政府购买公共服务存在问题及应对措施研究

朱 缘，王 芳，孙 超

（安徽农业大学人文社会科学学院，安徽合肥，230039）

随着社会主义市场经济的高速发展，我国公共服务供给水平日新月异。公共服务供给主体和供给方式趋于多元化，供给模式逐渐呈现出社会参与和政府主导共存、公办民办并举的新态势。但新态势下，公共服务提供过程中仍存在着诸多突出问题，如公共服务供给规模不足、供给质量偏低、供给区域失衡等。面对公众对公共服务需求日趋多样化和精细化，“病态”下的公共服务供给无法满足公众需求，这无疑会影响政府公信力。有鉴于此，党的十七大报告提出了“要加快我国行政管理体制的改革、努力推进服务型政府的建设”。而政府购买公共服务是改变公共服务供给不足、效率低下的治本之策，不但有利于提高我国公共服务供给水平和服务型政府建设，而且能够有效促进政府从“无限”到“有限”的转变，进而为“小政府、大社会”政府改革目标的实现助力。十八大以来，关于进一步改善公共服务、转变政府职能，党中央进行了着重部署，明确要求进一步加大政府购买公共服务的力度。

实践已然证明，政府购买公共服务在提高公共服务供给水平、刺激社会需求、增强社会参与等方面具有非常重要的意义。因此，为了促使政府购买公共服务在实践中更好地发展，本文以创新社会管理思想为指引，试图从整体上厘清政府购买公共服务过程中存在的问题并给予相关应对措施建议。

一、政府购买公共服务的现状和意义

（一）政府购买公共服务的现状

“所谓政府购买公共服务，是指政府从社会福利的预算中拿出经费，采用公开招标或直接拨款资助的方式，向各类社会服务机构购买社会公共服务。”［1］从上世纪六十年代开始，西方国家政府就已经开始了购买公共服务实践，对市场服务主体和国家行政管理活动产生了重要影响。在我国，作为政府采购的一部分，政府购买公共服务发展迅速。

1995年，上海浦东新区“罗山会馆”的建造完毕标志着我国政府对购买公共服务的首次尝试与探索，其打破了政府凡事大包大揽的传统僵化思维，为政府提供更优质的公共服务作出了新的路径选择。随后，中央和各地方政府对政府购买公共服务的探索开始不断增多，形式开始多样化，购买公共服务领域也涉及到教育、医疗、养老、残疾人服务等方方面面。近几年，各地方政府在公共服务购买方面的探索与研究不断深入和细化。一些地方政府已经把政府购买公共服务上升到政策层面，适宜地制定出一系列有关公共服务购买的管理办法、购买流程、评估方法等，为公共服务购买建立了相对完善的机制和制度保障。2013年7月，李克强总理主持召开国务院常务会议，专题研究政府购买公共服务事宜，标志着公共服务购买已经成为中央非常重视并大力推动的一项工作。

（二）政府购买公共服务的意义

1.有利于激发社会活力与优化资源配置

社会活力是构成社会有机体的各个要素相互作用所生成的自我再造、自我创新的能力。社会活力作为社会创新的决定性因素，对促进社会管理创新具有重要意义。政府角色从公共服务“提供者”到公共服务“购买者”的转变，可以有效释放社会潜能，激发社会活力，从而为政府社会管理创新提供助力。

政府购买公共服务的目标是通过“瘦身”的方式以促进公共资源的合理配置与使用，从而达到为公众提供优质服务的最大化。通过购买服务的方式，政府把公共服务事项的供给转交给具有相关资质的社会组织、营利或非营利组织，以实现为公众提供更加优质的服务。政府以“管理者”和“监督者”的角色对公共服务的提供进行统筹与规划，并对购买公共服务全过程进行监督与评估，以保证购买公共服务的质量和数量以及公共服务提供对象的满意度。对于政府而言，购买公共服务不仅实现了激发社会活力的目的，而且优化了社会资源的配置。

2.有利于社会组织发展与调动社会参与

政府通过购买公共服务的方式，使政府组织、非政府组织（NGO）以及非营利组织（NPO）等共赢局面得以实现。同时，政府根据市场的运行规律及群众的公共服务需求，将一些公共服务的提供交由具有专业优势、专业资质的社会专业服务机构来完成，打破了计划经济时期一切事务由政府统包统揽的模式，促进了社会组织的发展。

“一个真正具有效率、效能的服务计划需要服务对象的主动参与，而不是服务对象的被动接受。”［2］当前我国公共服务面临着服务提供形式单一、多元化提供能力不足的问题，而由政府从社会福利预算中拨款购买相关社会组织提供的专业服务，不仅可以增强政府公共服务能力，而且有利于民主参与的进一步实现，对社会民主化的进程起着巨大的推动作用。

3.有利于政府职能转变与提高行政效率

“由于没有转变职能，政府还在管那些管不好、管不了、不该管的事情，使得精简下来的人员又重新回到政府机关，撤并了的机构又重新恢复，冲抵了改革的成效。这就是导致机构周而复始恶性膨胀的重要原因之一。”［3］政府通过购买公共服务使其职能的转变和优化进程得以加快，能够更好地定位自己的角色。政府从计划经济时期统揽统包转变为由政府出资向社会非政府组织或非营利性组织购买服务，政府角色转变为出资者、招标者和监督者，这不仅转变和优化了政府职能，而且提高了行政效率。

二、政府购买公共服务存在的主要问题及其根源

（一）政府购买公共服务缺乏相应的法律制度保障

政府购买公共服务在我国仍然处于初级探索阶段，相应的法律法规和制度尚不完善，至今还没有约束政府购买公共服务的专门法律。虽然“我国2003年1月开始实施的《中华人民共和国政府采购法》中规定的范围包括货物、工程和服务，但对于服务的理解仅限于公共服务中最基本的部分：政府满足自身运作的后勤服务，而范围更广泛、意义更重大的满足广大社会公众的公共服务并没有被列入”［4］。因此，在《中华人民共和国政府采购法》对公共服务做出专门的规定之前，制定专门的法律制度十分必要。

（二）政府购买公共服务的购买流程不规范

“在政府购买公共服务的过程中，政府扮演着‘购买者’、‘监督者’以及‘引导者’的角色，为了使购买公共服务的过程顺利进行，构建和谐的整体环境，政府要履行制定实施标准、购买规则、方针政策，执行相关法律法规以及监督管理其他社会主体提供优质的公共服务的职能，在进行制度创新、制度供给、制度实行的同时要承担起相应的社会责任。”［4］政府在选择社会组织提供服务时没有相应的原则规范作为依据，使得社会组织服务的提供者不能在一个公平的环境中进行竞争。同时，政府购买公共服务过程中会出现购买合同不利于社会组织提供者的现象，如合同过于简单粗糙，使社会组织者很多时候会处于弱势的一方。而且，政府在购买公共服务过程中容易受传统“统揽统包模式”的影响，在选择购买方时会倾向于选择政府比较熟悉的企事业单位，这样就造成了企事业单位与社会组织间竞争的不平等。

（三）政府购买公共服务评估体系不完善

评估作为一种管理工具，其最重要的意义在于为政府购买公共服务加入了成本—效益的考虑，有助于政府组织科学地设定公共服务目标并根据效果来配置资源，从而减少政府部门的浪费。政府在购买公共服务的过程中职责不清，过多地作为决策者的角色出现而忽视监督者的角色，在决策过程中因为没有完善的评估标准而导致不公正。同时，在项目实施完成后，后续跟进不足导致项目的落实不到位现象时有发生。因此，政府明确职责所在，构建起评估指标体系，成立评估小组后续跟进十分必要。

（四）政府购买公共服务缺乏公共责任意识

政府在购买公共服务过程中处于核心的责任人地位，承担着筛选优质的公共服务供应方以及监督供应方落实提供优质服务的责任。“负责任的行政人员必须能够为自己的行为给他人（如监督者、民选官员、法庭以及市民等）造成的影响负责。”［5］政府通过向具有专业公共服务能力的社会组织购买公共服务，将本由政府承担的部分职能转移给市场。作为引导者与决策者，政府承担的责任更为重大，不但要向供应方负责，同时也要向提供给广大社会公民的公共服务质量负责。然而“政府通过向社会组织购买公共服务，把部分职能转移给了市场，但是行为责任却是由政府承担，这种权利与责任的脱离，为政府推卸责任创造了条件”［6］。

三、政府购买公共服务的改进策略

（一）完善政府购买公共服务相应法律制度

政府购买公共服务在我国尚处于初级阶段，在政府购买公共服务过程中，政府权力的滥用、社会组织的不良行为时有发生。因此，必须完善相关法律法规，对政府和社会组织的行为予以必要的规范。作为政府提供公共服务的一种新模式，政府购买公共服务必然要求有与之相适应的法律制度相约束，这样才能使社会组织在更加公平的环境中参与提供更优质的公共服务，实现公共利益的最大化。政府购买公共服务不仅需要制定完善的法律制度，同时更要使地方政府的规章制度与之相适应，结合各地实际，因地制宜。同时，《中华人民共和国政府采购法》中对于服务做出了解释，但对于政府购买公共服务等更大范围的解释尚不完善，因此采购法内容亟待修订，地方政府的规章制度也需要适当启动。

（二）规范政府购买公共服务流程

政府购买公共服务的最终目的是为了更好地服务群众，对政府购买公共服务流程的规范，不但可以营造公平的竞争环境，使社会组织能够在公平的环境中优胜劣汰，同时可以防止政府工作人员借政府购买公共服务之名，从中谋取私利。

规范政府购买公共服务流程，首先应依照相应的法律制度与规章成立专门的购买服务小组。其次，通过政府网站公开信息、明确标准，针对申请提供公共服务的社会组织建立评估小组。再次，依据预先设定的评估标准，从符合标准的申请对象中择优录取，实现政府购买的信息化、公开化。最后，政府部门与提供公共服务的社会组织签订符合法律规定的合同，保证社会组织以及政府的合法权益，营造公平的竞争环境。

（三）完善项目评估指标，成立第三方评估小组

在政府购买公共服务的过程中，政府作为应然提供主体，为保障社会组织公共服务的提供质量和数量，应完善项目评估指标，成立第三方评估小组。第三方评估是对应然提供主体政府和实然提供主体社会组织的双重考核和检测，其应由群众代表、政府、社会组织以及相关专家组成。同时建立社会组织、人民大众与政府间的网络合作关系，以保证政府、社会组织、人民大众之间的无障碍沟通。评估小组的作用在于为政府做出选择时提供标准，以及在项目完成后提供后续的跟进评估，使得项目的指标得以完成，真正实现服务人民的宗旨。

（四）加强政府购买公共服务的责任意识

为了使政府购买公共服务的实践不至于流于形式，必须架构起政府、社会组织与公民共同参与的监督网络体系，加强政府购买公共服务的责任意识，保证政府在购买公共服务全过程中的权责统一。“建构新型政府问责体系，对于政府在购买公共服务过程中没有做好份内之事而引起不利后果的要追究相关人员，从而加强政府购买公共服务的责任意识。”［7］良好的责任意识可以促使政府和提供公共服务的社会组织达成互利共赢的关系，即政府通过购买社会组织提供的公共服务，达到为公众提供公共服务的目的，而提供公共服务的社会组织则实现营利或非营利目的。

政府购买公共服务发源于国外，在我国仍处于初级探索阶段，虽然取得了一定的成绩，但困难和问题仍不少。“我国政府在借鉴国外公共服务的经验的同时，要注重将政府购买公共服务与我国的国情相结合，做到因地制宜，培植政府购买公共服务的土壤，使政府购买公共服务扎根于有中国特色的土壤中，真正做到服务于社会，服务于人民。”［8］

［1］ 许芸.从政府包办到政府购买——中国社会福利服务供给的新路径［J］.南京社会科学，2009（7）：101.

［2］ B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式［M］.吴爱明，译.北京：中国人民大学出版社，2001：45.

［3］ 夏书章.行政管理学［M］.广州：中山大学出版社，2009：66.

［4］ 邰鹏峰.政府购买服务的制度成效、问题与反思——基于内地公共服务现状的实证研究［J］.学习与实践，2012（9）：76-77.

［5］ 特里·L·库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径［M］.张秀琴，译.北京：中国人民大学出版社，2010：6.

［6］ 欧莉萍.地方政府购买公共服务研究［D］.长沙：湖南大学，2012：25-26.

［7］ 王平.问责权法治化研究［M］.北京：光明日报出版社，2012：7-9.

［8］ 王平.中国特色协商民主论［M］.合肥：安徽师范大学出版社，2011：89-92.