雾霾治理的法律与政策维度思考

李兆鹏，叶兴艺

（大连民族大学经济管理学院，辽宁大连，116600）

2013年11月5日，中国社会科学院和中国气象局联合发布的《气候变化绿皮书：应对气候变化报告（2013）》指出，近50年来中国雾霾天气总体呈增加趋势。其中，雾日数明显减少，霾日数明显增加，且持续性霾过程增加显著。中国被卷入雾霾的有25个省市和六亿人，雾霾以一种来势汹汹的态势横扫我国。其中尤以北京的雾霾现象最为严重，在2014年，北京出现雾霾的天数为175天，首要污染物PM2.5依旧徘徊在200~300微克／立方米，空气质量污染质量程度为严重污染，雾霾的影响范围广，危害程度日益加深。雾霾不仅引发公众对空气质量的担忧，也暴露出我国环境监测体系及环境信息公布中存在的问题，更对相应的法律与政策提出了新的要求，关于雾霾的法律与政策建设的必要性与紧迫性日益突出。

一、雾霾产生的原因及其危害

霾与雾有着本质的不同。雾，是由大量悬浮在近地面空气中的微小水滴或冰晶组成的气溶胶系统，是近地面层空气中水汽凝结的产物。雾的存在会降低空气透明度，使能见度降低。“霾，也称雾霾，主要组成是二氧化硫、氧化物和可吸入颗粒物，其中可吸入颗粒物主要包括空气中的灰尘、硫酸、石肖酸、有机碳氢化合物等粒子，可吸入颗粒物才是使能见度恶化并污染空气的罪魁祸首。在早上或夜间相对湿度较大的时候，雾比较多；而到了白天，气温上升、湿度下降的时候，霾渐渐生成”。［1］

（一）雾霾产生的原因

雾霾的危害是毋庸质疑的，雾霾在我国肆虐横行，危害程度较大，雾霾产生的原因又是哪些呢？

雾霾产生的原因多种多样，小到日常生活的打扫卫生，大到国家的工业建设，都是可以产生雾霾的主要危害物——PM2.5。“霾是空气因大量烟、尘微粒浮游在空中而形成的混浊现象。霾的颗粒物比较干而且非常小，基本上为微米量级。研究认为，霾又称可入肺颗粒物，主要成分为细颗粒物，直径≤2.5μm”。［2］总的来说，在我国，雾霾的产生原因主要分为以下几个方面：

1.污染性的产业结构。主要是指我国的重工业占经济的比重过高。可以毫不讳忌的说，在联合国的大国当中，我国重工业所占的比重是最大的。重工业单位产生导致的空气污染是服务业的多倍，为加快转变经济发展方式，推动产业结构调整和优化升级，完善和发展现代产业体系，我国必须对产业结构进行调整，减少污染性的产业结构，合理促进鼓励清洁型产业的发展，实现我国产业结构的可持续发展。

2.污染性的能源结构。主要是指煤炭一次能源消费的比重。我国常规煤炭占到能源消费的比例67%，清洁能源占比只有13%，为发达国家占比的1/3到1/4，这是导致雾霾的一个重要因素。给定同样的当量，燃煤产生的空气污染为清洁能源的十倍。清洁能源的较少使用，煤炭资源的大量使用，使得污染性的能源结构占据能源使用的绝大部分。煤炭能源做为我国的主要能源使用，具有使用量大、使用人数多、适用范围广和使用季节明显的特点。由此排放的大量废气加剧了大气污染。

3.污染性的交通运输结构。主要是指清洁出行的交通工具比例和公路出行的比例。我国城市交通出行依靠公路运输。公路运输使用了大量的汽油，由此排放的废气累加之和令人震惊。如果给定同样的运输量，汽车运输导致的空气污染大大高于其他城市运输工具。随着城市交通的发展繁荣，人们生活的日益富足，私家车市场的竞争加剧，家用车的价格降低，私家车的普及，由此带来的空气污染也日益加剧，使雾霾雪上加霜。

（二）雾霾的主要危害

1.健康危害

霾的组成成分非常复杂，包括数百种大气化学颗粒物质。其中有害健康的主要是直径小于10微米的气溶胶粒子，如矿物颗粒物、燃料和汽车废气等，它能直接进入并粘附在人体呼吸道和肺泡中。对于支气管哮喘、慢性支气管炎、阻塞性肺气肿和慢性阻塞性肺疾病等慢性呼吸系统疾病患者影响较大。雾霾天气可使病情急性发作或急性加重，如果长期处于这种环境还会诱发肺癌。雾霾天气还可导致近地层紫外线的减弱，使空气中的传染性病菌的活性增强，传染病增多。另外还可以影响心理健康，甚至可能影响生殖能力。

2.交通危害

由于雾霾本身是细小颗粒物，可以反射大量自然光，导致能见度较低，引起空气质量问题，对于交通的通行带来诸多不便。在雾霾天气发生时，多地高速公路全线封闭或局部封闭，陆上交通受阻。能见度较低，加之陆路交通的车速较快，易引发交通事故。在我国主要以陆路交通为主的情况下，雾霾频发，陆路交通的便利性大大降低。此外，在雾霾发生期间，各地航班均出现航班晚点或取消航班的情况，飞机起飞所需要的能见度是400米，而飞机落地所需要的能见度为800米或550米跑道视程要求，可见后者对能见度的要求更高，雾霾天气对空中交通运输的影响是显而易见的。陆路交通不畅通使物流和客流等受到影响，再加之空中交通的受阻，雾霾对我国的公共交通系统带来了难以估量的损失。

二、当前我国雾霾防治的法律与政策现状及其局限性

由于经济的快速发展，产业结构的相对不合理以及城市化进程的加快，使得雾霾出现次数与日俱增，我国当前情况下雾霾防治的法律与政策现状不容忽视，特定的国情下有着可以预见的局限性。

（一）缺少完善的大气污染防治法律体系

大气污染防治法律体系没有形成像其他法律体系具有稳定性和变动性、前瞻性和阶段性相统一的特点。“1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》对于保护和改善我国的环境质量，促进经济、社会、环境协调发展发挥了积极作用。但《环境保护法》总体上仍未摆脱计划经济的影子，其主要内容已经不能反映时代的要求，亟待修改”。［3］时代不断发展，经济规模不断扩大，产业结构已经发生了翻天覆地变化，但是《环境保护法》修订的相对滞后性，已经与当代的发展不相适应。“《大气污染防治法》主要对大气污染防治的监督管理体制、主要的法律制度、防治燃烧产生的大气污染、防治机动车船排放污染以及防治废气、尘和恶臭污染的主要措施、法律责任等做了较为明确、具体的规定”。［4］我国《大气污染防治法》自1987年制定，于1995年和2000年修订至今，主要是针对城市煤烟型污染，重点解决以二氧化硫、氮氧化物和颗粒物PM 10为特征的城市污染，但对当前以细颗粒物PM 2.5、臭氧、酸雨和烟雾特征的区域性污染则没有涉及。迫于社会各界的舆论压力，2012年新的《环境空气质量标准》将PM2.5纳入其标准体系中，但是具体的可操作实践尚不明确。还需要注意的一点是，PM2.5的定性仅仅是行政规范性文件，并不属于真正的法。一个大概的、模糊的执法概念令环保部门的执法无法可依，无量定罚。“由于空气污染的开放性私流动性，对解决区域性（特别是区域污染严重的地区污染）问题的措施和手段还缺乏法律规制”。［5］我国的《大气污染防治法》还有这样一个突出特点，实施总量控制，可操作性不强，对于具体的、细节性的可控操作并没有详细的说明，违背了环境科学上的“负载定额律”。［6］

（二）环保部门的权限过低

一个不容忽视的问题始终存在于环保部门当中，环保部门始终处在一个权力执行体系中尴尬的位置，它既要受到上级部门的领导又受制于当地政府的财政制约。面对污染企业，团体或是个人，当他执法时，总会遇到意想不到的阻力。地方保护主义普遍存在，当地政府需要增加当地财政收入，环保部门的执法对当地污染企业勒令停产整改势必会影响到当地的GDP，因此当地政府对污染企业睁一只眼闭一只眼，影响执法。作为执法部门的政府在环境保护中不作为、干预执法及决策失误始终是环保执法中的一道鸿沟。

（三）经济利益与环境利益很难协调一致

“目前我国的大气污染防治法律体系包括《大气污染防治法》、行政法规、部门规章以及其他规范性法律文件”。［7］虽然防治制度、污染源控制、环境的合理规划、环境目标考核、责任追责和经济激励等一系列措施有了明确规定，但是大气污染防治法律在实施过程中存在排污费收费标准偏低、排污收费范围有局限、排污单位的处罚力度偏轻以及环境监测技术薄弱、监管成本高等问题。正是由于这些原因，一些大的高污染工业企业毫无顾忌的向空气中排放废气，使得未经任何处理的废气排放到空气中。即使环保部门针对排污企业进行执法以及采取处罚措施，但是由于违规成本较低，排污企业依然我行我素，不理不睬。再者由于环保部门的执法力度不严，没有进行全天候的监测，排污企业一般避重就轻，声东击西的方式，在环保部门执法时对排放的废气进行处理。但是如果环保部门没有到位，就会肆无忌惮的排放，采取夜间排放废气或是隐蔽性的排放废气。

（四）法律当中对公民义务的规定不明确

虽然在环境保护法中有明确规定关于公民以及社会团体的义务：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。但是仅仅靠一条没有具体法律效力的法律条文，会使公民与社会团体的义务性的检举与控告缺乏法律的保障。“多一事不如少一事”的心理普遍存在于国人心中，缺少必要的社会公德心与社会责任感，让保护环境作为一项公民与社会团体必须落实的义务成为雾中楼阁，不切实际。

三、法治维度下雾霾防治的对策思考

雾霾产生的多样性与任务的艰巨性，使雾霾治理成为一项复杂的工程，因此需要全方位、多角度的配合与实践。这就要求治理雾霾从事前、事中和事后等相关法律与政策的实践上着手，绝对不可以出现危急系统整体性的短板。2015年3月8日十二届全国人大三次会议在人民大会堂举行第二次全体会议中，张德江委员长向大会做工作报告，其中就有关于《大气污染防治法》的说明，明确指出了关于大气污染防治的执法检查与治理目标。针对雾霾发生的机制与当前相应的法律政策，提出全方位、多角度的治理措施意见。

（一）强化政府的环境责任意识

“所谓政府环境责任，是指在环境保护领域，中央和地方各级人民政府以及执行公务的人员，根据环境保护的需要和政府的职能定位所确定的份内应做的事，以及没有做或没有做好份内应做的事时所要承担的不利后果”。［8］我国的环境治理实施效果不理想的根本原因是政府环境责任的缺失，因此在法律上就需要规定政府环境的责任意识，强化目标责任与问责制。大气污染防治法第一条规定：为防治大气污染，保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展，制定本法，这就从法律上有了法律依据。“在发展的过程中应摒弃传统的只优先发展经济的理念只有树立以保护公众健康为核心的可持续发展理念才能确保污染源头治理雾霾也才能更好的保护环境”。［9］政府在进行招商引资时，不但要注意招商的产业化、规模化和利益化，而且要更加注重招商对当地环境的影响程度，促进经济又好又快的发展。政府责任心系于民，还当地青山绿水，才是政府环境责任的表现，才可以真正的取信于民。

（二）修订《大气污染防治法》

十二届全国人大三次会议在人民大会堂举行第二次全体会议，受全国人大常委会委托，张德江委员长向大会报告工作。会议并听取了关于《立法法》修正案草案的说明，其中就有关于大气污染防治法的说明。“说明指出：推进生态文明建设，针对群众反映强烈的大气污染严重问题，常委会开展《大气污染防治法》执法检查，重点检查京津冀，长三角，珠三角等重点区域的检查情况，着力推动落实政府企业责任，突出防治重点，注重源头治理，健全区域联动联防建设，加强执法监管，严惩违法行为。国务院将常委会审议的意见转发有关部门和地区，要求认真研究，打好大气污染防治攻坚战，自觉接受人大监督，以实实在在的效果取信于民。针对十二五规划纲要实施中期评估反映的部分，节能减排，约束性指标，完成进度之后的问题”。［10］

全国人大发言人傅莹在会后表示，全国人大常委会经过四次审议，出台新《环保法》，即将出台的这个环保法被称之为“史上最严的环保法”，是“有牙齿”的环保法，对污染是“零容忍”，而且惩治措施也是非常严格的。《环境保护法》是一部综合的法律，仅有这部法是不够的，现在我们正在对《大气污染防治法》进行修改，一系列相关的法律都要“动大手术”。《环保法》的修订对于普通公民的我们，是最直接的受益者，史上最严的《环保法》将是一部功在当代，利在千秋的法律。

（三）适当提升环保部门的执法权力

在中国的执法权力体系中，环保部门的执法权力相对较小，没有足够的权力对违规企业进行处理。环保部门在进行执法时，往往执法不严，一方面是因为执法人员的本身不作为，另一方面就是因为执法主体处于弱势地位。兵器在手但也要好用，更何况是一件并不怎么好的兵器。在执法主体处于相对弱势时，执法人员没有足够的法律依据对排污的相对人进行依法处罚，心有余而力不足。在今年的两会期间，李克强总理答记者问是说到“治理要抓住关键，今年的要害就是要严格执行新出台的《环境保护法》；环保法的执行不是棉花棒，是杀手锏”，李克强总理强调的就是执行。适当提升环保部门的执法权力，还要注意加强环保部门的执法队伍建设，其中包括执法人员能力建设，努力培养执法人员的责任意识和勇于担当的精神，解决的是面对违法行为会解决的能力。另外，不允许有对环保执法的干扰和法外施权，杜绝行政干预，建立环保部门的垂直一体领导。

（四）对排污行为的收费制度进行改革

根据《中华人民共和国大气污染防治法》第34条规定处以罚款的，按下列规定执行：（一）对造成大气污染事故的企业事业单位，处以一万元以上五万元以下罚款；（二）第六十一条对违反本法规定，造成大气污染事故的企业事业单位，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门根据所造成的危害后果处直接经济损失百分之五十以下罚款，但最高不超过五十万元。从《大气污染防治法》中可以看到目前我国对于对大气造成污染事故的企业事业单位的处罚力度不大，都有着明确的上限，因而造成违法违规的成本过低，排污主体的排污行为是追求利益最大化的污染企业引起的污染行为，如果所获得的利润远远小于排污处罚的罚款，就可以促进排污企业的自觉停产或是促使企业产业升级。2014年9月5日，国家发展改革委、财政部和环境保护部近日联合印发《关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》，要求各省（区、市）结合实际，调整污水和废气主要污染物排污费征收标准，提高收缴率，实行差别化排污收费政策，利用经济手段和价格杠杆作用，建立有效的约束和激励机制，促使企业主动治污减排，保护生态环境。排污行为收费制度改革，应提早列入新的环保法体系之中。

（五）根据空气污染变化，完善对PM2.5微量污染物等空气污染物的规定

现有的《大气污染防治法》并没有对PM2.5微量污染物进行明确的规定，因此在处理涉及PM2.5微量污染物的污染问题时，往往无法可依。我国《大气污染防治法》自1987制定，期间经历两次修订，分别是1995年和2000年。但是主要针对的是煤烟型污染，解决的是以二氧化硫、氮氧化物和颗粒物PM10为特征的城市污染，对当前以细颗粒物PM2.5为主的微量污染物没有十分明确的规定。因此增加对PM2.5微量污染物等空气污染物的规定刻不容缓。“具体操作可以学习借鉴发达国家雾霾治理经验，一方面要加强PM2.5的入口管理，加快经济发展方式转型，逐步减少对化石能源的需求，另一方面要收紧PM2.5的出口，严控排放总量，转变以消耗资源为代价的发展模式”。［11］

（六）完善环境信息公开制度，保障公众的参与权

当今社会，公民的民主参与意识已经十分普及，公民参与环境保护意愿的积极性也是非常高的。《环境信息公开办法（试行）》已于2007年2月8日经国家环境保护总局2007年第一次局务会议通过，自2008年5月1日起施行。其中规定了政府环

境信息公开和企业环境信息公开的范围、程序和方式。《环境信息公开办法》自实施以来，有效的促进了公众参与，监督政府和企业，取得了良好的社会反应。但是不容忽视的是，再实施过程中环境信息公开不明确，界限模糊。《环境保护法》中规定：“公民或有关组织进行讯询问时，政府应当提供……”，这就使得话语主动权掌握在政府手中。公众要求信息公开，政府提供的信息公开与公众所需不一致，另外法律责任规定不明确等一系列问题还需完善环境信息公开制度。只有将政府公开环境信息的责任明确落实到法律之中，才能真正切实保障公众的参与权。

［1］ 王春燕.雾霾天气引发的法律思考［J］.新西部：理论版，2013（10）：87-93.

［2］ 孙鹏鹏，周浩亮.雾霾天气的危害及其应对措施［J］.现代农业技，2013（23）：245-246.

［3］ 尹伯成.西方经济学简明教程［M］.上海人民出版社，2002：105-106.

［4］ 《大气污染防治法》解读［Z/OL］.（2007-06-29）.http://www.gov.cn/ztzl/jnjp/content_667304.htm.

［5］ 朱磊.建议尽快修订大气污染防治法［N］.法制日报，2013-03-02.

［6］ 金瑞林.环境法学［M］.北京大学出版，1999：94.

［7］ 宋海鸥.大气污染防治的法律支撑及其实施［J］.重庆社会科学，2013（5）：30-36.

［8］ 钱水苗.政府环境责任与《环境保护法》的修改［J］.中国地质大学学报：社会科学版，2008（2）：49-54.

［9］ 薛春威.雾霾治理的法律对策研究［J］.科技视界，2014（7）：70-102.

［10］ 张德江在十二届全国人大三次会议上的常委会工作报告［N］.人民日报，2015-03-09（01-02）.

［11］ 王新，何茜.雾霾天气引反思看国外如何治理［J］.生态经济，2013（4）：18-23.