于地理位置、气候条件、发展基础等的制约，在社会经济发展过程中与中东部的差异逐年扩大，特别是改革开放以来这种差距更加明显。中国西部不仅社会经济发展滞后、地理位置边缘、自然条件恶劣，同时又是全国重要的生态功能区、水源涵养区和多民族聚居区，在这样的复杂背景下进行新型城镇化建设，决定了其发展道路、发展理念、发展模式应区别于东中部。因此，对中国西部新型城镇化发展研究具有重要的理论与实践意义。

一、新型城镇化的科学释义

改革开放以来中国实现了大规模的城镇化。1978年至2013年城镇常住人口从1.7亿增加到7.3亿，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点；城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2 173个增加到20 113个。在快速城镇化的同时社会经济总量也在加速发展，2010年中国经济总量名义GDP为5.879万亿美元，超过同年日本名义GDP5.474万亿美元，成为仅次于美国的第二大经济体。但是，随着大规模的人口向城镇集中和经济总量的迅速增长（很大程度上依靠资源、劳动力投入的“世界工厂”发展模式），中国社会经济结构发生了根本性变化，同时也使经济和社会问题凸显，城镇交通拥堵、就业压力加大、环境污染严重、社会分层强化、能源短缺等“城市病”和农村经济发展放缓、空心化、基础设施和公共服务供给短缺等“农村病”并存。这表明传统的城镇化发展模式存在重大缺陷，同时对当前城镇化发展也提出了新的要求。十八大提出了新型城镇化，认为新型城镇化是全面建设小康社会的载体和实现经济发展方式转变的重点。2012年中央经济工作会议提出，“把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”，并将其作为扩大内需和中国经济增长的新动力，至此新型城镇化受到政府和学界的广泛关注。

新型城镇化是以科学发展观为指导，城乡协调发展为基础，“四化”同步发展为主线，资源节约、环境友好、社会和谐、文化繁荣、制度优化、空间结构合理的健康、可持续发展的城镇化。新型城镇化与传统城镇化有本质的区别，它强调城镇化质量的提高，即不再单纯追求城镇规模的扩张，而是经济、社会、文化、制度、空间结构等各个方面的协调发展，破解经济发展不可持续的困境，解决社会发展进程二元结构弊病，能够科学诠释新型城镇化的内涵具有重要的理论意义。新型城镇化是一个复杂的系统演变过程，包括生态、经济、社会、环境、文化、制度、空间结构、管理、资源等各个方面，根据各因素对新型城镇化的影响程度、未来城镇化的目标、当前制约新型城镇化发展的因素以及新型城镇化过程中急需解决的问题等，本文将新型城镇化的内涵从五个层面来理解（见表1），并对其核心内容和关键词做简单阐述。

表1 新型城镇化的内涵

（一）经济层面

新型城镇化与传统城镇化在经济层面的区别尤为突出。首先是转变发展模式。传统的城镇化依靠资源、资本、劳动力等要素的投入，在促进社会经济发展的同时导致了一系列的城市病，同时使大、中、小城镇之间的差距扩大。新型城镇化要彻底改变传统城镇化的发展模式，走可持续发展、集约发展和内涵发展之路［1］。其次是城乡收入协调。城乡收入差距的不断扩大已经成为制约社会经济发展的一个重要因素，新型城镇化要通过就业、劳动力转移、收入分配、社会保障等各种制度的协同，在城镇居民收入水平提高的同时，实现农民收入稳步提高，缩小城乡居民收入差距。再次是“四化”同步。新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，四者相互促进、相互协调，推进城镇化的全面发展。

（二）社会层面

城乡社会事业发展的“二元”结构已经成为当前的一个热点问题，也是城乡差距最重要、最复杂的差距。新型城镇化在社会层面具有以下内涵。一是城乡社会事业一体化。城乡社会事业一体化就是要打破当前的城乡社会事业“二元”结构，立足城市发展的同时加强农村社会事业建设，缩小城乡差距。二是城乡社会公共服务均等化。城乡各种公共服务之间的差距由来已久，而社会公共服务对新型城镇化建设影响极其重要。新型城镇化就是要努力缩小关乎居民基本生活保障的各种社会公共服务，包括教育、医疗、卫生、就业、社会保障等。三是城乡文明融合。城镇化是改变传统落后的乡村社会为现代城市社会的自然过程，城乡文明融合就是要促进城市文明向农村扩散，同时对农村的传统文化进行保护，实现文化传承，促进农村生活方式、价值观念等的转变。

（三）环境层面

在新型城镇化过程中要将生态文明、绿色低碳的理念融入城镇化进程。首先要建立资源节约型生产体系。在社会经济发展过程中，要着力推进绿色发展、循环发展和低碳发展，走“低污染、低耗能、低排放”的发展道路，同时积极采用新能源和新材料，节约资源投入，强化环境保护和生态修复。其次要建立环境友好型消费体系。在消费水平不断提高的同时要建立环境友好型的消费方式，通过转变不合理的消费观念，建立生态、适度、科学的消费理念，协调物质消费与精神消费，实现人与自然和谐发展。

（四）制度层面

制度建设是新型城镇化的重要内容。首先是实现基本制度城乡一体化。当前城乡之间的差异很大程度上是因为城乡之间“二元”的基本制度结构造成的，这已成为各界的共识。户籍、土地、财政、金融、地方政府激励等是造成城乡差异的根本制度因素，这些制度差异不只是表面的差异，其背后暗含的利益关系是制度差异的本质［2］。新型城镇化要打破城乡“二元”制度差异，建立合理的城乡制度结构，消除因制度差异造成的各种利益差异。其次，正确处理政府与市场的关系。新型城镇化建设就是要正确处理政府与市场的关系，厘清政府与市场的边界，按照建立社会主义市场经济的基本要求，使市场在资源配置中起决定性作用，同时加强政府的规划、引导，实现新型城镇化的政府引导、市场主导的科学发展过程。

（五）空间结构层面

新型城镇化以城镇承载力为基础，合理布局城镇的空间结构［3］。一是实现城乡空间布局的一体化。在城乡规划时，按照城乡的功能差异、发展定位、空间距离等因素合理布局，形成城乡布局合理、相互促进的科学合理的空间结构。二要加强城市群发展［4］。新型城镇化的发展就是要通过要素的聚集形成发展极，进而带动周边地区的发展，因此城市群的发展是新型城镇化的重要组成部分。在提升东部已经形成的城市群发展的同时加强中西部城市群的培育，根据各城市群的优势与特色，促进各具特色的城市群建设。三要促进大、中、小城市和小城镇的协调发展。在新型城镇化过程中，各地要根据现有发展基础、大、中、小城市和小城镇的空间结构、各城镇的积聚能力、未来发展重点等合理布局大中小城市和小城镇。

二、西部新型城镇化战略需要解决的关键问题

西部新型城镇化是中国城镇化战略的重要组成部分，西部在新型城镇化过程中要按照全国新型城镇化战略规划实施，同时西部的新型城镇化又具有自身的特点，因此还需要因地制宜制定新型城镇化发展战略。

（一）中国新型城镇化规划与西部新型城镇化的战略选择

2014年3月16日中央颁布了《国家新型城镇化规划2014—2020》，该规划是指导全国新型城镇化发展的宏观性、战略性、基础性规划，其在全面分析当前城镇化存在问题和发展机遇与挑战的基础上提出了新型城镇化发展的相关战略，这些战略对新型城镇化发展具有重要的指导意义。截止2013年，中国的城镇化率达到53.7%，但具有明显的区域差异，东部地区城镇化率达到62.2%，而西部地区只有44.8%，相差17.4%。这巨大的差异说明西部地区的城镇化战略必须因地制宜，在《规划》的指导下形成适合西部地区具有区域特色的新型城镇化战略，特别是将生态环境保护、社会事业发展、经济结构调整、城镇空间结构等相结合，制定符合西部新型城镇化发展的新战略。

（二）城镇化规律是否适合西部

美国城市地理学家Ray.M.Northam1979年提出了城镇化发展的一般规律，即一个国家或地区的城镇化轨迹应为一条拉平的“S”型曲线（即诺瑟姆曲线）。在对美、英等一些发达国家城镇化发展经验总结的基础上，将“S”型曲线划分为三个阶段，起步阶段（城镇化率低于30%）、加速阶段（城镇化率在30%-70%之间）和成熟阶段（城镇化率在70%以上）。这一理论在国内的研究中常被引用，特别是在2011年中国的城镇化率达到51.27%更引起了广泛的关注。然而，该理论是在对一些西方发达国家城镇化发展经验总结的基础上形成的，这些发达国家的城镇化主要是以产业发展为支撑、市场化充分发展、大中小城市协调发展、产业结构逐步调整优化的自然过程。当前西部新型城镇化面临的首要问题是生态环境约束。西部大多是生态环境脆弱区、重要的生态功能区，以往粗放的发展方式造成生态环境的恶化，因此西部新型城镇化过程中生态环境的保护是一项重要的任务。其次是社会经济发展滞后。西部地区社会经济发展总体滞后，特别是第二产业主要依靠资源开发，呈明显的高耗能、高污染、高排放、低效益特征。再次受地理区位因素的制约。西部地区大多处于边缘区域，自身社会经济发展水平较低，难以融入中东部发展，发展过程边缘化趋势明显。此外，内源发展动力不足、资金投入不足等因素也是当前西部新型城镇化的典型特点。因此，城镇化发展规律能否适应西部的新型城镇化也是需要认真思考的问题。

（三）新型城镇化的集约功能与西部城镇空间结构的碎片化

新型城镇化的重要功能就是将人力资本、经济要素、技术资源等向城镇集中，形成各类资源的集群效应，同时在大中小城市和小城镇间合理配置，降低交易费用，促进社会经济发展。这种功能的实现是建立在城镇化的自然演变基础上的，即在政府和市场的双重推动下，城镇中各种要素不断重组与嬗变，推动城镇化演进过程。这种演进过程需要各级城镇空间结构布局合理，城镇间相互促进、相互支撑。西部城镇空间结构呈明显的碎片化，各城镇间相互作用较小，合理的城镇体系尚未形成。由表2可以看出，西部城镇密度明显偏小，西部地级市的密度是0.13个/mk2，全国平均水平为0.30个/mk2；县级市密度西部为0.12个/mk2，全国平均水平为0.38个/mk2；西部镇的密度为10.67个/mk2，全国平均水平为20.71个/mk2。地级市和县级市东部、东北和中部的密度都高于全国平均水平，而西部均低于全国平均水平。这也说明在西部城镇结构中缺乏大、中城市，小城镇高度分散。西部这种低密度的城镇布局，使城镇呈现明显的碎片结构，难以形成合理的城镇体系。在新型城镇化过程中，需要科学解决城镇集约功能与城镇空间结构碎片化的矛盾。

表2 全国及各地区城镇分布情况

（四）经济发展与社会发展的断裂

新型城镇化的一个重要目标就是城镇化水平和质量稳步提高。经济发展是城镇化水平和质量提高的基础，社会发展是新型城镇化的重要内容。西部是资源相对富集的地区，大多数地区的经济发展是建立在资源开发基础上的，这种经济发展模式迅速促进了资源地区经济的发展。但是，在经济发展的同时社会发展相对滞后，且与经济发展不协调，形成经济发展与社会发展的断裂。因此，西部在新型城镇化过程中，一方面要实现经济发展，另一方面要促进社会发展，关键是如何实现二者之间的协调。

此外，还要解决好政府悖论与市场失灵、中央政府和地方政府的博弈、城市病与农村病等一系列相关问题，在此基础上构建西部新型城镇化发展思路，实现西部新型城镇化健康、可持续发展。

三、西部新型城镇化的发展思路

新型城镇化在中国已经成为各界普遍关注的问题，特别是《国家新型城镇化规划2014—2020》的颁布，为新型城镇化的发展指明了方向。西部新型城镇化具有自身的特殊性，因此，以国家新型城镇化规划为指导的同时结合西部地区的实际，从经济、社会、环境、制度和空间结构五个方面促进西部新型城镇化发展。

表3 西部新型城镇化

西部新型城镇化战略是“十二五”和“十三五”期间城乡建设的战略体系，其内容可以简单概括为城镇化质量、城镇化体制机制、城镇环境和城镇空间结构4个方面12个目标和相应的实施措施。

（一）城镇化质量

城镇化质量是新型城镇化的重要内容，包括农业转移人口市民化、城乡协调、生态经济社会协调发展。农业转移人口市民化主要是通过城乡产业发展将农民转变为产业工人；赋予转移农民市民权力，形成城乡居民同质均等的权力分配机制；培育人力资本，提高农业转移人口退出农村融入城镇的能力；创新社区管理，随着城镇人口的集聚，社区人员构成多元化、结构形式多样化、人员需求层次化等，因此要形成以自我管理为主的新型社区管理模式。城乡协调主要是通过基本公共服务均等化、城乡改革联动、城乡规划协调、社会事业协调，构建城乡生活共同体、重构社会信任体系，实现城乡全面协调发展。社会、经济、生态的协调发展首先要实现和谐社会，即社会发展中要重视社会发展的总体礼仪，体现包容、公正、尊重；经济发展重构，从经济发展内涵、模式、途径等各个方面进行重构；强调生态生产力，关注生态对经济、社会发展的影响；构建社会、经济、生态协调发展综合生态系统。

（二）城镇化体制机制

西部新型城镇化的体制机制要进行创新，重点是实现城乡基本公共服务一体化，主要包括户籍制度、医疗卫生制度、土地制度、住房制度、就业创业机制、收入分配机制等涉及基础民生的制度。实现政府与市场的协调，厘清政府与市场的边界，明确政府与市场的职能，避免政府越位和缺位，充分发挥市场调节功能。在城镇管理上形成社会治理模式，多元主体参与管理，使城镇管理适合城镇化发展的需求。发展与改革统筹，在促进社会经济发展的同时进行相关改革，通过产城融合即以产业化发展促进城镇化发展，以城镇化发展加速产业化发展，使信息化、工业化、农业现代化与城镇化同步发展、深度融合。

（三）城镇环境

新型城镇化对西部地区来说一个非常重要的方面就是促进城镇环境的改善与发展。首先是生态环境的改善。城镇化不以牺牲生态和环境为代价，在城镇化过程中加强生态环境制度建设、建立城乡生态环境协同机制、建立环境保护新途径（谁保护、谁受益，谁受益、谁补偿等方式下对权利与义务的科学合理界定）、普及环境意识等，构建政府、市场、社会团体、居民等多方参与生态环境保护的体制机制。其次是实现城镇环境优化。主要通过低碳生态城镇建设、生态文明建设实现城镇环境优化。同时要建设资源节约、环境友好型社会，主要通过绿色发展、循环发展、低碳发展、节约集约的社会经济发展模式实现。

（四）城镇空间结构

新型城镇化是建立在紧凑型的城镇空间结构基础上的，西部城镇呈现明显的碎片化，因此，城镇空间结构优化是西部新型城镇化的一项重要内容。首先是城乡空间结构协调。通过城乡空间整合与空间重构，对城乡要素进行重新配置，实现城乡空间衔接，形成多层次、多网络的开放空间系统［5］。其次要实现城镇空间协调。西部城镇间功能趋同性严重，特别是独立空间系统明显。在新型城镇化过程中根据各城镇的特点，重新界定各城镇的职能，明确职能定位，以自身优势为基础的同时与周边城镇协调发展，形成一个开放协调的城镇空间系统。再次，大、中、小城市和小城镇的空间协调［6］。大、中、小城市和小城镇在新型城镇化的空间结构中角色不同，西部地区突出特点是大城市不大、中等城市偏小、小城市和小城镇发展滞后。因此，应该根据各级城镇的职能定位，实现各级城镇差异化发展，形成多层次的城镇化发展路径，实现大、中、小城市和小城镇的空间结构协调，形成科学合理的城镇空间结构体系。

新型城镇化是促进中国社会经济结构根本变迁的途径，也是实现社会经济全面协调发展的途径。当前中国的新型城镇化面临明显的区域多元性，西部地区的新型城镇化不是简单的人口向城镇集中，其社会经济发展的特殊性、空间结构的碎片化、经济发展与社会发展的断裂、城镇间的趋同与独立性等影响着新型城镇化发展路径。西部新型城镇化要强调城镇化质量，通过城镇体制机制的重构、城镇环境的优化、空间结构的协调等，促进西部新型城镇化的科学发展。

［1］石红波，徐大伟.质量型内涵式城镇化路径：集约发展抑或集聚经济［J］.改革，2013，（7）：73-79.

［2］［3］安虎森，吴浩波.我国城乡结构调整和城镇化关系研究［J］.中国地质大学学报（社会科学版），2013，（7）：85-91.

［4］马永欢，张丽君，徐卫华.科学理解新型城镇化推进城乡一体化发展［J］.城市发展研究，2013，（7）：98-103.

［5］孔令刚，蒋晓岚.基于新型城镇化视角的城市空间“精明增长”［J］.中州学刊，2013，（7）：27-31.

［6］吴福象，沈浩平.新型城镇化、创新要素空间集聚与城市产业发展［J］.中南财经政法大学学报，2013，（4）：36-42.