最低生活保障制度救助标准的法定化研究

□ 祝建华 倪克敏 徐丹彤



最低生活保障制度救助标准的法定化研究

□ 祝建华 倪克敏 徐丹彤

城乡居民最低生活保障制度运行至今，其救助标准的制定呈现无序化与随意化等乱象，并没有遵循“需要与需要满足”的政策制定原则。本文从低保救助标准制定过程中存在的问题出发，提出救助标准法定化的路径，使低保救助标准的制定程序更为统一与规范，为社会救助制度的法制化奠定基础。

最低生活保障制度 救助标准 法定化 规范化

一、问题的提出

城市居民最低生活保障制度自1999年在全国正式实施以来，已将近15年，而农村最低生活保障制度自2007年正式实施至今也有6年多时间。尽管这项制度最初是从地方政府的试点开始而最后由中央政府以制度化的形式推广普及到全国，但从政府与公民的关系层面来看，依然是自上而下的决策模式。在社会福利资源有限的前提下，政府可能更关注于如何将有限的资源更有效率地惠及到目标群体身上，因此，制度实施过程中可能更为关注筹资和递送机制的效率，而很少关心“目标”人群，很少关心贫困家庭的多样性需要，也不评价实际效果，最后会导致供给与服务的脱节。基于对贫困的不同理解和对贫困形势的不同判断，政府所制定的最低生活保障线并非完全依据贫困群体的需要未能满足的实际状况，而可能受到社会发展的目标、社会资源的多寡、社会再分配的原则、社会各个利益群体对公共资源的分配愿望等因素的影响，从而使得制度的目标可能会与现实状况产生一定程度的偏离。

随着经济社会的不断发展，尤其是东部经济发达地区，由于有较为雄厚的地方财政作为支撑，开始在民生领域进行了一系列的制度创新，尤其是在低保标准的制定上，出现了很多新的尝试，目的就是尽可能地满足城乡贫困家庭的更高层次、更多层面的需要。但在另一些地方，尤其是西部等经济欠发达地方，由于财政资源有限，其低保标准的制定依然沿袭只重视资源的分配而忽视分析公民需要不能满足的传统决策方式，很少关心贫困家庭的多样性需要。由此可见，各个地方的实际操作存在着较大差异，这些差异导致的直接后果就是低保标准制定的不科学、不规范。目前，从全国情况看，低保标准的制定和调整工作还存在一些需要规范的问题。

因此，本研究的核心议题即为城乡低保救助标准的法定化问题。所谓法定化，就是通过法律加以规定，使之规范化、标准化的过程。城乡低保救助标准的法定化，是指如何从中央层面，确立一个相对统一的低保标准制定方法，制定一个相对统一的城乡低保标准指标体系，确立低保标准制定的主体，规范各地低保标准制定的程序，同时赋予低保标准制定的方法、程序、主体一定的法律地位，使得各个地方低保标准的确立走向法定化的轨道。规范城乡低保标准的制定和调整，是本文研究的主要问题。从这个意义上讲，法定化首先需要解决的是统一性与规范性问题，只有确立制定标准的规范性，使之在合理性的基础上逐步具有合法性，才能使低保救助标准的制定得到全面的推广，并在较长一段时期内指导相应的制度实践。

二、现行城乡低保制度救助标准法定化的障碍因素

在低保标准的具体制定上，由于经济、社会发展不平衡，各地区生活水平差异大，中央政府只能从社会稳定、公平收入分配的高度提出原则性要求，具体标准由省级或市级政府有关部门根据当地的经济发展水平、平均工资水平与家庭收入状况、物价水平和财政承受能力而定，允许不同地区在标准上存在差异。在2011年《民政部等四部委关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》(以下简称“指导意见”)出台之前，各地制定低保标准，调整低保标准的方法与依据不太一致，各省市的制定保障标准的方法不一，主要有：抽样调查型、部门协商型、参照制定型、主观判断型和混合型等。从整体上观察，从我国社会经济发展的实际情况和测量贫困线的可行性来看，根据恩格尔系数和维持生活基本需要的费用这两种方法来测算我国城乡居民最低生活保障线较为常见。而低保救助标准的调整方法主要有几大类：第一类是按照人均可支配收入调整；第二类是按照城乡人均消费支出调整；第三类是参照最低工资标准调整。

在2011年“指导意见”出台以后，各地在制定和调整城乡低保标准时，基本采用基本生活费用支出法、恩格尔系数法或消费支出比例法。但也有一些地方继续沿用以前的方法来确定与调整低保标准，如浙江省一些城市的低保救助标准继续按照最低工资的40%确定，农村低保救助标准按照城市标准的60%确定。从十余年的制度实践来看，我国各地城乡低保救助标准的制定与调整基本呈现出一个混乱的局面，存在一系列问题需要解决，实际上已成为低保救助标准法定化的主要障碍，主要表现如下：

(一)过低的标准无法适应制度供给与公民需要相匹配的法定化要求

法定化要求政府提供“需要”来满足公民的需要，要求公民的“需要”与制度的“需要满足”之间能够有效地互相对应，实现制度的可及性与可得性。应该讲，这是法定化的最基本要求之一，即要求各地有一个能够有效满足公民现实需要的低保救助标准，并能够根据实际需要进行有效的动态调整。

现行城乡低保制度在建立之初的确发挥了巨大的作用，在当时的经济条件下，相对较低的低保救助标准对陷入极端贫困的城乡家庭起到了非常积极的救助效果。但是在进入21世纪以后，无论是现有的学术界的研究，还是实际工作部门的信息反馈，很大一部分都把矛头集中在这项制度的救助标准上。认为现行制度过低的保障标准已严重影响最低生活保障制度的实际效果，导致低保制度提供的救助水平与城乡贫困家庭的实际需要之间存在差距，制度供给与公民需要满足之间不匹配，无法达到法定化的基本要求。

尽管现行城乡低保制度的保障标准在一定周期内都会有动态调整，调整的结果一般是逐步提高。但需要注意的是，保障标准的提高并不意味着这项制度的目标已经指向了基本生存需要之外的目标。相反，其制度目标依然停留在满足城乡贫困群体基本生存需要的层面，其提高的动力其实源于日常价格指数的上升和居民生活成本的增加。而且保障标准提高的幅度远远跟不上价格指数的上升和通货膨胀的扩大程度。所以许多地方的城乡低保标准实际上不仅没有提升，相反却呈现“相对下降”的趋势。因此我们经常可以看到，那些纳入低保救助的家庭可能连基本的生存也无法得以保障。由于标准偏低，许多纳入救助的家庭的生活并没有多大改善。根据一项对37个城市的调查显示，绝大多数人(83.2%)的低保金不够用或完全不够用，与领取保障金前的生活相比，有20%左右的家庭感觉生活没有变化，甚至还有少部分人(12%)感觉比以前生活更糟。[1]郑功成等对上海、天津、武汉、兰州和重庆市的调查也证实了这种结论。[2](PP232-233)

另一方面，过低的保障标准导致很大一部分城乡贫困家庭不能纳入救助的范畴，使其保障的对象只能是城乡贫困人口中特别贫困的部分，人为造成的“入口过紧”，并将大批有劳动能力的在职、失业、下岗职工排斥在保障之外，形成事实上的制度排斥。

因此，从以上分析可以看出，公民的“需要”和制度的“需要满足”之间不能有效地对应，低保救助标准过低，实际救助水平不高，使得低保救助的可及性与可得性不能有效统一起来，从而成为制约低保救助标准法定化的主要障碍之一。要实现低保救助标准的法定化，必须要让低保救助标准适应公民的现实需要，形成稳定的、规范的低保标准调整机制。

(二)不科学的标准制定过程与科学化、规范化的法定化要求存在差距

法定化要求低保救助标准的制定科学化、程序化和规范化。要求低保标准的制定经过严格的技术环节和程序，要求有统一的规范来指导低保救助标准的制定。这是法定化的必要条件之一。

但在具体的工作实践中，由于缺乏统一的规范，造成了各地调整标准、调整周期都存在一定的差距。在具体操作过程中，许多地方又没有进行严格的科学论证，随意性比较大。另外，还有些地方在低保标准的调整过程中经常要受各种政治因素和主观人为因素的影响。各地的标准差异悬殊，标准的制定过程比较随意，最低生活保障线是估算得来的，而不是精确计算的结果，保障线缺乏科学依据。低保金标准过低带有很强的地方行政个人意志色彩，往往是从“施舍者”的立场和利益出发，“量入为出”，“看米下锅”。在制定城乡居民最低生活保障标准的时候，依据的是地方的财政状况，而很少考虑贫困者自身的需求。先定经费后定标准，在实施过程中按财政承受能力和保障对象人数来确定标准，没有进行科学测算，与实际消费水平存在较大差距。地方财政充裕，在社会救助上的预算和投入就相对较多，保障标准也会相对较高。地方财政匮乏，地方政府的工作重心也不在社会救助上，地方行政的个人意志决定了其在城乡低保上的投入不足。财政资金限定了地方政府的救助行为，根据地方财政来决定低保投入和确定低保标准。这些地方政府行为尽管有其现实的所谓“合理性”，但是决不能成为指导性原则。

一些地方在制定或调整低保救助标准时往往采取的是参考周边地区的策略。参照周边城市的低保标准水平，不能太高也不能太低。根据经济发展水平与各周边地区的经济水平的排位关系，自觉地将低保标准水平提到高于经济实力相对较低的城市的低保标准水平，或者压低到低于经济实力高于自己的城市的低保标准水平，根据经济实力的排位来确定低保标准的总体排位，可以说，这是各地方在制定低保标准水平的一个潜规则。

一些地方的低保标准是部门之间妥协的产物。民政局主要负责制定低保标准，这个可以决定财政支出中低保所占份额；财政局是掌管财政大权的部门，他们不会轻易地将财政预算给某一个项目，常常会尽可能地限制或打压上限。所以在一般情况下，当民政局所定的低保标准对于财政局来说太高时，他们不会批准这个预算，而且会要求民政局降低预算。这个时候民政局可能会做一些妥协，也可能最后财政局会妥协。如果双方都不妥协，就需要政府行政首长来做最终裁决。很多地方的低保救助标准的制定过程充满了部门间的利益冲突及主观决定，从而使最终的结果偏离了贫困居民的客观需求。

另外，很多地方的最低生活保障标准一般是参考当地最低工资标准来确定的，一般为最低工资标准的40%。一些地方在40%的左右有些浮动。这里的问题是，尽管最低工资标准的制定有一定的科学依据，是劳动部门参考当地就业者及其赡养人口的最低生活费用、城镇居民消费价格指数、职工平均工资、经济发展水平、就业状况等因素的情况下制定的，但是确定最低生活保障标准为最低工资标准的40%的比例依据，在很多地方也只是一个大概估算的结果。整体来讲，依据这种方式来制定最低生活保障标准是不够严谨和科学的。

从以上分析可以看出，现在各个地方低保救助标准的制定缺乏统一的规范，呈现出各种各样的形态，忽略城乡贫困家庭的实际需求，缺乏科学依据，随意性较强，主观色彩浓厚，这与法定化的要求是极不相符合的。因此，为了规范地方政府的低保救助行为，使各地确定低保标准有一个相对一致的参照，必须研究和制定科学的指导性标准，使其更为科学和规范化，从而达到法定化的要求。

(三)测算方法的局限性是法定化的障碍因素之一

如前所述，法定化要求有一个相对统一的低保标准制定方法，一个相对统一的城乡低保标准指标体系，来确立低保标准制定的主体，规范化各地低保标准制定的程序，同时赋予低保标准制定的方法、程序、主体一定的法律地位，使得各个地方低保标准的确立走向法定化的轨道。但当前很多地方低保救助标准的具体测算方法存在的局限性是法定化的主要障碍因素之一。2011年民政部的指导意见中建议各地在制定和调整城乡低保标准时，可采用基本生活费用支出法、恩格尔系数法或消费支出比例法。*具体可参见《民政部、国家发展和改革委员会、财政部、国家统计局关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》，民发〔2011〕80号文件。

基本生活费用支出法的局限性主要集中在三个方面：首先，生活必需品的清单难以确定。这主要有两个原因，一方面是因为一些专家在制定清单时可能由于缺乏生活体验而使得清单脱离贫困家庭的实际，最后导致在实际的政策执行中难以实施。另外一方面就是对于哪些应该纳入清单争议较大，实际上其涉及到的就是低保制度要保障的目标与层次的问题，这是制度设计理念层面的问题。从前期的制度实施来看，一般认为只要把那些保障最基本生存需要的物品纳入清单即可，但最近的一些研究提出，如果仅仅着眼于反绝对贫困，低保家庭依然会面临其他层面的社会排斥而导致难以维持有尊严的生活，现代社会政策的理念应该有所提升才符合社会现实的需要。其次，也正是前面所述体现出来的局限，最后选择纳入“必需品”的总是最容易取得一致的项目，而有争议的项目往往会被搁置起来，所以这种方法制定的标准容易偏低。[3](P14)最后，使用这种方法需要确立必需品清单，就必须进行大量的住户调查，这对缺乏这方面资料的地方来说是个很大的局限性。

恩格尔系数法也存在一定的局限性。由于受到价格、地域等因素的影响，在我国恩格尔系数变化较大，并且所反映的贫困状况过于绝对。另外，恩格尔系数法把基本生活消费局限为食物消费，过于单一，忽略了贫困者生活中其他重要的影响因素，例如衣、住、行以及教育娱乐等方面的需求，因此用该方法测算出的贫困标准往往偏低。

消费支出比例法最大的问题在于比例的确定，也就是需要事先按照基本生活费用支出法或恩格尔系数法测算出当地的低保救助标准，然后来计算这一标准与上年度人均消费支出的比例。这一过程也是比较复杂的过程，需要建立在大量的统计调查基础之上。一些地方出于成本的考虑往往不采用这种方法。另外，这种方法一般适用于生活形态较为固定、变化不大的贫困家庭，而一旦这些家庭出现突发事件或者面临突发性的社会风险，导致其消费支出某一项明显增高，例如重病、重残等，低保支出的比例明显出现较大偏差，这种方法就不太适用了。

当然，还有其他的一些方法同样可以用来制定低保救助标准，如马丁法、扩展线性模型等方法，但这些方法涉及到非常复杂的回归分析等计算，一般人很难理解，这直接影响了其应用与推广。一些地方依据最低工资来制定低保救助标准，看起来比较简单，但是最低工资的确立过程也是一个复杂的过程，而且其中是否具有科学性还有待进一步的验证。

三、最低生活保障标准法定化的设计

最低生活保障标准法定化设计的目标，是要破除低保救助标准法定化过程中的障碍因素，确立统一的标准制定原则，规范低保标准制定的具体方法，逐步形成科学的、规范化的低保标准制定程序，同时有着统一的低保标准制定机构。只有实现以上目标，才能达到低保救助标准法定化的要求，才能形成科学、规范、有序的低保标准制定方法和调整机制。为此，我们对城乡低保救助标准法定化的设计如下：

(一)统一“基本生活需要”的界定

要确立低保救助标准，首先就是要确立“基本生活需要”的基本范围。现行制度乱象的症结之一就在于对“基本生活需要”的理解不一。澳大利亚新南威尔士大学社会政策研究中心试图提出“可操作的澳大利亚家庭预算标准系列”，提出标准预算的测量方法，主要应该包括：用一个可操作的个人预算标准系列来代表其生活水平；这个预算标准是由装入一个特定货篮中的商品和服务来表示的；在一个特定的时空条件下，货篮中的货品可以被定价；货篮中货品的总价格即此人的基本生活支出；基本生活支出可代表其生活水平；其生活水平亦是其基本生活需要。[4](PP288-289)2011年民政部指导意见的三种计算方法中，必需食品消费支出主要是通过市场调查来确定当地食品必需品消费清单(即标准食物清单)，同时根据中国营养学会推荐的能量摄入量、相应食物摄入量以及食物的市场价格计算得出。(表1、表2)能量摄入量以及相应食物摄入量等都有较为成熟的计算方法，问题的关键在于如何根据市场调查来确定当地的食品必需品消费清单，也就是标准食物清单。

表1 中国居民膳食能量推荐摄入量(千卡/日)

资料来源：中国营养学会编著的《中国居民膳食营养素参考摄入量》，中国轻工业出版社2001年版，第18页。有关说明：(1)表中所列为18-49岁成年人膳食能量推荐摄入量；(2)综合考虑轻体力活动男、女膳食能量推荐摄入量，建议以2200千卡作为测算城乡低保标准时的参考数据。

表2 中国居民不同能量水平建议食物摄入量(克/日)

资料来源：中国营养学会编著的《中国居民膳食指南》，西藏人民出版社2007年版，第176页。

低保救助标准的制定要贯穿基础性原则。所谓基础性原则，是指低保制度所满足的是贫困群体最基本的生活需要，这是一个前提与基础。2014年5月1日正式实施的《社会救助暂行办法》实际上对以往的一些界定进行了重新梳理，对一些比较模糊的边界问题进行了澄清，明确了“基本生活需要”的内涵与外延。1999年的城市低保条例所涉及到的基本标准主要包括衣、食、住，必要的燃气费用和义务教育支出，但从新出台的《社会救助暂行办法》来看，这一暂行办法进一步明确了“基本生活需要”的标准是保障城乡贫困家庭的“衣、食”需要，其他的住房、教育、医疗等方面的需要满足，全部交给住房救助、教育救助、医疗救助以及临时救助等专项救助解决。这进一步明确了最低生活保障制度所应该保障的范围，进一步明确了制定最低生活保障标准时应该遵循的统一的依据。

根据以上分析，结合我国城市与农村居民的消费支出结构及类型，我们尝试提出“基本生活需要”的测量指标。对其“基本生活”的界定可以确立在维持基本生存需要的层面。结合当前一些地方城市的制度创新实践，参考中国营养学会的一些研究成果，本研究认为“基本生活需要”的具体指标如下：

表3 城乡贫困家庭基本生活需要测量表

表3所显示的指标在以家庭为分析单位时必须考虑家庭规模、家庭结构以及消费结构等因素，进行相应的加权。另外，不同地方可以根据实际情况在这24个指标的范围内对其中的具体指标进行增减，但表中所列基本能够涵盖城乡居民的基本生活需要。只有统一“基本生活需要”的界定，明确统一“基本生活需要”所包含的具体内容与指标，统一“基本生活需要”的具体计算方法，才能保障最低生活保障制度的救助标准真正符合法定化的要求。

(二)规范救助标准的制定模式：“1+X”模式

表3所列出的是城乡居民的“标准化基本需要”，这是每一个贫困家庭基本生活需要的体现。换句话说，要保障这些贫困家庭的基本生活，表中所列的指标必须一一得到满足。城乡低保救助标准的法定化就是要解决制定标准的规范化，保证标准的相对统一。统一标准的制定方法有利于保障各地区的贫困者享有公平的权益，同时也有利于对当地最低生活保障制度的管理，有利于各地区低保标准的调整，使得低保标准的调整变得相对简单。因此，这里尝试提出“1+X”的低保救助标准制定模式来规范全国各地低保救助标准的制定。

所谓的“1”，就是表中所列的24项指标，允许各地根据实际情况有1-2项的增减，例如，南方的城市和农村就不存在“冬季供暖”这一需要。这些指标部分可以根据“基本生活消费支出法”进行计算，其他部分通过调查，结合市场价格折算。将所有指标相加可以得出当地的“基本生活需要”标准，这一标准就是我们所需要的“最低生活保障标准”。这就是“1”的部分，所有的城市与农村都必须保障这部分的基本需要的满足。实际上这也是绝大多数城市与农村的救助标准。每个地方由于经济、社会发展不均衡导致的差异性主要体现在这里的“1”是有高低之分的，一些指标需要结合当地的经济发展水平以及市场消费价格来确定。经济发达的地方，“1”在数值上就高，经济不发达的地方，“1”在数值上就低。但不论是高的标准还是低的标准，其满足的基本需要都是一样的，两者之间并没有差别。因此，这种设计，还是从贫困群体的基本需要出发，通过低保制度来满足其基本生活需要，充分体现了需要与需要满足之间的对应性。而通过24个左右的指标，可以使得各地低保标准的制定相对统一和有序，不至于出现“量入为出”的现象，对于哪些指标应该和不应该列入“基本生活需要”的范畴都有相对统一的约束，通过这种方式能够有效地保障各地低保救助对象的基本需要得到切实满足。

当然，这24个指标是具有动态性的，建议每两年进行一次大规模的城乡居民调查，通过布拉德肖的“标准预算法民主化”的方式，结合专家的研究，确立相对统一的指标体系。实际上现在很多省市都建立了相对固定的贫困家庭生活监测点，长期对一些贫困家庭的基本生活和消费支出进行监测，以及时地为低保标准的制定提供动态的数据支持。

为了让贫困家庭充分分享经济社会发展的成果，一些经济相对发达的地区在低保救助之外还可设置一些附带福利，只要取得低保救助资格就可以享受这些附带福利。但这些附带福利目前没有完整地纳入一些相应的专项救助，同时也不是低保制度本身所应该包含的内容，而且各个地方附带福利的形式也呈现出多样性，很多时候是一些地方的“土政策”、“土办法”。在这种情况下，一方面为体现出地区差异性，另一方面也为有效规范低保制度的运行，需要对这些附带福利通过制度化的形式确定下来，使得整个救助体系运行起来更为有序和规范。为此，我们在低保救助标准的“1”之外，还设立了“X”部分。如果说“1”是所有地区必须完成的规定动作的话，那么“X”则具有较大的相对灵活性。

“X”部分如何体现呢？各个地方可以根据具体的财政预算和地方居民消费结构进行适当布局和调整。一种方法是在“1”的基础上进一步提高“1”所包含的各项指标的对应救助标准；一种方法是在“1”的基础上，额外加上一些类似于表1中所体现出来的其他指标和相应的救助标准，并转换成货币价格的方式体现出来。实际上从社会融合的角度而言，“X”部分的加入，在经济发达地方尤其重要，这能够让经济发达地方的贫困家庭充分分享当地经济社会发展的成果，在保障基本生存需要和基本生活需要的基础上，融入当地主流的社会生活方式。在制度层面，其意义在于能够体现出城乡低保制度转型的新动向。换句话说，能够体现出低保制度由最初的“被动补救型”救助方式转变为“主动回应型”救助方式，而这种转变将对整个社会救助体系的建设产生重要影响。

我们知道，低保标准还要考虑政府和公众的接受程度。最低生活保障标准属于社会政策，是要用于实践的，所以必须考虑政府和公众的接受程度。如果低保标准过低，那么对政府财政的压力就小，因而也容易获得相关政府部门的认可。但是，如果该标准过低，就不易受到公众的认可。过高的标准虽不容易引发公众的不满，但会给财政带来巨大的压力。因此，“X”部分也能够在一定程度上体现出地方政府的自主性以及公众的接受程度。

“X”部分在低保制度的具体实践中，对各个地方不作硬性要求，不列入地方的各项考核，但可以作为地方政府及相关部门的奖励加分项目。这样操作，一方面不会加重各个地方的财政负担，另一方面又能够充分调动经济发达地方政府的积极性。而最终真正得到实惠的是城乡贫困家庭。同时这种方法也保证了政策的灵活性，允许经济发达的城市在中央制定的救助标准基础上往上浮动一定比例，同时在救助标准的动态调整过程中，只允许地方城市救助标准高于中央调整幅度，而不得低于中央指定的动态调整幅度。通过这种方式来制定救助标准，一方面能够保证经济不发达地区的城市贫困家庭享受到正常的低保救助，另一方面又能够体现政策灵活性，允许经济发达地区充分发挥其财力雄厚的优势，使得这一地区的城市贫困家庭能更好地分享当地经济社会发展的成果。

需要进一步说明的是，“1+X”模式中，“1”的部分制定权利在民政部，而“X”部分则交给地方政府根据实际情况而定。尤其是在后期社会救助制度法制化的过程中，“1”的部分更为相对固定与统一，更有利于社会救助法的贯彻执行，而“X”则给予了地方政府进一步操作的空间，体现出制度的灵活性。

(三)统一低保救助标准的制定机构

低保制度强调政府的主导性，现行低保标准的制定主要在地方政府。当初这样规定，主要是考虑到我国幅员辽阔，地方经济、社会发展的状况不同，每个地方的贫困特点也不同；同时考虑到各个地方财政能力的不同，让地方根据自己的具体情况来制定低保标准，期望能够做到因地制宜和因时制宜。但其弊端也非常明显，会导致地方政府根据自身财力来设定低保标准，“看米下锅”、“量入为出”，人为缩小“基本需要”的范畴，一些经济相对欠缺的地方政府，为实现“应保尽保”的考核目标，在财力有限的情况下，只能人为降低低保标准。这样做的结果是导致城乡贫困家庭的基本需要得不到满足，贫困家庭的基本需要与政府的需要满足之间不能对应起来。关于这些弊端，许多学者和实务部门工作者都对之进行了讨论，这里不再赘述。

实际上，城乡低保救助标准的法定化问题，最重要的就是实现低保标准制定的规范化，而规范化的基本要求就是需要有一个统一的低保标准制定机构。在一定程度上可以这样认为，低保救助标准的法定化问题最为关键的不在于一些技术层面的问题，例如如何确定“基本生活需要”的范畴，如何确定低保救助标准的测定办法等，而在于中央政府如何收权，将分散于各地方政府的低保标准制定权力收回，通过统一的机构来制定低保救助标准。这里会涉及到地方政府与中央政府的利益博弈。近几年各个地方低保标准制定与调整的乱象局面也让中央政府意识到问题的严重性。在社会救助尚未立法，各个地方缺乏强有力的法律约束和制度监控的前提下，我们的建议是在中央层面设立统一的专业化的低保救助标准制定机构。

此外，制定一个相对科学的救助标准是一件需要协调各个部门的系统、细致而复杂的工作，需要调动很多资源，耗费一定的财力。如果交给地方政府去做，不能排除在实际的制度操作过程中一些地方可能会采取一些简化的、投机取巧的行为和措施，如前文所述的参考周围城市的情况，简单的类比其他城市的救助标准而不仔细地实际考量自己城市的实际经济和财政状况等等。因此，中央政府应该有能力从宏观上把握各个地方城市的经济发展状况，成立专门的机构，组织和协调国家各个部门，制定出相对科学并且符合地方实际的各个城市的救助标准。在中央层面建立专门的专业化低保救助标准制定机构，不仅有利于资源的协调与整合，更为重要的是通过这种方式，能够使得各地的低保标准不用考虑地方财政能力，真正做到从各地贫困家庭的基本需要出发，切实保障每一个贫困家庭得到应有的救助，这将是未来社会政策发展的必由之路。

具体而言，可以在中央层面设立城乡低保标准制定办公室。这个专业化的专门机构的核心工作就是负责各个地方政府低保标准“1+X”中“1”部分的制定工作。“X”部分则交给各个地方民政部门，由他们根据各地的实际情况确定。一些相关支撑数据可以协同国家统计部门获取。此外，由于“1”部分中有些指标需要借助问卷调查等方式获取，这些工作可以通过政府购买社会服务的方式委托给专业的社会调查机构。

低保救助标准制定的基本单位仍然要以县和市作为基本的单位。*截至目前，全国共有287个地级市、13个地区、30个自治州、3个盟(合计333个地级行政单位)，883个市辖区、364个县级市、1438个县、117个自治县、49个旗、3个自治旗、1个特区、1个林区(合计2856个县级行政单位)。数据来源：行政区划网，http://www.xzqh.org/html/show/cn/36907.html。近3000个县级以上行政单位涉及的工作量并不大，完全可以由统一的机构实现。尤其是随着信息化程度的提升，进一步提高了实现这个目标的可能性。*2014年9月，全国居民家庭经济状况核对系统取得重大进展。具体见“全国居民家庭经济状况核对经验交流暨信息系统建设推进会在青海召开”，民政部网站：http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201409/20140900694994.shtml。低保救助标准制定的基本单位如果过大，由于我国人口众多，地域广阔，不同区域之间存在着巨大的差异性，经济和社会发展状况也不一样，其生活需要不可能用一个统一的经济标准来衡量。如果过小，一方面会增加管理的工作量，导致制度的成本上升，另一方面可能会人为地限定个体的生活区域，导致由于制度的原因而形成对城市贫困群体社会关系层面的排斥。

(四)规范低保救助标准制定的工作程序

现行低保制度的工作程序规定较为模糊，一般是由市、县级民政部门牵头，会同财政、统计、物价等相关部门制定并报批。这样模糊的规定给地方政府灵活操作提供了巨大的空间，很多地方政府制定低保标准时过于随意，过于简单化，缺乏科学的论证。确定最低生活保障标准的操作过程，概括起来大体有如下三步：首先是统计，即对本市家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的城市居民的生活状况进行详细的调查了解，掌握贫困人口数量、家庭结构、居民最低生活消费情况和物价上涨指数等方面的资料；其次是测算，即根据生活必需品和当地市场价格等因素，计算出人均每月的最低消费金额；最后是确定标准，即根据计算结果，再结合当地财政承受能力和资金来源等情况，规定一个可行的标准，即最低生活保障标准。同时由于人民生活水平逐年提高和物价不断变动，各个地方还需设立定期与不定期的动态调整机制。

规范化的工作程序是法定化的基本要求。为此，我们对低保救助标准制定的工作程序设定如下：

1.民政部低保标准制定工作办公室综合使用统计数据、监测数据和调查数据，根据表3中的基本生活需要测量指标清单进行各地低保标准的测算。其中，统计数据是指当地统计部门通过调查所得，并已向社会公布的数据，主要包括上年度城乡居民人均消费支出、上年度城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入、城乡最低收入家庭恩格尔系数等；监测数据是指价格主管部门监测的基本生活需要清单所涉及的商品市场价格；调查数据是指未纳入当地统计和监测，需要工作办公室通过抽样调查获得的数据，当然，抽样调查可以委托专业的社会调查机构完成。

2.综合各种数据，根据编制的指标清单计算出各地低保标准中的“1”的部分，得到最低保障标准。

3.各个地方根据民政部所制定的“1”部分的标准，根据“1+X”的低保标准制定公式，对“X”部分根据地方财政状况以及地方消费结构等因素来实际确定，最后确立“1+X”的低保救助标准，其中“X”可以等于零。

4.各地将最后确立的“1+X”标准数据报民政部，民政部进行审核，报中央政府审批并颁布实施。

5.低保救助标准的调整周期为一年，一年调整一次，调整时可以采用消费支出比例法进行调整。

6.低保标准调整周期内如果出现物价大幅度波动，则需要及时进行动态调整，调整幅度主要依据城乡人均消费支出、消费者物价指数(CPI)、当地财力状况及资金使用情况等指标综合平衡后得出。此时低保救助标准的计算公式为：低保标准=1+调整数+X

四、基本结论

城乡低保救助标准的法定化实际上是要解决低保救助标准制定的依据、制定的方法、制定机构以及制定的程序相对统一与规范的问题。通过前文的论述，本文主要得出如下基本结论：

1.需要与需要满足的对应性是低保救助标准制定的基本出发点。低保救助标准的制定必须从贫困家庭的“基本需要”出发。

2. “保基本”始终是城乡低保制度的制度目标。最低生活保障标准应该且只能保障城乡贫困家庭的基本生存需要。

3.低保救助标准的法定化，首先要明确“基本生活需要”的基本范畴。根据现行《社会救助暂行办法》的规定，本研究综合各种研究以及实际的宏观数据和调查数据，在此基础上提出了“城乡低保家庭基本生活需要”测量的24个指标。

4.本研究提出“1+X”的低保救助标准制定公式，即：低保标准=1+X。其中“1”是根据“城乡低保家庭基本生活需要”测量的24个指标计算得出的最低生活保障标准的最基础和最核心部分。每一个地方政府都必须满足“1”这一部分的保障标准；“X”部分则是提供给地方政府相对灵活的操作空间，尤其是经济发达地区，可以在“1”的基础上有所扩充和提高，使得这一地区的贫困群体得以充分分享经济社会发展的成果。各个地方的低保救助标准就是“1”加上“X”的结果，其中“X”可以为“0”，也就是说，对绝大多数地方政府而言，只需要完成规定的“1”部分的低保救助标准即可；对中央政府而言，只需要确立相对统一的“1”部分的制定依据即可。中央政府保障基本，地方政府灵活机动扩充，这样的低保标准制定方法既符合科学的论证，同时又能够满足各级政府的现实需要以及公众的需求。

5.法定化不能允许各个地方政府完全根据自己的需要，确立不同的低保标准制定依据，确立不同的低保标准。必须需要一个相对统一的制定依据，这也是“1”这部分的意义所在，这是法定化的必然要求。而“X”则主要体现的是政策的灵活性。

6.法定化的难点不在于低保标准测算等技术环节，这些都可以通过各种途径得以解决。法定化的难点在于如何打破地方政府的利益堡垒，在中央层面确立统一的、专门的、专业化低保标准制定机构，这是低保制度走向法制化的必由之路。

7.低保救助标准一般一年调整一次，在调整周期内如果出现物价大幅度波动，可以对低保救助标准的制定公式进行修正，加入物价波动的因素，根据地方的CPI数据、消费结构与支出、人均收入等数据，设立调整数。低保标准的公式变为：低保救助标准=1+调整数+X。

8.低保标准法定化还要求低保标准的制定过程遵循一套严格、科学和统一的工作程序。在这个工作程序中，民政部扮演着重要的角色，同时要通过政府购买社会服务的方式调动一些社会力量，共同参与完成低保救助标准的制定。

[1]林莉红、李傲、孔繁华.从宪定权利到现实权利——中国城市居民最低生活保障制度调查[J].法学评论，2001(1).

[2]郑功成等.中国社会保障制度变迁与评估[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[3]刘添铖.我国城市居民最低生活保障标准计算方法的研究——基于浙江、吉林、青海省的测算[D].华北电力大学2012年度硕士论文.

[4]王征、唐钧、张时飞.将研究城市居民“基本生活标准”提上议事日程[A].载张时飞、唐钧.中国社会政策研究十年专题报告集——中国社会救助体系的实践与探索[C].北京：社会科学文献出版社，2010.

(责任编辑：黄鹏进)

教育部社科研究青年基金项目《城市低保家庭贫困代际传递及其阻断政策研究》(10YJC630426)，国家社会科学基金资助青年项目 《城市居民家庭的贫困脆弱性及其消减研究》(12CSH094)，民政部社会救助司2013年委托研究项目《城乡居民最低生活保障制度救助标准的法定化研究》的阶段性成果。

C913.7

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1243(2015)02-0057-09

作者：祝建华，浙江工业大学政治与公共管理学院副教授，主要研究方向：中国城乡社会保障制度；倪克敏，浙江工业大学政治与公共管理学院硕士研究生；徐丹彤，浙江大学公共管理学院硕士研究生。邮编：310023