地方政府推进基层民主参与式治理的实践探索

夏驰雨，薛晓东

（电子科技大学 政治与公共管理学院，成都 611731）

一、引言

（一）研究意义

经历了从1978年到2014年30多年的改革开放，工业快速发展，市场日益壮大，伴随着城镇化的推进，我国初步完成了从传统农耕文明向现代工业文明的转型。国民经济实现持续快速增长，综合国力进一步提升，民生获得了明显的改善，人民的物质生活水平总体上迈入小康。

但是在相当长的时间里，地方政府主导的单一决策主体现状，依然没能够得到很好的改善，公众一提到决策，首先联想到的就是政府对公共事务的决策［1］。传统的政府作为决策的主体，导致了决策权力的过于集中，政务信息的不透明，加剧了多种社会矛盾和利益诉求对政府决策的反作用，给政府政策的推行带来了困难。地方政府的单调决策主体还造成了地方政府在微观经济活动中的职能越位，在社会治理和公共服务等方面，地方政府的职能则严重缺位。

要让政府对公共事务的决策成为创造公共价值的过程，更好地服务公民，就需要建立赋予公民决策权的政务决策体制，并且强化公民参与的概念。扭转由政府独家组成的决策主体布局，创建以政府为中枢、公民和各类社会主体为辅助的多元民主参与式政策决策模式。

（二）研究背景

我国在地方政府公共事务领域引入公民参与模式也经历了20多年的发展，其中也有很多实践和创新。开创于浙江省温岭市的“民主恳谈”是中国本土村级协商民主实践，它选取基层民主参与式治理层面作为实践探索的突破点［2］，而不是较为广泛的基层民主选举层面，开创了“参与式公共预算改革”新机制。四川省巴中市的白庙乡，首先推行了财政预算公开制度及基层民主议政日，找到了“官民对话”的新模式，搭建了官民对话的新平台。

中共第十八届三中全会提出：“推进协商民主广泛多层制度化发展，把社会协商和政治协商放在同一高度”。地方政府需要更加重视民主参与在社会管理中的作用，遵循：“社会治理模式要创新，社会治理方式需改进，社会治理水平待提高”的理念，在增强党委领导，发挥政府主导作用的同时，地方政府在基层社会治理层面，积极鼓励和支持社会各个方面介入，实现政府治理和社会自我调节、公民自治良性互动［3］。

在经济快速发展的背景下，要求地方政府转型，进行基层社会治理的创新，政府转型的目标和任务已经明确，就是要建设一个通过提供公共产品与公共服务、改善社会治理、解决公共问题，从而促进经济社会全面协调可持续发展的服务型政府［4］。创建基层民主参与式社会治理模式，其目的是要达到“善治”的要求。

二、参与式治理视角下的地方政府制度创新案例分析

由于中国幅员辽阔，东西部地区在社会经济发展与人口结构方面存在诸多差异。本文选取了两个县级地方政府基层民主参与式治理的案例，希望通过对公民参与式治理要素的剖析［5］，分析和比较地方政府公民参与治理的制度创新与运行机制之间的联系，以及分析公民参与对于地方政府治理带来的成效。因为选择的案例具有明显的地域差异，因此具有一定的代表性和典型性。

（一）浙江省温岭市“民主恳谈”参与式预算改革

基层民主治理的四个内容指标包括：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，温岭市选择了民主决策和民主管理进行实践创新，而没有选择更为普遍的民主选举作为基层民主的创新实践。

温岭的参与式预算重视对镇村基础设施建设项目的参与，其具体程序：（1）预算编制阶段：乡镇干部深入各村去听取村民代表意见，公开预算编制的信息，使财政账本更透明。由于在全国率先运用了预算修正权，在预算制订的过程中添加了公民参与环节，使得预算编制更为民主和科学。（2）预算审议与批准阶段：通过第一个阶段的公民参与预算编制，把从基层收集的意见在人大会议上讨论和票决，在人大代表讨论、票决阶段，公民列席旁听，公民可以向人大代表递交书面或口头的预算建议［6］。（3）预算监督阶段：公民建立预算监督小组，在年初听取镇预算报告，在预算执行过程中，监督小组每月回顾和审议一次关于预算执行情况的报告、进度。一年来对预算执行情况的报告，每半年实施分析，针对存在的问题，提出改进建议。

温岭的参与式预算改革是地方政府公共预算改革的重大突破，初步实现了公共财政预算的透明化，激活了县级人大的工作热情。政府在改革中让渡一部分权力，给予公民参与决策的渠道，通过公民的参与，不仅使政府的压力减小，工作的阻力变小，还增强了公民的主观能动性。温岭参与式预算改革成功的关键主要是整合了政治资源，与现有的我国基层民主政治制度相结合，通过体制内的制度创新，推动了乡镇人大制度的完善和创新，相比其它的方式，这种改革对当前中国而言，代价低廉但是回报丰厚。

（二）四川彭州市“议事会”基层民主参与式治理

四川省彭州市构建基层民主参与式协商对话制度，明确了镇一级议事会协商职能，完善议事协商制度。还积极探索村一级社会协商对话机制，实现机制规范化、程序化和制度化，同时提升各级干部与村民协商议事的意识，有效开展事前协商、及时协商、有效协商、平等协商。

彭州市开创的“议事会”社会协商对话制度，是由镇村两级基层政府组织、由公民代表广泛参与的基层民主议事工作平台。具体工作程序是：（1）征集项目阶段：开展议事会项目公开征集活动，主要是为了广泛听取公众意见，广泛收集审查议题。对涉及村民切身利益和村民关心的会议议题，应由镇村党组织和村民委员会成员共同提出。（2）初定项目阶段：议事会的议事项目公开征集活动结束后，首先各村议事会领导小组将对资料进行汇总整理、梳理分类；然后村议事会对各项目进行讨论、表决；最后张贴公示，将初定的议题项目告知全体公民。（3）代表票决阶段：由议事会领导小组从“议事会项目决策公开委员会代表票决备选库”中随机抽取若干名委员，经充分酝酿讨论后，进行民主投票。（4）监督评议阶段：在镇村议事会项目实施之后，镇村党委针对议事会的监督与评议制定了《彭州市社会协商议事会综合评价体系表》，公民代表根据考核细则将对议事会项目的落实情况进行跟踪和监督。

四川省彭州市构建基层民主议事会制度，旨在继续完善政治协商的同时，不断提高协商民主的社会覆盖面。能够进一步完善基层群众自治制度，指导和鼓励人民群众采取合法和有序的参与形式，可以促进基层干部与人民群众的沟通联系，通过议事会平台，基层干部及时了解社情民意，及时化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定，促进了公共决策和社会管理创新［7］，进一步拓展社会主义民主的深度和广度。

三、地方政府基层民主参与式治理的制度化缺陷

地方政府的基层民主参与式治理主要是依托基层民主自治组织进行运作的，由于现行基层民主制度设计的不合理，致使基层参与式治理拥有诸多缺陷。

（一）基层民主组织架构的运作问题

第一，操控问题。基层民主组织在公民参与的过程中，既是“裁判员”，又是“运动员”，这就为其控制基层民主会议提供了空间和机会。并且，参加基层民主组织的公民代表多属于业余性质，不具备良好的专业知识。因此，一旦基层民主组织的官员比较强势，或者官员与个别公民代表合谋，就很容易让基层民主组织处于被操控的状态。

第二，监督问题。从理论上讲，基层民主组织必须接受公民代表和全体公民的监督。公民监督由于没有具体的执行主体，使这种监督沦为形式，无法切实起到作用。而公民代表监督往往只有在公民代表的自身利益受到损失的时候，他们才会关心。因此，这种监督的缺失，使基层民主组织的工作具有相当大的随意性。同时，对公民代表而言，他们没有将自己的工作情况公开化、透明化，也会给基层民主组织工作带来诸多问题。

第三，权责不对等问题。“基层民主组织——公民代表”的组织架构存在权责不对等问题。公民代表有决策的权利，但在法律上却不承担其行为造成的后果，即有权无责。因为，基层民主组织的每一项提案都是以公民代表大会的名义获得通过和贯彻的，而让公民代表大会承担责任，等于让全体公民买单，这显然对普通村民而言不公平。

（二）基层民主制度建设的制定问题

第一，会前培训制度。会前培训制度是提升公民代表业务素质的基本载体和平台。我国当前的基层民主治理，缺乏对基层民主主体的培训，不管是对镇村干部的培训，还是对普通公民代表的培训。会前培训的缺失导致了基层民主的参与者不了解基层民主组织的指导方针，导致组织制定的法律依据、组织形式、工作目标和工作职责得不到落实。

第二，财务管理制度。基层民主组织的财务不透明是一个比较普遍的问题，也是最易引发公民不信任的导火索。作为基层公民参与的公益组织，基层民主组织更应在财务公开、透明上下功夫。在条件成熟时，可以考虑聘请专业会计机构进行定期审计。财务公开是基层民主组织取信于公民的基本之策。

第三，文档管理制度。基层民主组织的信息和档案需要制定明确的保存规则，并对会议事项进行详细记录。资料档案不分类归档，不仅不便查询，同时不能及时实现信息公开。完善的文档管理制度，有助于基层民主组织不断提升自己的工作水平和质量。

四、地方政府基层民主参与式治理的对策建议

（一）加大政府向社会赋权力度，建构多层次的基层民主参与结构

基层民主参与式治理需要县级党委统一牵头工作，负责建立全市的基层民主治理对话机制，构建镇、村（社区）多层次的基层参与工作平台。

首先，需要成立由县级党委领导的基层民主参与式治理联席会议，其主要职责是根据中央和省、市的决策部署，研究提出基层民主参与式治理的工作指导原则和总体部署［8］，引导镇、村（社区）做好基层工作，按期对工作的开展情况进行督促和检查，推进工作落实，协调解决工作推行中存在的问题，做好经验总结。其次，在镇一级政府设立基层参与式民主小组，其主要职责是在镇党委的领导下，按照有关民主参与规则和程序要求，讨论协商涉及群众切身利益的全镇性重大事项。最后，在村（社区）一级，村民组织根据村民的委托，在自治事务民主参与的过程中，行使其授权范围内的议事权、决策权和监督权，协商和讨论村（社区）日常事务，监督村委会和村干部的工作。

基层民主参与治理的三级联动机制的建立，不仅使我国基层民主参与式治理在多层次的体系下推行，也便于形成一个多级的闭环回路的运行机制。

（二）推进基层民主组织监督平台的发展，赋权公民参与的动力原点

基层民主参与式治理的核心必须是取信于民、还权于民。还需要利用信息化的现代技术，遵循“基层组织的业务延伸到哪里，信息化监控平台就拓展到哪里”的思路，从加强基层组织的权力监管入手，推进建设公民参与式信息化监督工程，目的是建立综合性的基层社会治理平台，以“科技＋制度”的手段把权力关进制度的笼子里，实现基层社会精细化管理，同时把村务决策的权力归还公民。

推进基层民主组织监督平台的发展需采取以下手段：第一，通过信息化手段开展基层参与式民主自治。通过系统平台完全展示基层事务决策的民主化过程，借助移动互联网、手机短信客户端等多种智能化媒介，实现村务和党务的公开，信息资源的互动共享，完成票决和信息填报，保证村级事务决策宣传启动、采集民意、梳理讨论、议决公示、施行监督。第二，经济运行管理。经过系统平台整合政府职能部门的服务权限，通过在线协同办理，提升服务的完整性，实现对行政节点、时限和限额的严格管控，提高对基层集体经济运行管理能力，自动防御易发风险。第三，履职绩效评估。利用系统平台的绩效评估单元，对不同单位、不同人员，依照不同的考核体系进行绩效评估和考核，客观真实地反映办事人员的工作情况。第四，维稳信息分析。通过分析人口、经济运转、信访反馈、计生等讯息的内在逻辑联系，定向动态剖析，并量化预警，第一时间觉察和处置苗头性问题。第五，专项信访互动。群众对村级事务有异议，可以经过系统选择视频、手写、录音和手机短信等形式进行反馈，系统平台依据信访人反映问题关键字的判断，自动分派事项办理流向。第六，决策分析。对基础数据进行自动分析和优化组合，根据需求自动调取相关数据，为行政决策提供数据支撑。

（三）构建多元主体参与的基层民主治理，发挥其他组织的积极作用

多元主体协同参与基层社会治理是一种全新的治理机制，即政府、群众、专家，以及共青团、妇联、民兵等群团组织，另外还有新型合作经济组织、社会中介组织。这些个人和组织在村党组织领导下，按照各自的组织章程开展工作，在基层自治事务的管理中发挥民主参与的作用。

首先，基层民主治理就是要实现党委和政府主导下的治理主体多元化。社会治理的一个显著特征是多元主体的参与，实现基层民主治理的多样化，也要从中国的国情和地方经济社会发展情况着手，发挥党委政府的主导作用，最大限度整合多方资源、调动各种力量。为此要从三个重点工作入手：第一，着力推动“政社合作”，明晰基层政府与基层自治组织的权责界线，规范基层自治组织和社会组织衔接政府委托事项，对基层政府、基层自治组织的履职履约情况进行“双向评估”，实现政府治理和社会自我调节、公民自治良性互动。第二，完善基层民主管理。健全民主选举制度，稳步扩大基层组织直接选举覆盖面；健全民主决策制度，重要事项由公民集体讨论决定；健全民主管理制度，引导公众依法参与社区事务、财务和集体资产管理等事项；健全民主监督制度，定期开展基层民主组织成员述职评议等活动，促进基层民主管理制度的落实。第三，推进政府、基层自治组织、社会专业人才的“三级联动”。提升基层组织综合服务管理效能，拓展自治组织参与基层社会治理渠道，加强社会专业人才队伍建设，形成在基层党委领导下，以镇、村（社区）为平台、自治组织为载体、社会工作专业人才为支撑的基层民主治理架构。

［1］石亚军.实现政府科学决策机制的根本转变［J］.中国行政管理，2006，（5）：155－161.

［2］林海文.温岭民主恳谈析［J］.大观周刊，2012，（12）：14－18.

［3］俞可平.政府创新的理论与实践［M］.杭州：浙江人民出版社，2005.

［4］朱云.全面落实科学发展观，提升地方政府公共服务能力［J］.行政与法，2005，（9）：27－31.

［5］路阳.参与式治理视角下的地方政府制度创新［J］.云南社会科学，2011，（3）：46－49.

［6］戴激涛.宪政民主的试金石：预算审议的程序控制［J］.江西社会科学，2010，（5）：78－81.

［7］郭秋琴.论基层群众自治制度［J］.上海党史与党建，2009，（4）：32－36.

［8］吴欣.用基层民主引领基层治理——对成都市构建新型村级治理机制的思考［J］.中共成都市委党校学报，2012，（2）：39－42.