构建重大行政决策终身责任追究制的法律对策

李 娜

（四川大学 法学院，成都 610207）

近年来，由于重大行政决策失误或不当导致严重社会后果的事件频频发生，如被戏称为“季挖挖”的南京市原市长季建业，再如被称为“规划之神”的广州原市委书记万庆良。此类行政官员在重大行政决策时充满了肆意妄为，给城市发展带来了重大创伤。为更好地行使民主监督权，规制决策者的行政权力，有必要构建重大行政决策终身责任追究制。党的十八届四中全会明确提出：“建立重大决策终身责任追究制及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策，但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”为此，在追溯我国行政决策责任追究制的形成与发展的基础上，指出我国构建重大行政决策终身责任追究制的必要性及其所面临的困境，最后提出构建重大行政决策终身责任追究制的法律对策。

一、行政决策责任追究制的形成与发展历程

现代行政决策责任追究制度发端于西方，是西方民主政治发展的产物。20世纪70年代末80年代初，一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起。在西方，这场行政改革运动被看作一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”。“新公共管理运动”带来了对传统问责模式的改革。责任政府、法治政府和服务政府理念成为新趋势。

“我国行政决策责任追究制自建国以来就已存在，但囿于当时的行政体制和法治状况，一直没有得到重视。”［1］改革开放以后，我国步入社会转型时期，社会各方面矛盾加剧，贪污腐败和以权谋私的案例层出不穷。在打击腐败、加强对行政权力的监督和增强公众参与的时代呼应下，政府开始了对行政决策责任追究制的初步探索。具体表现便是1990年我国首部《行政诉讼法》的诞生，使得依法行政原则得以确立，限制和约束行政权力有了法律依据。2003年是建立行政决策责任追究制的关键一年。由于“非典”事件爆发，包括时任卫生部长张文康、北京市长孟学农两位省部级高官在内的上千名官员，因隐瞒疫情或防治不利被查处。这是新中国历史上首次在短时间内、大范围地追究官员的责任，加速了我国行政决策责任追究制的发展步伐。2004年颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了行政决策责任追究的二十字方针：“有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权须赔偿。”同年9月，十六届四中全会还通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出要“建立决策失误责任追究制度”。这些都加速了制度监督和责任追究机制的建立。2008年2月，党的十七届二中全会又通过了《关于深化行政管理体制的改革意见》，提出要“健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。”将行政决策责任追究制的构建提到了一个新的高度。2009年十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》再次重申：“健全决策失误纠错改正机制和责任追究机制。”2012年党的十八大报告指出：“要坚持科学决策，民主决策，依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。”2014年10月党的十八届四中全会上，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确了“建立重大决策终身责任追究制及责任倒查机制”。这是我国首次提出重大行政决策责任终身追究，是对以往行政决策责任追究制的继承和深化，对完善行政决策责任追究制充满了现实意义。

二、构建重大行政决策终身责任追究制的必要性

（一）重大行政决策责任终身追究制能有效推动责任政府建设

“负责任是现代政府应具备的基本特质。责任政府更是意味着政府应及时回应和满足公民的正当要求，负责任的使用权力。只有对公民负责且权利受到限制的政府才是责任政府。”［2］构建责任政府是行政法治的要求，也是行政法“责任行政原则”的具体体现。为此，当政府决策存在重大失误或不当，造成严重后果时就应当承担相应的政治、道义和法律上的责任，尤其是法律责任。在担责期限上，应当终身追究。构建重大决策责任终身追究制度有利于杜绝短期的政绩观，将“有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权须赔偿”的执政理念落到实处。

（二）重大行政决策责任终身追究制有利于决策法治化

法治，即用法律来治理国家。体现在行政领域便是要求依法行政，就是指要将所有的政府行为纳入到宪法和法律的框架之内。在任何情况下权力与责任都是相伴而生的，这就要求建立起责任与权力的互动机制，用责任限制权力的运用，具体而言可以“过错责任原则”为基础建立起行政决策责任追究机制，使公权力的行使以责任为边界，从而保障行政决策的科学性、民主性和法治性。政府决策理所当然地被包含在行政行为之中，因此，当重大政府决策出现失误时，追究相应行政主体的法律、政治、道义责任也是于情有理、于法有据。总之，建立重大行政决策终身责任追究制是实现行政决策民主化、法治化的重要制度保障。

（三）重大行政决策责任终身追究制有助于提升政府公信力

政府公信力又称政府信誉，是指政府的行为在长期实践中形成的外在评价。通常表现为社会的认可度和信任度。信任之于政府犹如空气之于人类，不可或缺。政府公信力不仅包含“言出必行”，更重要的是“权责一致”。一个公信力良好的政府必然是负责任的政府。当行政领域的重大决策出现失误时不相互推卸责任，是一个信誉良好的政府的题中之义。反之，如果政府失信，以各种理由推脱责任，决策责任的终身追究制便成为一柄达摩克利斯之剑。因此，在新时代下，建立重大行政决策终身责任追究制成为维护政府公信力的重要途径。

三、构建重大行政决策终身追究制面临的困境

（一）何为重大行政决策，各地标准不一

2012年8月，常州市发布了《常州市人民政府重大行政决策程序规定》。其中第三条明确规定了辖区内重大行政的范围，包括：（1）编制国民经济和社会发展规划、年度计划和各类总体规划、重要的区域规划及专项规划；（2）制定经济发展和改革开放的重大政策措施；（3）制定城乡建设、征收征用、环境保护、住房保障、社会保障、公共卫生、公共安全、交通管理、教育管理等涉及重大公共利益、公民切身利益的规范性文件；（4）决定政府重大投资项目和国有资产处置的重大事项；（5）安排重大财政资金支出；（6）制定突发公共事件应急预案；（7）确定和调整重要的行政事业性收费及政府定价的重要商品、服务价格；（8）应当由市政府决策的其他重大事项。而《西宁市人民政府重大行政决策程序规定》则对重大行政决策做了一个概括式规定，并例举了以下政府决策：（1）研究市政府贯彻落实省委、省政府和市委的重要决议、决定和工作部署的实施意见；（2）编制和修改各类经济、社会发展和公共服务总体规划或专项规划、年度计划；（3）使用重大财政资金，安排政府重大投资项目，处置重大国有资产；（4）制定涉及民生的环境保护、劳动就业、社会保障、医疗服务、文化教育、社会救助、城镇住房保障等方面的重大政策措施；（5）研究市政府职能转变、行政管理体制改革等涉及市政府自身建设方面的重大问题；（6）讨论地方性法规草案，审议市政府规章，研究重要的规范性文件；（7）其他需要市政府决策的重大事项。通过对比不难发现，各地重大行政决策的范围大小和侧重点各有不同。如果没有全国的统一的标准，各地自行其是，必然带来实践的混乱，有损司法的公正和权威。

（二）终身追究责任，决策者规避法律风险

构建重大行政决策责任终身追究制实则是一把双刃剑，利弊共存。优势在于可以督促决策者审慎做出决定，确保决策法治化和民主化，进而提高政府的行政效率。但弊端也是显而易见的：第一，大量的决策者害怕承担责任，在事件发生时不做出或者不及时做出正确决策，而是转而走上“保守路线”，造成损失扩大化；第二，即使决策者迫于无奈做出了相应的行政决策，也可能通过各种途径规避本应该承担的法律责任。例如，在作重大决策时要求体现民主集中，由集体讨论决定，这实际上形成了“集体负责制”。在实践中往往因为“法不责众”而使问责无疾而终。

（三）责任终身追究，诉讼时效衔接成疾

诉讼时效是指一国法律规定的对违法犯罪行为应当追究责任的最长期限。在期限内需要追究责任，超过期限就不再追究责任人的责任。这在我国刑事、民事和行政法领域都有规定。例如，我国刑法就明确规定：“犯罪经过下列期限不再追诉：（1）法定最高刑为不满五年有期徒刑的，经过五年；（2）法定最高刑为五年以上不满十年有期徒刑的，经过十年；（3）法定最高刑为十年以上有期徒刑的，经过十五年；（4）法定最高刑为无期徒刑、死刑的，经过二十年。超过二十年仍有追诉必要的，须报请最高人民检察院核准。”然而重大行政决策具有宏观性和全局性的特征，就算在决策中行政主体徇私舞弊、掺杂个人利益，问题的显现也需要一定时间。在我国一般认为：“重大行政决策责任类型多样化和责任适用的复杂性，重大行政决策责任的终身追究必须限定在法治的框架之内。无限期的追究不能违背法律的追诉时效规定。”［3］因此，在我国目前的法律体制下，构建重大行政决策责任终身追究就亟需做好相关法律制度的衔接工作。

（四）终身追究责任，程序启动标准模糊

对于行政责任追究，从我国目前的立法实践来看，既有制度规范操作性不强的问题，同时也存在一些模糊性、概括性的规定。如2012年颁布的《南京市重大行政决策程序规则》第五章第三十九条中规定：“政府领导因重大行政决策失误造成严重政治影响或者重大经济损失的，按照有关规定依法追究责任。”2007年颁布的《甘肃省人民政府重大决策程序暂行规则》第二十七条规定：“决策机关、决策提出与承办单位违反本规则，导致重大决策失误的，按照有关法律、法规，追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任。”从中可以看出，“严重政治影响”“重大经济损失”“恶劣社会影响”等词语被广泛使用，这在很大程度上造成了启动责任追究程序的人为性和随意性。

（五）责任终身追究，追诉对象不明

我国目前的公务员系统还存在诸如党政不分、职能规定模糊和职能交叉等问题，这给行政问责带来许多难处。主要表现在：其一，不同层级的政府间权责划分不明。一级政府决策出了失误或者不当是否也应该同时追究上级政府相关负责人的责任？应该追究到哪一个级别？具体标准如何？没有具体标准可循；其二，我国实践中存在着以党代政，党政不分现象。囿于各方面原因，我国实践中决策时起到决定性作用的常常是一方党委书记，但是基于行政首长负责制，出现问题时却往往追究行政首长的责任，这就导致权责不一、问责时的错位。

四、推进重大行政决策终身追究制的法律对策

（一）做好顶层设计，统一标准

从制度渊源上看，目前我国关于重大行政决策责任追究的法律依据比较分散，包括一些党内法规和文件、地方性法规、地方政府规章以及各类规范性文件，呈现出党政交叉、多头立法的特点。因此，要想该制度真正得以建立，就必须努力构建框架体系统一、责任追究界限明确、党内外规范协同、可操作性强的完整制度。为此，可考虑出台一部《行政决策失误责任追究条例》，以统一、规范和明确行政决策失误的责任追究。在法律位阶上属于行政法规，各地在不违背该上位法的前提下，具体规定各自辖区内的决策失误处理办法。在内容上可以区分一般行政决策失误和重大决策失误，根据具体情况分别追究责任。此种做法的优势在于，当实践中出现重大行政决策失误事件时，拥有全国范围内统一的标准能有效地规避混乱无序或者畸轻畸重的弊端。

（二）平衡鼓励探索与决策权规制

我国是一个大国，社会改革纷繁复杂。在诸多领域需要大胆革新，这就需要一个敢想敢干的大环境。如果改革失误，千篇一律地终身追究责任人责任，可能束缚住官员改革手脚。因此，在问责时，应该本着实事求是的态度，具体问题具体分析。区分“‘成熟的重大行政决策’和‘探索中的重大行政决策’。”［4］所谓“成熟的重大行政决策”是指一些早已探索和改革成熟的领域，包括城市建设、房地产项目投资、社会管理等领域。所谓“探索中的重大行政决策”是指一些全新的改革事项和社会管理领域，包括国企领域改革、社会保障住房领域、教育体制机制的改革领域和政府行政审批领域。行政主体在发展成熟领域重大决策失误或者不当，造成重大损失，理应受到追究，这是规制决策权的题中之义。但在探索中的领域出现决策失误应当多一些宽容，这有利于鼓励探索，否则打击锐意改革者的积极性，让改革事业裹足不前。

（三）化解追诉时效冲突，实行终身追诉

重大行政决策责任是一种行政责任，因此需要遵循我国行政法关于追诉时效的规定。仔细审视相关法律，并没有对行政责任追诉时效的规定。作为行政法母法的《公务员法》也仅在第五十八条规定：“公务员在受处分期间不得晋升职务和级别，其中受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档次。受处分的期间为：警告，六个月；记过，十二个月；记大过，十八个月；降级、撤职，二十四个月。受撤职处分的，按照规定降低级别。”但笔者认为，这是对行政主体处罚期限的规定，而不是对追诉时效的规定，因此二者并不冲突。这同时也说明我们需要从制度层面细化规定来构建这一制度。实行重大行政决策责任终身追究制就是要对决策者实行无限期责任制，不因当事人职务变动、岗位调整而分离，在司法上实行终身追诉制度，对追诉时效不设置年限限制。只有这样才能切实提升行政行为终身追责制的威慑力，有效预防腐败。“构建行政决策终身责任追诉制就能成为一把永远高悬在违法违纪公务员头顶的‘达摩克利斯之剑’。”［5］

（四）责任终身追究，明晰追诉启动标准

“所谓行政责任追诉程序的启动标准，即有权责任追究主体在评价行政决策活动中应用于决策过程和决策结果的价值尺度和根本界限”。“从理论上行政责任追诉程序的启动标准有多种划分，最基本的判断标准是行政决策依据标准和社会评价标准。”［6］行政决策的依据标准就是严格对照行政决策的内涵得出对行政决策实施情况的评判。即行政决策是否达到公共利益实现的基本要求，成本是否大于收益，决策主体在决策过程中是否有失当的表现等。如若公共利益没有得以实现，或者行政决策成本大于收益，决策主体在决策过程中有不当表现，便可启动追诉程序。从实施效果上看，笔者认为应更加注重利益尺度的衡量。具体做法可以是在责任追诉程序的启动上设置一项事前评估机制，将直接经济损失作为评估的依据，对造成的经济损失进行评判之后再视情况启动追诉程序，以防止程序启动的随意性。

（五）责任终身追究，明确责任承担主体

行政问责作为一种责任认定和追究的活动，必须由特定的主体负责。由于我国《宪法》、《组织法》明确赋予上级政府的监督职权，因此，当下级政府出现决策失误或者不当时理应追究上级政府相关负责人的法律责任。此外，基于决策主体的公职性，笔者认为可以参照《国务院办公厅关于加强基础设施工程质量管理的通知》的规定（1），引入“行政连带责任”，追究相关责任人的连带责任。在党政关系上，注意厘清各级党委与政府间的关系，不论是运用党内法规还是相关法律追究责任，都要做到有法可依，和实施上的明确化和规范化。

总之，建立重大行政决策终身责任追究制，需要考虑和应对各方面的实际问题。为此，还应当推进配套制度改革。例如，可以考虑建立重大决策档案制度或者官员诚信制度、决策过程记录制度、通报批评制度等，使重大行政决策终身追究制度落到实处。

注释：

（1）《国务院办公厅关于加强基础设施工程质量管理的通知》规定：“建立工程质量终身责任制。项目工程质量的行政领导责任人；项目法定代表人；勘察设计、施工、管理等单位的法定代表人要按各自的职责对其经手的工程质量负终身责任。担任什么职务，都要追究相应的行政和法律责任。”

［1］王仰文.行政决策责任追究的制度观察［J］.法治研究，2013，（12）：96－10.

［2］谢昕，李晓.公共决策责任追究制：杜绝短期政绩观的根本举措［J］.台声·新视角，2005，（9）：19－20.

［3］王仰文.重大行政决策责任终身追究制度的确立基础与困境突破［J］.云南行政学院学报，2014，（5）：85－88.

［4］毕晓哲.对重大决策既要“责任追究”也应“宽容失败”［EB／OL］.（2014－11－08）［2014－12－20］.http：／／guancha.gmw.cn／2014－11／08／content＿13790617.htm.

［5］何勇.公务行为终身追责的关键是终身追诉［N］.中国商报，2012－3－27（3）.

［6］王仰文.行政决策责任追究程序启动标准问题研究［J］.辽宁师范大学学报：社会科学版，2014，（3）：46－49.