中国城市化视阈下的住房保障——以喀什市为例

赵 茜

(中国社会科学院社会学所 博士后流动站 北京100005)

住房问题与“住房短缺”密切相连，而“住房短缺”的根源在于工业化、城市化等因素。①中国管理科学研究院资源环境研究所编:《中国住房与城乡建设发展实务》(上)，北京:经济日报出版社，2013 年版，第37 页。随着喀什市城市化的快速推进，贫富收入差距不断扩大。房价的快速上涨，使得城市住房可支付性成为主要关注的问题。大量中低收入的人群买不起房，甚至租不起房，他们亟需解决基本住房问题。喀什市的住房保障建设和发展，是随着城市化进程和房地产市场的发展应运而生的。“安得广厦千万间”，从根本上解决居民的住房问题，是任何一个国家或政府必须承担的责任，并且也应是它们所追求的目标。

一、城市化进程中住房保障的必要性

在现代化过程中，房屋成为能带来巨大利益的商品，同时也是人们的身份和地位的象征。市场化带来的贫富差距，使住房出现阶层化问题，一些社会边缘和底层群体被排斥在住房之外，进入民生时代后这种局面由于国家公共性的回归而发生了转变。②孙远太:《从福利到权利:住房保障制度的结构化逻辑》，《河南大学学报》(社会科学版)2011 年第5 期。因此，城市化正是中国住房问题凸显的时代背景。

(一)城市化带来住房困难群体数量增加。

发达国家的发展经验表明，工业化、城市化是人民社会由传统社会向现代社会转变经历的必然阶段，一国城市化、工业化水平直接决定了其经济发展水平和社会文明程度。城市化为一国社会带来了人口布局的革命性变革，人口大规模地由农村向城市迁徙，在这一过程中如何解决城市人口膨胀、收入差距拉大引发的中低收入家庭的住房困难成为各国关注的一个焦点。③蔡荣生，吴崇宇:《我国城镇住房保障政策研究》，北京:九州出版社，2012 年版，第3 ～4 页。

随着城市建设用地面积的不断扩大，农村用地面积不断缩小，人均耕地面积逐渐减少，农村出现大量富余劳动力，这些人员必然会去城市中寻找就业机会。在农村，一些农民的土地被征用，他们成为失地农民，也被迫成为城市人口。这些新的城市群体的出现，是城市化发展的必然。由于失地农民和农民工的住房问题，在房地产市场中短期内无法得到满足，那么，这一庞大群体的住房问题，需要政府来保障，才能体现社会公平，才能保证城市化发展成果得到共享。

(二)住房问题在城市化进程中更加凸显。

房价和住房问题一直是困扰大中城市的问题。喀什市现在正处于快速城市化发展阶段，未来将建成百万人口的都市。随着城市化的不断推进，喀什市的房价在不断上涨，大量中低收入居民无力购买住房。

住房对应了三种需求:一是基本的居住需求，二是改善性的居住需求，三是投资性的需求。一般的市场条件下，前两种的需求与供给是大致可以形成均衡价格的。中国城市房价的高涨，是被第三种需求——投资需求推动的。一个东西只要成了投资品，购买的决策就取决于价格预期，买涨卖跌，为涨而买。①龙隆:《十二五与城市化、房价与住房制度》，《开放导报》2011 年第2 期。

住房之所以成为备受人们关注的社会问题，主要是因为工业化和城市化的进程。城市化虽然带来当地经济社会的快速发展，但是快速地社会转型，也必然会导致贫富差距进一步拉大。当地政府更加依赖土地财政，推动了房地产市场的繁荣，为富者提供了更高档的住房享受，为投资者提供了更多的投资品种。农民工只能租房或者住在狭小空间的旧房子中。面对如此巨大的住房条件的差距，势必会让农民工更加深刻地感受到社会的不公。特别是在喀什市这个以维吾尔族为主的少数民族城市，他们对当地的社会转型缺乏准备，是“被动城市化”而非“主动城市化”。他们无论从思想观念、生活方式，还是工作技能上，都还没有将自己主动纳入城市化中。所以，他们作为当地居民的主体，在城市化发展进程中的相对剥夺感会更加强烈。而住房问题在城市化中由于房价的上涨，使得它成为当地居民首先要面对的难题。

(三)住房保障是社会公平的体现，有利于缓解社会矛盾。

从社会学的角度来说，城市化就是农村生活方式转变为城市生活方式的过程。发展不是目的，而是一种手段，其根本目的还是为了提高人民的生活水平，改善人们的生活质量，促进人的技能和素质的提高，提高人类社会的整体发展水平，使人与人、人与自然和谐发展。②卞华舵:《主动城市化——以北京郑各庄为例》，北京:中国经济出版社，2011 年版，第7 页。

住房是人类维持生存的基础资源，住房权利作为人类的基本权利之一已经获得了广泛的共识。对城市空间资源的公平配置和对住房权利的保障，是现代社会公平的重要内容。因此，住房问题不仅关系到住房公平以及更广泛领域内的社会公平，也关系到社会所有成员是否都能分享到社会经济发展的成果，关系到社会包容和社会稳定，关系到社会经济发展的可持续性，进而关系到和谐社会的构建。③丘浔:《均衡公平与效率:中国快速城镇化进程中的房地产市场调控模式》，北京:中国建筑工业出版社，2013 年版，第39 ～40 页。

作为少数民族地区，它的发展必须是以少数民族的发展为目的，城市化只是一种手段，而最终目的是让以少数民族为主体的当地居民参与到经济社会发展中来，共享现代化的发展成果。所以，要实现民族地区的跨越式发展，必须以人的发展为核心，特别是少数民族群体的发展为关注点。那么，对于本地中低收入居民来说，住房问题是首当其冲的问题。住房不仅是满足人类居住需求的必需品，还关系到人们生活的方方面面，如就业、教育、安全、健康、环境、投资、社区发展甚至是身份标识。④丘浔:《均衡公平与效率:中国快速城镇化进程中的房地产市场调控模式》，北京:中国建筑工业出版社，2013 年版，第40 页。

总之，住房保障是城市化进程的必然选择。政府加快保障性住房建设，既是解决低收入家庭住房困难的保民生手段，也是推动房地产市场长期稳定发展的重要措施;加快保障性住房的建设，不仅是短期启动内需的需要，从长远来看，也是城市化发展的需要，是农民变市民的需要。⑤罗应光，向春玲，等:《住有所居:中国保障性住房建设的理论与实践》，北京:中共中央党校出版社，2011 年版，第12 页。联合国宪章指出，人人有房住是每个国家政府的责任，是政府必须要做的事情。我国是社会主义国家，经济发展的根本目的就是不断提高广大人民群众的生活水平，实现共同富裕。在住房供应方面，在低收入人群无力购房的现实面前，政府必须负起责任，建立健全社会住房保障体系，保障低收入家庭住有所居。⑥罗应光，向春玲，等:《住有所居:中国保障性住房建设的理论与实践》，北京:中共中央党校出版社，2011 年版，第6 页。这是政府一项长期必须执行的保障政策。

二、喀什市住房保障发展成效

2007 年8 月，国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发【2007】24号)明确指出，要加快解决城市低收入家庭的住房困难，2007 年以来保障性住房建设明显加快。2008 年下半年，加快保障性安居工程建设成为应对国际金融危机的重要措施，4 万亿元政府投资计划中，投向包括廉租房建设和各类棚户区改造的投资规模达到4000 亿元以上。2010 年，保障性住房的建设规模达到590 万套，2011 年保障性住房的建设规模量增加为1000 万套。①刘琳，等:《我国城镇居民住房问题研究》，北京:中国计划出版社，2011 年版，第23 页。

喀什市保障性住房是与国家的政策相一致的，住房保障从2007 年开始推行，六年来全市以廉租房为主体，棚户区改造为重点，公租房为试点的模式给中低收入人群以保障，基本实现住有所居的目标。

(一)基本建起层次丰富的住房保障政策体系。

喀什市保障性住房根据保障对象不同，分为廉租房、公租房、安置房。廉租房以城市低保、低收入及残疾人员家庭为保障对象;公租房以城市中等偏下收入家庭、在喀什市务工两年以上的外来务工人员和新就业职工为保障对象;安置房以棚户区改造等公益性项目被拆迁户家庭为保障对象。2007 ～2009 年，喀什市的住房保障仅有廉租房建设，并且建设规模偏小，2007 年廉租房实际建设仅552套，2010 年，住房保障中增加了棚户区改造项目，随之在2011 年，又增加了公租房建设(见表1)。至此，保障性住房体系基本完善，并且规模也在不断扩大。2012 年，喀什市以代建的形式建设廉租住房7000 套，公租房1000 套，已全面开工建设，50%施工至主体三层左右，50%在做基础部分，计划在2013 年8 月至12 月陆续竣工。下达棚户区改造任务4824 户，补助资金12020 万元。已确定4117 户前期手续基本办理完毕，剩余707 户待征收办确定项目拆迁改造地点。属于房管所管辖的廉租房已达到16 个片区，3515 套，并全部办理了租赁手续及租赁合同，2012 年加强廉租房管理，工作人员分到每个片区，责任到位，实行了奖罚制度，完成了全年租金收取任务的98%，房租收入200 多万元。②《喀什市年鉴·2013 年刊》(初稿电子版)，喀什市史志办资料，2013 年，第589 页。2013 年上半年喀什市计划建设廉租房8000 套、棚户区改造4000 套、公租房2432 套。

目前，喀什市住房保障已经初步形成了以廉租房、安置房为主体，公租房为发展方向的住房保障体系。特别是公租房的建设，逐步拓宽了住房保障覆盖对象范围，将保障对象由户籍家庭扩大至覆盖户籍及非户籍家庭。在喀什市快速城市化和收入差距日益扩大的现实矛盾下，流动人口(特别是进城务工人员)以及社会夹心层的住房问题成为亟待解决但规模巨大的一类问题，为此，住房保障体系中引入公租房的保障模式，将非户籍常住人口和夹心层群体逐步纳入住房保障的范围。目前喀什市公租房主要解决引进人才、新职工和进城务工人员的阶段性租赁住房需要。

表1 喀什市保障性住房建设情况③ 《喀什市房地产业发展调研汇报》(电子版)，喀什市房产局内部资料，2013 年7 月15 日，第8 页。

(二)自下而上的住房保障规划，体现了对保障对象诉求的关注。

对于不同民族来说，他们对住房的要求是不同的，包括住房面积、装修等，并且住房在各民族文化中的地位也不一样。而政府在实施住房保障政策时，往往忽略了这一点。以往的主流观点认为政府即代表低收入者的权利，而今看来，政府机构客观上缺乏对低收入居民需求的详尽认识，难以完全代表低收入者群体的利益。低收入群体利益代言人的缺位客观上导致住房保障受众话语权的缺失，从而使新建的保障性住房不符合被保障者的需求，而出现不愿入住或者无奈入住的情况。

2008 年7 月，温家宝总理指示:喀什老城区改造直接关系到防震减灾、民生改善、经济发展、民族团结和边疆巩固，其责任重大，意义深远。在党中央、国务院和自治区党委、人民政府的支持下，2009 年喀什市启动项目试点改造，2010 年项目全面实施。在实施改造过程中，喀什市政府充分尊重老百姓的意愿，坚决按照“修旧如旧”的原则，创造性地采取“一户一设计”和“自拆统建结构主体”的危旧房改造模式，由政府出资帮助居民代建房屋结构主体，由居民自行按照维吾尔族建筑艺术风格装饰房屋。①《喀什市年鉴·2013 年刊》(初稿电子版)，喀什市志办资料，2013 年，第98 页。这种自下而上的规划理念，充分征求老城区居民对住房的物质和精神的双重需求，发挥了老城区居民的主体性，更为重要的是保护了维吾尔族居民的民居文化。

随着城市更新向着以社区为基点的方向转型，在目前法定规划体系之外，社区规划作为一种新的规划类型将越来越引起重视。社区自主更新的实现，将在很大程度上促使以往自上而下的规划决策和编制方式随之发生改变。规划所呈现的面貌也将从以往的千篇一律向尊重社区居民的需求与偏好、注重因地制宜方向转变。同时，规划师也将迎来以“社区规划师”而不是传统的“政府规划师/市场规划师”身份参与社区规划的挑战和机遇。②郭湘闽:《我国城市更新中住房保障问题的挑战与对策:基于城市运营视角》，北京:中国建筑工业出版社，2011 年版，第149、150 页。

截至2012 年底，项目累计到位资金26 亿元，其中:国家专项补助资金14 亿元，自治区专项补助资金5 亿元，自治区地方政府债券7 亿元。项目累计开工危旧房改造15995 户、145.32 万平方米，完成13991 户、125.64 万平方米;建设拆除重建安置房1788 套、12.56 万平方米;建设周转房1920 套、9.88 万平方米;完成部分改造片区内部配套基础设施建设;处理地道35030 米。喀什市老城区改造牵动22 万人生计，得到了各族群众的真心理解、热心支持和积极参与，实现了“零群体上访”和“零越级上访”。③《喀什市年鉴·2013 年刊》(初稿电子版)，喀什市志办资料，2013 年，第98、99 页。喀什市的老城区改造成功地实现了居民参与社区建设，根据居民的物质和文化需求进行社区改造，使之改造后的社区文化和社会关系保持了连续性，是一种社区自我更新的成功典范。

(三)公租房解决外来人口同城待遇问题。

在喀什市住房市场价格不断攀升，居民住房供求矛盾不断升级的背景下，以廉租住房、安置房为主体的住房保障体系在实践中已经无法满足住房困难家庭的实际需求，长期生活在城市中的“夹心层”群体的住房困难问题逐渐凸显。所谓夹心层是指没有资格享受现行保障性住房政策，又买不起普通商品房的中低收入住房困难家庭。随着城市化的发展，喀什市的“夹心层”主要包括进城务工人员、刚踏上工作岗位的大学毕业生等。进城务工人员由于工资低，无法在市场中购买商品房;而大学毕业生等人才，由于刚步入社会，近期内是无法通过自己的能力买房。因此，“夹心层”的住房问题必须由政府来解决，这样才能更好地留住人才。

2011 年，为适应喀什市经济社会发展新形势的要求，探索针对城市流动人口未来的居住模式，创新保障性住房建设方式，以公租房作为为城市发展做出贡献的人才与技术工人等人群的住房保障解决方式。喀什市公租房的建设，进一步扩展了住房保障体系覆盖范围，使外来人口与本地居民享受同样的福利待遇，体现了社会公平，有助于大学生和外来务工人群生活上安顿、工作上安心，这对许多企业尤其是劳动密集型企业来说，无疑是一个长期的利好消息，对喀什市经济社会实现又好又快发展有着重要的现实意义。

总之，喀什市住房保障的发展，在一定程度上缓解了中低收入居民的居住困难，解决了部分居民的安居问题，为实现居民住房的公平性和中低收入群体“住有所居”的目标提供了制度上的保障，为实现喀什市的社会稳定和民族团结奠定了坚实的基础，促进了喀什市的经济社会发展。

三、喀什市住房保障发展的困境分析

喀什市住房保障经过六年发展，无论从建设规模还是保障的覆盖范围上，都取得了显著的成果。但是，在喀什市快速城市化背景下，保障性住房的建设出现了发展困境，如:住房保障资金的缺乏，保障对象的甄别困难，住房保障的后续管理等问题，阻碍了住房保障的发展。

(一)建设资金过分依赖土地财政。

喀什市保障性住房建设资金基本上依靠政府投资，财政资金充裕与否直接决定了保障性住房建设资金能否及时有效地跟进。近年来，喀什市处于“大开发、大建设、大发展”时期，经济快速发展，但是，财政收支矛盾突出。2012 年喀什市公共财政预算支出496259 万元，其中上级补助收入和专款安排的支出达到285807 万元，占地方财政支出的57.59%。①数据来源:《喀什市二零一二年财政总决算编报分析》(电子版)，2013 年1 月12 日，第25 页。可见，喀什市财政支出对上级补助的依赖性很大，资金问题仍然是制约喀什市城市建设和社会事业发展的瓶颈。资金的缺乏是目前廉租房进展缓慢的关键因素。

由于喀什市的主要财政收入来源于土地交易(见表2)，国有土地收入自2007 年以来，一直是政府财政收入的重要来源，特别是2010 年和2011年，喀什市的国有土地出让收入占地方财政收入的比率分别高达53.97%和65.12%。可见，喀什市的财政收入对土地收入的依赖程度非常之高。而保障性住房的建设资金恰恰来自于土地财政的收入，单一的土地财政使政府在土地和资金投入上陷入两难的境地。城市中心区的土地由于其稀缺和高价值，在市场竞争中不可避免地被高端商品房开发者所获取。地方政府不乐于把保障性住房规划在区位价值显著的中心城区或交通便利区域，很大程度上就源于在城市运营中它会影响到地方政府的财政收入。③郭湘闽:《我国城市更新中住房保障问题的挑战与对策:基于城市运营视角》，北京:中国建筑工业出版社，2011 年版，第20 页。此外，由于缺少市场的参与，保障性住房建设资金渠道局限于土地出让收入，也直接影响了保障性住房的区位和建设质量。

(二)廉租房的“界定难”和“流转难”问题。

目前喀什市的低保制度运行，主要依靠社区居委会对于本社区情况熟悉的优势，由街道办事处或镇政府委托居委会对申请人收入情况进行调查和审核，往往缺乏公正、客观性。而且由于历史的原因和国家重视、投入不足，中国各城市基本没有建立住房、收入档案，居民住房情况和收入信息不健全，许多“隐性”收入难以核实，导致无法准确界定住房保障对象。正如住房保障办一位领导说:“现在喀什市的住房保障的政策界限非常模糊，由于居民的住房、车辆、养老信息均未联网，无法核实他们的实际收入，有许多低保的家里有钱，但他们不往外拿，你也无从核查。因为银行未联网，低收入户也无法界定。打工人员和做小生意的人员，无法确定他们的收入。”在住房保障对象申请、审批的过程中，只注重进入环节，未建立一个包含住房保障对象申请、审批、收入变化上报、退出机制的一套完整的进入退出档案。并且在监测收入变化时，地方政府只是单向的调查保障人群的收入变化，而未综合性调查个人资产情况。由于收入等家庭财产的审核存在问题，导致住房保障的保障效果大打折扣，使很多需要保障的低收入家庭被排挤出去。

另外，喀什市廉租住房安置方案中，规定“低保、低收入住房困难家庭隐瞒有关情况或者提供虚假证明材料申请廉租住房保障的，市住房保障办不予受理，并给予警告;以欺骗等不正当手段，取得轮候资格或获得廉租住房保障的，由市保障办给予警告;对已登记但尚未获得廉租住房保障的，依法取消其登记。”可见，对明知不符合申请条件却造假申请的行为的处罚办法，仅仅是警告而已。由于惩罚力度的缺乏和保障对象“界定难”，容易诱使部分家庭条件超过承租廉租房标准的人申请廉租房，取得申请资格。

此外，喀什市存在拥有廉租房的家庭几乎每年固定不变的问题，出现了“流转难”的现象。住房保障中保障对象的动态性是其特征之一，也是住房保障实施的最终目的。也就是说，随着经济社会的发展，居民收入水平也会发生相应的变动。当居民收入超过一定水平，不再属于住房保障对象时，必须退出住房保障领域，进入商品住房市场，通过“卖小买大、卖旧买新”的住房市场，实现住房的梯度消费。①中国管理科学研究院资源环境研究所编:《中国住房与城乡建设发展实务》(上)，北京:经济日报出版社，2013 年版，第43 页。然而，喀什市经济条件改善的廉租房资源户并未退出廉租房，仍然占据着有限的廉租房资源甚至从中赢利，让那些真正需要廉租房的低收入家庭无房可住。

目前，喀什市廉租房出现“退出难”的原因除了保障对象的界定难以外，退出机制的欠缺是导致“退出住房，没钱买房”的人群无能力而且不愿退出的最主要原因。首先，廉租房的退出机制中的规定与条款对保障对象是否努力工作的激励措施欠缺，容易使其无动力去努力提高自己的收入和生活水平，从而导致在社会上存在依靠保障体系去生存，不能有效刺激低收入人群努力。②马智利，等:《我国保障性住房运作机制及其政策研究》，重庆:重庆大学出版社，2010 年版，第158 页。许多廉租住户在一段时间后，他们的经济状况有所改善，并且超过了廉租房界定标准，但是他们的收入并没有出现大幅度提高。对于这些人来说，如果退出廉租房后，政府不能提供给他们一定的福利政策保障，依靠他们自身力量购买商品房，显然无法实现。这就意味着退出廉租房后，他们依然是买不起房的住房困难户，因此，逃避廉租房退出成为保障对象的理性选择。

(三)忽视住房保障的救助性。

住房保障最基本的层次是救助，救助的对象应该是社会成员中的最低收入者，他们无力参与市场竞争，政府必须保证“没有人流离失所”，每个人都拥有居住的权利，对此任何政府也不能漠视。因此，救助的对象是住房保障制度必须首先考虑并解决的人群。而廉租房就是以城市低保、低收入及残疾人员家庭为保障对象，是给“穷人”住的房子，是住房保障的主体和基础。

喀什市属于国家级贫困市，因此，低收入家庭的住房问题仍然是当前迫切需要解决的问题，而廉租房建设又是当前住房保障发展的主体。由于喀什市建设用地紧缺，住房建设过程中涉及大量的危旧房拆迁，一半以上的保障性廉租房优先安置了拆迁户和老城区危旧房改造的搬迁户。如2010 年，廉租房实际建设9618 套，而用于拆迁安置的竟然达7739 套，用于保障对象的住房仅为1879 套，仅占总建设套数的19.54%。可见，喀什市廉租房的建设基本成为拆迁户的安置房，真正用于城市低收入住房困难家庭的廉租房微乎其微，未实现廉租房的救助功能，忽视了住房保障的救助性，使很大一部分救助对象未被纳入住房保障体系中。2012 年喀什市的廉租房建设是远远无法满足低收入家庭的住房需求，仍急需解决约8000 户家庭的廉租住房保障问题。

四、中国城市化视阈下少数民族地区住房保障之路径

(一)保障的公平性——完善住房保障的准入机制。

住房保障的关键不是数量保障，而是公平保障。也就是说，住房保障的目的是使中低收入住房困难家庭实现“住有所居”，实现住房公平。那么，住房保障的公平性的关键就是进入机制的合理和公正，这是实现住房保障公平的前提。没有了这个前提，住房保障的公平性就形同虚设。因此，科学合理的界定住房保障对象是住房保障政策实施效果的前提。

(二)保障的适度性——房地产与住房保障的协调发展。

与其他商品极大地不同点在于，城市土地的增值主要是由于公共投资包括城市基础设施、公用品供给的分布和社会资本的投入所致。城市土地是全体市民或公共所有的资源，明显属于稀缺性资源。土地又是市民从事社会、经济和文化活动的基本载体，必须遵循公共福利最大化原则进行配置。此外，土地又是财富之母，是一切经济活动的基础。土地市场在市场经济体制的构建中具有本源性的作用，土地市场的不健全或失控必然会导致整个市场经济体制的崩溃。由此可见，城市土地自然具有明显的社会和公共属性。①丘浔:《均衡公平与效率:中国快速城镇化进程中的房地产市场调控模式》，北京:中国建筑工业出版社，2013 年版，第27 页。

城市土地的社会和公共属性，决定了土地的开发和分配，必须在遵循市场经济利益最大化的基础上，考虑土地资源分配的公平性。随着城市的发展，在城市生活的人口增加，城市的住房问题是每个人必须首先面对的问题，而土地的社会和公共属性，要求政府在住房问题上，必须实现经济效益和社会福利的双赢，保证房地产市场健康有序发展的同时，也必须保证住房保障的有效实施，实现房地产与住房保障的协调发展。

(三)保障的可持续性——住房保障的后续管理机制。

国家近年来加大对保障性住房的建设力度，各地都纷纷建设保障性住房，并取得显著成绩，使中低收入家庭的住房问题得到解决和改善。但是，保障性住房的后续管理似乎一直是一个难题，各地都在探索，却一直没有一个标准答案。这是决定住房保障能否可持续发展的关键。对于喀什市这个少数民族聚居的城市，住房保障的对象大部分是少数民族，即这里的主体民族维吾尔族。如果仅仅满足于让住房困难户有房住，而忽视对这些居民的管理和服务，那么，势必会造成更大的社会问题。要想让这些低收入的住房困难家庭真正过上安居乐业的好日子，保障性住房的后续管理至关重要，稍有不慎，就有可能成为杂乱无章的新的“贫民窟”，甚至成为社会不稳定的因素之一。这不仅是老百姓的担心，也是政府的后顾之忧。