农村公共安全应急管理的法制保障与反思

2015-02-20李晓慧王清平

长春理工大学学报(社会科学版) 2015年7期

李晓慧，王清平

（安徽农业大学人文社会科学学院，安徽合肥，230036）

近年来，我国发生许多影响巨大的公共安全事件，造成了大量人员伤亡和巨额经济损失。而农村作为欠发达地区，面对公共安全事件人员伤亡和社会破坏的概率更大。例如，2003年SARS事件，导致大量人员死亡，并引起全国恐慌，农村因医疗设施落后，防范意识差，促进了病原体的传播；2008年中国南部雪灾，由于农村的基础建设较差，导致了近万间房屋倒塌，1.77亿亩农作物受灾；［1］2008年汶川地震中，造成近7万人死亡，36万人受伤，其中很多偏远村庄被孤立，数以万计的群众无家可归；［2］2008年06月贵州瓮安群体性事件，参与人数达上千人，成为近年来中国群体性事件的“标本性事件”。农村作为脆弱的承载体，基础设施落后，公共安全意识薄弱，容易被人利用，公共安全事件中出现伤亡和破坏的概率远高于城市。［3］贫富不均和基层权力的滥用也使得农村存在发生群体性事件的基础。［4］因此，研究我国农村公共安全具有现实的意义。

随着社会发展和经济环境变化，我国农村的经济活动和社会参与都出现了前所未有的活跃度，随之而来的是公共安全事件的发生越来越频繁和剧烈。同时，由于农村和城市之间的关联度和依赖性日益加强，农村的公共安全事件同城市一样开始变得越来越多，造成的破坏越来越严重，影响力也越来越大。然而，农村物资匮乏、教育落后及政府管理观念陈旧，导致农村公共安全事件很难得到有效应对。［5］中国的发展需要稳定，安全是稳定的前提和基础，占据我国大部分人口的农村地区是我国安全与和谐发展的重中之重，只有保证农村的稳定，才能促进整个社会和谐发展。因此，在突发事件频发、农村公共安全意识亟待提高的今天，必须客观分析农村公共安全的现状，了解农民公共安全意识的现实，提出符合中国农村的法制框架与体系，从而奠定社会稳定与和谐发展的基础。2014年中国十八届四中全会，首次以“依法治国”为主题，体现了党和国家对依法治国的重视。这也为解决农村公共安全问题提供了解决的思路和途径：依靠法制保障农村的安全和稳定，把法制作为提高农村公共安全意识的保障。

一、新时期我国农村公共安全现状

关于公共安全的管理模式、组织体系、运行机制、法律法规、社会心理和应急处置等领域的相关研究已经逐渐展开，但这些研究主要针对城市，关于新时期农村的公共安全研究较少，特别有针对性地处置农村公共安全事件的法制途径研究更少。

（一）新时期农村的生存环境发生剧烈变化

农村环境目前已经发生了巨大变化，由农耕的生活方式变成工业与科技并存的新农村发展时代。2006年国家取消农业税，标志着工业反哺农业时代的到来，农村开启了现代化的步伐。与此同时，威胁农村的公共安全事件也开始频发，且复杂多样。近年来，干旱、洪涝、大雪及冰雹等传统的自然灾害没有减少，地震、海啸和台风等极端自然灾害在悄然增多；农村经济活动加强以及工业的兴起使得生产安全事故、火灾及交通事故也逐渐成为农村的安全威胁；基层政府为了追求经济效益，引进了很多高污染的企业，导致农村环境严重恶化；农村往往只看重产品的价格，很多不法食品厂家把过期、劣质食品销售到农村，带来一系列食品安全问题。新时期的农村，一方面在享受着社会发展的成果，另一方面也开始面临更加复杂、更加严峻、更加极端的公共安全威胁。［6］

（二）新时期农村面临着各种风险转嫁

与城市相比，农村的发展相对落后，不得不承受由城市或发达地区转嫁来的风险。一方面，随着政府对环境问题的日益重视，城市的各种污染企业、高危行业都面临着搬迁出去的问题。乡镇政府为了经济发展，加大招商引资力度，但因缺少谈判资本以及法律观念薄弱，且农村往往处于边缘地位，使得污染企业和高危行业，甚至是技术粗放和技术落后企业都转向农村。这些实体经济尽管为提高农村就业和经济发展带来了动力，但更多的是把城市风险转嫁到了农村。

（三）新时期农村对社会的不满情绪和对政府的不信任度日益强烈

马斯洛的需求层次理论将人类的需求从低到高分为五种：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。新时期的农民正由温饱等物质需求转向了对安全、成就和尊重等精神需求，以及对农业的综合效益、实际收入、社会福利以及政府的政策等问题更加关注。但目前，农民法律意识和自我权益维护意识的高涨与基层政府管理落伍和权利滥用的矛盾正成为农村的主要矛盾。农村不稳定因素在不断积蓄，一旦遇到引爆点就可能带来严重的群体性事件。例如，多起因拆迁导致的恶性群体性事件，因政府信息不透明导致的村民围攻政府事件。这些都构成了农村的不稳定因素和安全隐患。

（四）新时期农村公共安全管理法制建设滞后

跟城市相比，农村的法制建设，特别是公共安全法制建设十分滞后。有些法律尽管适用于农村，但因农村的人才和资源限制，一些法律在农村不能合理实施。［7］

一方面，农村的公共安全法制建设十分不完善。大多数公共安全法律都是针对城市，并不适用于农村建设和发展。以消防领域为例，目前消防部队全部设置在城市，农村的火灾也是由县级的大队或中队负责，部分村镇仅设置有非专职消防人员，由于农村的交通不发达、距离远，消防队达到火场时，往往错过了最佳时机，难以挽回损失。同时，对于消防站责任区面积的规定也仅仅适用于城市，并没有针对农村的消防救援力量。总之，没有法制保障，农村应对公用安全的资源十分匮乏。另一方面，农民和村民委员会都缺乏法制意识。《突发事件应对法》第29条明确规定村民委员会应当根据所在地人民政府的要求开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。第30条也规定了各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容，对学生进行应急知识教育，培养学生的安全意识和自救与互救能力。但实际上，村委会和学校很少执行或根本没有执行，更不懂得宣传安全意识。

二、农村公共安全面临的问题

公共安全既对城市构成威胁，也威胁着我国80%的农民人口。因此，政府在制定应对公共安全的法律法规和相关制度时应把农村的特殊性纳入考虑范围。了解农村的公共安全现状，首先应深入了解农村所面临的公共安全问题。《突发事件应对法》根据社会危害程度和影响范围素，把公共安全事件分为四类：事故灾难、自然灾害、公共卫生事件和社会安全事件。我国农村地域广阔，人口众多，且农村政府对该法律的认知程度参差不齐，导致农村公共安全事件形成了不同于城市的特点。

（一）事故灾难类公共安全事件

事故灾难包括交通事故、火灾、爆炸及矿山事故等。近年来，农村事故灾难呈上升趋势，类似交通事故、煤矿事故、触电、火灾等明显增加。［8］农村事故灾难类事件面临的问题主要有：首先，煤矿、水泥、造纸及烟花爆竹等企业集中在农村，而农村监管不到位，企业管理者为降低成本减少安全培训及安全设施投入，同时农民工安全意识差，致使死亡事件多有发生。其次，农村缺乏相关法律法规约束，农村建筑随意建设，缺乏消防安全意识，电气线路乱搭乱接，小作坊存在大量三合一场所，为触电和火灾事故埋下隐患。再次，农民私家车逐渐增多，农村路况复杂，交通指示标志少，驾驶人交通安全意识差，法制难以监管，交通事故频发。最后，农村留守儿童和老人安全意识差，儿童触电、溺水及闯马路等事故频发。

（二）自然灾害类公共安全事件

自然灾害类包括地震、台风、干旱、洪涝和雪雹等。农村自然灾害具有种类多、影响范围大、持续时间长、破坏性大等特点。同样的自然灾害发生在农村和城市所造成的后果完全不同。例如，2006年重庆百年一遇的旱灾，持续近两个月，直接经济损失71亿元，对城市居民生活影响不大，但农作物受旱面积1979.34万亩，约815万农民饮水困难；农村房屋大多不具备抗震功能，且地处偏远，交通、通信设施不完善，一旦发生灾难救援十分困难，2008年汶川及2013年雅安地震，大量伤亡出现在农村。随着生活环境的恶化，环境污染和过渡开垦，导致了各种极端天气、地质灾害频发，与城市相比，这些灾害对农民的人身安全以及农业的危害巨大。然而，农村面对自然灾害显得束手无策，国家出台相应法律给予保障十分必要。

（三）公共卫生类公共安全事件

公共卫生事件主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。农村公共卫生事具有以下特点：一是卫生环境复杂，传染病来源多样化，易引起人畜共患，相互传染情况明显。二是公共卫生事件蔓延快速，难以有效控制。农村公共卫生意识差，缺乏对事件后果的预见性，一旦发生具有连带效应和多元化传播特征。例如，发生禽流感、手足口病以及非典等传染病时，很多人意识不到疾病的危害性和传染性，导致传染范围扩大。三是农村食品安全问题严峻。农民消费水平低，注重食品价格，忽视食品卫生。部分农村食品企业缺乏公共意识，没有法律观念。食品生产商使用有毒有害物质、超量使用食品添加剂、甚至采用假冒伪劣材质生产加工食品；加工企业环境脏、乱、差，监管机制缺乏。四是城市的食品加工企业将假冒伪劣食品以较低价格销售到农村，又给农村带了更大的食品安全问题。

（四）社会安全类公共安全事件

农村社会安全事件呈现出日益严峻、形式多样及复杂化等特征。社会安全事件主要包括：群体性事件、恐怖袭击、经济纠纷、盗窃、抢劫、绑架、骚乱和涉外等。

首先，常规社会治安类事件在农村频发。农村公安力量薄弱，盗窃、抢劫、赌博与贩毒等违法犯罪行为猖獗。农民分辨能力差，且农村在一定意义上属于法律监管盲区，传销和非法宗教组织在农村猖獗，影响人群多，性质恶劣，对农村社会安全构成了威胁。［9］

其次，群体性事件成为农村最重要的威胁之一。一方面农民维权意识增强，另一方面基层政府暴力执法，农民失去信任，都导致了群体性事件增多。例如，拆迁、征地、计划生育及高污染企业建厂等都出现过群众与政府对抗事件。群体性事件影响大、对抗性和破坏性强，再加上群体性事件的敏感性、难处理等特点，亟待出台相应的法制体系保障农村的安全和稳定。例如，四川达州事件、贵州瓮安事件、湖北石首事件与重庆万盛事件等，都对当地社会稳定造成了极大影响。近年来政府威信提高，得到了老百姓的信任，但农民仍然不信任基层政府，农村深层次威胁因素不断积累，一旦引爆，极可能发生重大群体性事件，基层政府损害群众利益，有法不依，也是群体性事件频发的促进因素。［10-11］

再次，恐怖袭击、暴恐类事件也开始威胁农村。2013年天安门金水桥恐怖袭击事件、2014年昆明火车站暴力袭击事件都预示着我国恐怖袭击呈现出了从新疆地区向全国范围扩大化的趋势。［12］新疆多起恐怖袭击都针对乡村政府，与城市相比，农村面临恐怖袭击的风险更大。同时，农村的恶性暴恐事件不断增加，贫富分化加剧，社会矛盾凸显，一些无固定收入的人群失去理性，形成反社会、报复社会的心理，进而袭击群众，残害儿童等。

三、提高农村公共安全应急处置的法制途径

公共安全事件不断演化与异化，无论是政府、应急管理部门还是公众都需要提高公共安全意识，并具备一定的应对公共安全能力。提高自身意识的同时，还需要有制度的保障和完善的法制。我国农村有其特殊性，针对农村公共安全事件的应对处置法制建设目前尚不完善，提高针对我国农村公共安全事件的法制建设可从以下几个方面入手。

（一）建立健全应对农村公共安全事件的法制体系

目前我国已经针对公共安全领域颁布并实施了一系列法律法规，比如《防洪法》、《气象法》、《传染病防治法》、《防震减灾法》、《消防法》、《安全生产法》及《国家自然灾害救助应急预案》等。特别是2007年《突发事件应对法》的颁布，标志着我国公共安全法制建设正式进入发展期。但与发达国家相比，我国应对公共安全事件的法制体系仍然不完善，还存在诸多问题。［13］特别是针对农村公共安全事件的法律体系几乎空白，现有的法律体系尽管同时适用于城市和农村，但是法律条款主要基于城市的特点来制定，忽视了农村的典型特征。

2004年实施的《传染病防治法》涉及农村的有三条，第七条，农村基层医疗机构在疾病预防控制机构指导下，应承担农村基层相应的传染病防治工作；第九条，村民委员会应组织村民参与农村的传染病预防与控制活动；第61条，地方各级人民政府应当保障农村基层传染病预防工作的经费。可以看出，这些规定比较泛，不具备可操作性，没有考虑农村缺乏先进医疗设备和专业人才，经费不足的情况。2009年实施的《消防法》针对农村的仅一条：第30条，地方各级人民政府应当加强对农村消防工作的领导，采取措施加强公共消防设施建设，组织建立和督促落实消防安全责任制。现实问题是很难看到政府引导农民如何开展消防工作，农村不但没有专业消防人员，公共消防设施更是空谈，所在县级消防部门远离农村，一旦发生火灾很难及时扑救。

针对现状，充分考虑城乡差异，加强法律的可操作性与实施性。一方面完善国家总体公共安全法律体系，另一方面制定应对农村公共安全事件的专门法制。前者主要保障应对突发事件的总体体系建设；后者强调把针对农村的可操作性的制度措施提升到法律地位，确保农村突发事件应对体系更加完善，同时提升基层政府履行法律的意识，使权利透明化、体系化、有效化。

完善农村公共安全事件的应对法律体系还应充分结合法律、行政、教育与应急管理等多个手段开展。首先，以法制作为强制手段，使公共安全管理具有权威性。例如，通过法律明确规定如何有效控制危险因素，明确传染病的报备程序等。其次，以公共安全管理等行政手段保证应对公共安全事件的程序化和体系化。通过行政手段明确基层政府的责任范围，告知村民遇到突发事件的应对流程以及降低风险的基本措施等。再次，通过激励措施和教育宣传手段提高村民参加公共安全管理的积极性和普遍性。形成具有农村特色的全方位公共安全事件应对法制体系。［14］

（二）农村公共安全事件应对机制的规范化和专业化

突发公共安全事件具有突发性、无预兆性、破坏性、持续性和影响重大等特征。没有经过专业的培训很难有效预测和应对。例如，火灾如何逃生，地震如何自救，发生群体性事件时如何不被别有用心势力蛊惑等。对于农村群众并没有得到专业的指导和教育，为应对农村公共安全事件埋下了隐患。

应对农村突发公共安全事件应有规范化和专业化的法律制度。一方面，通过法律明确政府开展农村突发事件教育的责任范畴，针对特定事件，进行教育培训，提高农民的安全意识和应对技能。另一方面，制定针对农村的规范、标准及应急预案等，即对农村的建筑设计、街道规划、交通设施、工矿企业等提供专业性的指导性文件。例如《农村防火规范》和《农村防火改造技术导则》，就是将法制建设规范化和专业化的很好体现。该规范和导则的发布，针对农村特点提供了可操作性的消防设计依据，研制出了适用于农村的消防设施和技术，使得农村消防规划有法可依。为保障应对公共安全事件的及时和高效，基层政府针对不同领域出资培训一定数量的应急专业人员，诸如消防、医疗及心理等。同时，上级政府为管辖农村提供的应急装备、相关资源以及专业人才储备等通过法律明确。

（三）构建符合公共安全事件发展脉络的法制框架

范维澄院士提出公共安全的三角形框架：三边表示突发事件、承灾载体和应急管理，连接三条边的节点称为灾害要素。［15］突发事件具有破坏性和重大影响性，因此，法制建设应从预防突发事件发生、阻断突发事件衍变、减弱突发事件的破坏力和影响出发，对突发事件的全过程提供法制保障。承灾载体是突发事件的作用对象，包括人、物和系统。同时，承灾载体也是公共安全管理的保护对象。承灾载体的破坏和影响可能衍生出更大的破坏力和影响力。在群体性事件发生初期如果不能够依法控制并将其消除在初期阶段，就可造成衍生危害。例如，在群体性事件发生后，如果没得到有效控制，可能号召更多的人参与，进而出现打砸抢烧等违法行为等。因此，法制建设应考虑承灾载体的破坏和影响功能不被激活，以及保障已经形成的破坏和影响不会继续扩大。应急管理是应对公共安全事件的干预手段，既可以预防或降低公共安全事件的破坏和影响，又可以增强承灾载体的抵御能力。针对应急管理，应制定一系列法律法规，明确公共安全管理目标、指明应急管理的方法和技术、提供切断事件发展的手段和措施。

该三角形模型为制定健全的公共安全事件应对法制框架提供了参考和依据。即针对公共安全事件发展脉络制定相应的法制体系。城市已经基本形成了应对突发公共安全事件的全过程法制框架。从预防公共安全事件，到事中的应急处置和协同救援，以及消除事后的影响，都有了相应的法律规定。但这些并不适用于农村，因此应结合农村特点提出适合农村的法制框架。目前，美国、日本等发达国家针对公共安全事件的法律体系已经比较完善。［16］我国可以借鉴发达国家的做法，并结合我国农村的特殊性开展法制建设。可以将所有公共安全事件的法律法规依据事件发生脉络分为：预防公共安全事件发生类、应急救援类、恢复重建及消除影响类、以及财政与资源支持类，同时，不同法律还按照功能有明确定位，从而保证公共安全事件发生时能够有法可依。通过法制手段明确事件发生前的教育、预防、干预等责任主体；事件发生时，完善基层政府信息公开、向上级报备等法律制度；事件发生后，在法律上明确政府善后、救援以及心理援助等责任，并依法提供资源保障等。

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