论盐阜区抗日民主政权建设

文献标识码: A

文章编号: 1003-6873(2015) 05-0084-07

收稿日期: 2015-07-08

作者简介:杨利文(1968)，男，江苏赣榆人，盐城师范学院历史系副教授，史学博士，主要从事中国近现代史研究;王祖奇(1964)，男，江苏东台人，盐城师范学院历史系教授，史学博士，主要从事新四军史研究。

doi: 10．16401/j．cnki．ysxb．1003-6873．2015．05．134

1937年7月7日，日本帝国主义发动了震惊中外的“卢沟桥事变”，开始了全面侵华战争，中华民族面临生死存亡的关头。大敌当前，国共两党顺乎“兄弟阋于墙外御其侮”的民意，以西安事变为时局转换的枢纽，搁置前嫌，多次谈判，终于达成第二次合作。中共陕北红军改编为国民革命军第八路军，在南方坚持斗争的红军游击队改编为国民革命军陆军新编第四军。根据中共中央的战略部署，八路军和新四军成立后，立即开赴敌后发动游击战争，领导沦陷区人民抗日御敌。

一、创建政权组织，完善抗日根据地行政领导体制

抗战初期，地处长江以北的苏北地区，虽属敌后，但长期处于国民党控制之下，抗战运动裹足不前。新四军成功组建后，奉命东进，在长江两岸先后开辟了江南、皖东、皖东北根据地，中央随后又令八路军挺进山东，华中抗日斗争的局面方现转机。

早在1938年5月，毛泽东即指示新四军，“在茅山根据地大体建立起来之后”，还应“再分一部渡江进入江北地区” ［1］111。中共中央六届六中全会决定大力“发展华中”后，把原主持南方发展的长江局一分为三，设立南方局和中原局，另外把原属于长江局领导的东南分局升格为东南局。中央以刘少奇为中原局书记，具体负责发展华中，地域包括长江以北、陇海路以南。而苏北则为此地域内东濒黄海、南接沪宁的必争之地。1939年11月，针对国民党发动的反共高潮，中共中央决定进一步向苏北发展，指示新四军:“整个江北的新四军应从安庆、合肥、怀远、永城、夏邑线起，广泛猛烈的向东发展，一直发展到海边上去，不到海边决不应停止。” ［1］1321940年1月，中共中央又指示八路军、新四军“必须以坚决与逐步的计划，极力争取山东豫东皖北苏北的大部政权归入我们与进步人士的手中” ［2］253。

1940年7月，陈毅、粟裕在长江南北均遭敌围的困境中，遵从中央的指令，率所部江南新四军主力及新四军江南指挥部北渡长江，全面展开创建苏北抗日根据地的斗争。黄桥一役，新四军击败顽军韩德勤部，乘胜北上与南下增援的八路军在盐城白驹镇的狮子口胜利会师，从而开辟了华中最大的一块抗日根据地——苏北根据地，新四军及中原局(后华中局)指挥中心随后移驻盐城。为巩固根据地基础，组织军民投身抗战，华中局和新四军立即着手在根据地内建立中共领导的各级政权组织，使盐阜根据地的政权建设顺应其时，风生水起。

1．坚决贯彻中央关于政权建设的原则性指导。中共中央根据时局变化，突出强调了政权的抗日民主统一战线性质。华中地区是中国民族资本主义比较发达的地区，因此，对华中民族资产阶级的争取，有相对突出的代表意义。中央指示:“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。” ［3］742中原局(后华中局)领导人刘少奇、陈毅等在领导华中根据地政权建设的过程中，对中央的指示心领神会，对政权建设既能够坚持原则，也注意在实践中丰富发展抗日民族统一战线政权的理论。刘少奇针对国民党及右翼势力指责抗日民主政权“不合法”的言行，旗帜鲜明地提出:“在目前抗日战争时期，民族利益高于一切，抗日利益高于一切，这就是全国人民最高的法律原则。政府的一切法律命令，都应该是为着保护民族的利益，保障抗日的胜利……在敌后建立抗日民主政权，实行民主政治，实行三民主义，实行抗战建国纲领，实行民族利益、抗日利益高于一切的原则，这就是最合法的。” ［4］175-176刘少奇关于敌后民主政权性质的阐述，有力地反驳了国民党关于共产党要建立“一党专政”的无耻谰言，争取了民心，也赢得了中间阶级的支持。

2．积极组建参议会，努力推行民主政治。新四军、八路军一到苏北，就普遍发动了人民的参政运动。苏北指挥部数月间即召集泰兴、靖江、如皋、泰县、东台、盐城等地的各界代表召开了临时参政会，并在此基础上举行了第一次苏北的临时参议会，十数个县的到会人员中包括各界人士，又以知识分子、绅商领袖占半数以上。这些参议员的产生，三分之一由军政当局聘任，三分之二是由各抗日人民团体选派。在参议会上，各议员均毫无保留地自由发言，在抗日的旗帜下，真正实现了史无前例的参政议政。除了参议会这样的权力机关，苏北根据地还建立了新的各级行政组织。盐阜区在中原局(后华中局)和华中新四军八路军指挥部的领导下，首先任命了各县县长，建立了各县政府及行政机构。县政府下设四科或五科，一般分民政、财经、教育、司法、保安等方面。1941 年9月，进一步成立了盐阜区行政公署，由宋乃德任行政公署主任，贺希明、计雨亭任行政公署副主任。盐阜区行政公署成立之后，为了便于对敌斗争，在行政区划上作了重新调整，原盐城县划为盐城、盐东、建阳3个县，原阜宁县划为阜宁、阜东两个县，并以阜宁、涟水等县的部分地区划设“涟灌阜边区”，连同原淮安县、涟东县，盐阜区共设7个县、1个办事处。1942年4月，因斗争形势需要，盐阜区又新设了射阳县，并将原“涟灌阜边区”改称滨海县。至此，盐阜区共设9个县。行政公署下设5个处，计有民政处、文教处、财经处、保安处、粮食处等，为民办事，服务抗日。1942年2月，还成立了盐阜区行政学院，培训和培养各级行政干部。1942年10月，建立了盐阜区高等法院。随着形势的发展和政权建设的要求，行署后来又陆续增设了盐阜银行、生产建设处等一些机构，使抗日民主政权的建制与架构日趋完善。

3．建章立制，有序推进基层区、乡政权的改造。其时，盐阜地区基层政权普遍沿袭旧制实行保甲管理。保甲制度是中国封建王朝时代长期延续的社会统治手段，也是南京国民政府时期县以下的基层行政组织制度。它的最本质特征是以“户”为社会组织的基本单位，把国家关系与宗法关系融合为一，家族观念被纳入君统观念之中，完全漠视个人的政治判断与民主权利。国民党当局虽对保甲制寄望极大，而保甲制的推行却收效甚微，其原因是“一般公正人士多不愿担任保甲长，一般不肖之徒又多以保甲长有利可图，百般钻营”，正人不出，自然只有坏人的世界，保甲制度也就变成剥削人民的工具，实行民主政治的障碍，因此民众对此怨声载道。为着切实发扬民主，体现人权，打破封建势力对下层政权的操纵，使基层政权真正掌握在共产党员、进步分子、可靠的群众积极分子手中，吸引更多的党外人士参加政权工作，真正地实现三三制，1942年6月，盐阜区行署发布了基层政权改造的命令，确定以乡镇(市)为基层政权单位。待各地民主政府在乡村人民自治筹备妥善之后，即宣布废除了保甲制。关于抗日基层政权建设，1942年7月，盐阜区行政公署颁布了组织条例，详细规定行政公署的组织架构及各部门的职能范围，规定了各级机关工作人员的编制和生活的供给标准，精兵简政，节减财政支出，对于自身建设率先作出了法规要求。据行署1942年4月发布的《盐阜区乡(镇)公所暂行组织法》，规定“改革违反民主原则的保甲制度，建立抗日人民代表会议的市乡民主制度(第二条)” ［5］128，对市、乡的管辖范围作了原则规定，对市级代表会、乡民代表会的选举、政府的组成和职权、重要的事项的执行等各方面都做了明确规定。1943年9月，盐阜区发布《乡政府组织法(草案)》，对乡政府的组织系统、乡代表会的职权、乡行政委员会的职权、正副乡长的职权、乡各种委员会的职权、正副村长的职权、乡代表的职权，各级委员会、正副乡长、正副村长及乡代表的任期，乃至会议、经费、实行等方面都作了清晰的规定。1945年5月，盐阜区又发布了区级政府组织法，规定了区政府的组成及各区委员的职责。这样，基层政权组织在机构、行政权限方面都有章可循。

二、探索民主施政，引领根据地人民团结奋勇抗战

中国共产党坚信民主施政，必先取信于民。新四军与华中抗日根据地的党、政领导重视法治建设，坚持群众路线，根据地普遍制定和颁布了施政纲领，盐阜区得风气之先，积极探索民主、科学施政的路径。

1．制定施政纲领作为行使权力的目标和依据。1942年1月，参照《陕甘宁边区施政纲领》，盐阜行署提出了1942年度的施政纲要，主要内容是提出“十大任务”: (1)改造下级行政机构; (2)彻底实行减租减息法令; (3)夏季公粮累进缴收及农村合理负担; (4)整理田赋; (5)整理土地; (6)发展纺织业建立合作社，调剂农村金融; (7)改良司法制度; (8)开展群众教育加强宣传工作; (9)整理私塾; (10)培养地方干部加强战时动员工作 ［6］。十大任务是针对当时的政治形势与盐阜人民的需要而提出的，因而成为民主政权的施政方针。各地政府也可以依据各级地方具体情形颁布“施政纲领”的细则。如1944年9月，射阳县七区政府就针对新解放区的情形颁布了施政纲领。它对人民回乡、整顿社会秩序、旧人员自新等新解放区内的常见问题规定了可行的解决办法，从而得到了人民的拥护。

2．确立根据地内公民享有独立的政治权利。1942年3月，盐阜区政府颁布了《保障人权暂行条例》，条例规定凡本区公民不分阶层、党派、性别、年龄、职业及宗教信仰，其政治地位一律平等，并享有宗教、信仰、言论、出版、集会、结社、居住、迁移的自由。规定除行政机关及保安系统依法执行其职务外，其他任何机关团体不得行使逮捕、审问、处罚的权利。为便于人民更直接地参与政府管理，更有利于组织民众参与抗战，盐阜区政府依照自然条件以及敌情条件重新划分行政区，采取划小区、乡的做法，并迅速组建区、乡政府、参议会或乡民代表会。在保障公民权的基础上，通过乡选达到改造乡政权的目标。

3．展现新政权的新作风赢得人民信赖。对新政权机构的作风建设，主要从公务人员着手，盐阜行署要求每个公务员从专员、县长到区、乡长:第一，不贪污;第二，不压迫民众;第三，扫除官僚习气;第四，严厉惩办贪污，做到涓滴归公;第五，保持谦虚开放，行政机关欢迎一切公正士绅、抗日党派的人士来参加，而且生活上予以特殊优待。还要根据敌后抗战的实际情形及全国的大势制定各种纪律、条例等，并且切实实行法治。1942年7月，盐阜区颁布的《盐阜区各县惩治公务人员贪污暂行条例》，明令禁止犯罪行为，凡公务人员凭借职位权势，侵吞公款、收受贿赂、徇私舞弊及在办理社会公益事务中有贪污行为，都将受到该条例的制裁。《条例》还对上级监督检查和包庇纵容导致负连带责任作了规定:各机关主管人对所属职员须严格监督检查，如发觉属员有贪污行为时，要随时提出惩治和提请上级机关处理，不得徇情包容;各机关主管人对所属职员如因监督不周致使有贪污行为者，除贪污人员应依法惩治外，其主管人应受失察处分，如系有意纵容，并得按其情节轻重分别惩治，其在同一级机关之同级人员有知情不报者，亦因酌情受到牵连处分。《条例》还对贪污的额度和刑罚予以明确规定:公务人员如有建筑军用工事或购置办公用品从中舞弊、侵占窃取盗卖公有财务、收受贿赂、藉事藉端勒索强征强募财物，意在图利扰乱金融或违背法令收募捐款、征用土地、民众财务从中舞弊等行为者，均以贪污论罪，要判刑。行署积极提倡工作人员养成节约的良好风气，根据地内的行政人员，生活朴素简单，与群众团体毫无分别。根据地民主政治的落实，还表现在政府在预见、决策、执行等方面的科学、得力与廉洁。盐阜行署除正常召开参议会，还召开过十多次类似听证会的行政会议，以求集思广益，避免执政偏颇。在盐阜行署领导之下，各级政权机构协助前线、安定后方、平息诉讼、调解纠纷，极大地增强了抗日根据地的凝聚力和向心力。盐阜行署鼓励动员各县青壮年参军参战，同时积极采取措施，定期发起拥军劳军、拥军优抗运动，利用年关、纪念日等，组织干部、群众慰问抗属，组织士绅等富户献田以供抗属耕种。在群众中组织代耕，保障抗属的生活，以解除抗战士兵的后顾之忧。这些都是新政权的日常工作。

三、整肃社会治安，维护根据地军民生产生活秩序

新四军和八路军来到盐阜区以前，此地的土匪势力活动猖獗，奸、伪、特、痞、恶轮番作乱，社会秩序混乱，人民群众提心吊胆。新政权建立、巩固面临的首要任务就是肃清匪患，清除奸、伪、特、痞、恶的乱象，还社会以太平，保证根据地内人民生产生活的安定。

1．以法律的形式确定处理匪伪原则。1942 年1月6日，盐阜行署同时公布了《盐阜区惩治汉奸土匪暂行办法》和《盐阜区匪伪自新暂行条例》。前者规定了23种处以死刑的犯罪情形，并规定了这23种情形以外的犯罪按刑法处置。对23种处死刑的情形，也规定了减轻处罚的条件。后者规定自新的条件和程序，明确了连带责任，既体现了民主政权为民除害的决心，也为匪伪之流指出了自新之路。上述《办法》、《条例》还规定，执行处罚及自新的办理机关只限行署及各县的保安处。1945年4月，盐阜区颁布了《修正惩治汉奸土匪暂行条例》，相对于1942年1月的规定，处死刑的23种情形增加了“主持或推行伪化者”一项，但在量刑上，把处死刑改为“处死刑或徒刑” ［7］95-96，合理地增加了一些弹性，以应对犯案情形的不同估量。另一处重要的权限修正，是办理机关改为盐阜区高等法院。

2．对冥顽不化的大股土匪加紧武力清剿。行署与各县先后清除了阜宁县以李炳生、顾豹岑为匪首的两股土匪势力，阜宁百姓额手称庆。阜东县曾将勾结顽军危害根据地的匪首曹三顺、曹四顺一网打尽，痛击了顽匪的嚣张气焰。除了大股武装土匪外，对根据地建设危害极大的是汉奸特务。日伪政权为了推行伪化统治，在对抗日根据地大肆进行“扫荡”的同时，常常派遣特务、发展内奸、布置坐探，搜集我情报，暗杀我干部，造成了人民群众的恐慌与不安。国民党顽固派也在根据地内建立隐秘的特务组织，从事破坏活动。为根据地的巩固和建立抗日政权的威信，各级地方政府都部署了除奸反特工作。县公安局执法队、锄奸行动队在乡治安员的配合下，逮捕大批汉奸、恶棍，对罪大恶极者予以坚决镇压。如东台西渣区浦东乡有个绰号叫朱大麻子的汉奸被我逮捕后，又逃进了东台城。县委决定由西渣区公安股长冯立章潜入东台城，终将其抓获正法，解决了人民群众的后顾之忧。据1943年2月统计，东台全县共逮捕了汉奸敌伪人员145人，枪毙了其中19名首恶，铲除了敌人的耳目，巩固了抗日根据地。对于国民党顽固派的特务组织，各地公安机关也积极侦破，使其一无所获。

3．教育发动群众抵制腐败的社会风气。根据地内的土匪被消灭后，社会上的地痞、流氓、恶棍依然存在，吸毒、赌博等歪风仍未杜绝。为了打击这些祸害，政府一方面依法惩办地方上的恶棍、地痞、流氓，同时又发动群众禁毒、禁赌，组织民兵维护治安，对于不听劝告者则予以打击。为改变社会恶习，树立新的风尚，在根据地的集镇、街道、路旁设立明理堂、明理坊、识字牌，进行明理教育。冬天开办冬学，在扫盲识字的同时，结合进行先进的政治思想教育，使广大人民群众逐渐明白革命道理，自觉地抵制各种腐朽的社会风气，从而进一步加强与巩固了抗日民主政权。1945年4月，盐阜区颁布了“禁烟禁毒治罪暂行条例”，把禁烟禁毒等社会治理工作逐步纳入法制化轨道。

4．大力推行公安工作中的群防群治。群防群治，是群众路线在公安工作上的反映。行署和县府都建立了保安机构，盐阜区还多次召开保安工作会议，各县政府还开办了训练班，训练乡治安委员，专司锄奸灭匪和社会治安工作。区、乡也逐步建立了相应的治保组织，政府与群众相结合，普遍采取“抗日联保”，开展群众性肃清匪特活动。1942年5月，盐阜区行署于日寇夏季“扫荡”、抢粮前发布了“战时公约”，贯彻群防群治的要求 ［7］296。

四、推进民生建设，保障根据地人民权益支持抗战

民生事业既是人民生活的依靠，也是抗战胜利的物质保障。抗战以来，由于敌寇的蹂躏破坏，战争的旷日持久，原来的社会组织和经济结构发生重大的变更，具体表现为生产缩减、生活费用昂贵和物价提高。若听任旧有的租息制度、捐税制度，苛捐杂税、高利贷盘剥依旧大行其道，抗日的民主政权等于形同虚设，因此，顺应时势，破旧立新，施惠民生是根据地政权的必然选择。

1．民主政府执政期间实行减租减息普惠工农。减租减息是抗战时期党在农村的一项基本政策。在第二次国内革命战争时期，党的政策是没收地主土地。抗战爆发后，基于日寇横行、国难当头的形势，在抗日民族统一战线的旗帜下，中共将土地政策改为减租减息。这一改变既能保证广大农民生活有所改善，也考虑到多数地主尚存爱国之心能够接受。盐阜区的减租减息主张顾及租佃双方，一般照25%的标准减轻地租，照20%减轻利息。1942年6月，盐阜区行政公署相继颁布了《盐阜区减租条例》和《盐阜区减息条例》。《盐阜区减租条例》共5章21条，它规定了分租和包租的具体减租办法，降低交租数量，减少中间盘剥环节，取消押租，废除额外劳役、拖打小份田、伙租。要充分实现“减租减息、合理负担”，对地亩的实际情况与各家各户的户口情况必须有切实的掌握。盐阜区颁布了《盐阜区复查田亩暨户口登记暂行办法》。实行减租后，地主不可因减租而无故退佃，不许胁迫佃户照旧例交租，或阳奉阴违更换名目另立新租。佃户亦不得无故欠租或不交、短交田租。《盐阜区减息条例》共10条。条例主要规定:凡在抗战前成立的借贷关系，一律减为月利一分五厘清算;凡在抗战后，抗日民主政府成立以前成立的借贷关系，一律减为月利二分清算。《条例》规定禁止高利盘剥。这些法令的规定，使减租减息政策便于具体化操作，为盐阜区开展减租减息的斗争，提供了公开的法律依据。1944年，盐阜区进一步开展“查租”运动，调查组通过召开地主座谈会、斗争会等方式，查禁地主抗拒减租减息的行为，切实维护农民的实际利益。民主政权在减租减息的同时也改善了工人的生活。1942年7月，盐阜行署颁布了《盐阜区改善工人生活条例》，条例共6章22条。它对各业职工的工资、待遇、工作时间和劳资关系都作了明确的规定。要求增加工资改善工人生活，并使劳资关系得到改善，在查租运动的同时，民主政府还发动“增资”运动，过去不管物价上涨多高，工人工资经久不变的状况得到了初步改善。

2．救济灾荒是政府需要经常面对的政务。盐阜区地处里下河洼地，历史上水旱蝗灾频仍，遇到年景不利，常常是大旱接着大水，农民田地绝收，衣食无着。东部沿海地区盐碱地多，物产不丰，海潮海啸时常淹没田园房舍，农民既无捕鱼赶海的可能，亦无余钱剩米度荒。国民党统治时期，饥民遍野、四散逃荒的景象比比皆是。民主政府成立后，以民为本，关爱百姓，情形立即为之一变。当群众遭遇灾荒威胁时，党政机关发动农民向地主借粮度荒，并采取各种有效的办法共济时艰，政府设法调剂军粮，党政军公务人员响应政府号召，积极节约口粮等用于救济灾荒。遇到风调雨顺的年景，民主政府则注意粮食价格的波动，在收获时节控制市场行情，提防大量粮食同时上市造成谷贱伤农。为了提高防灾抗灾的能力，政府着力兴修水利工程，改善发展生产的条件。1942年盐东县一区疏浚了一条宽3丈、长30里的河道，二区为了防海潮，加修了一条长40里的大堤，六区开河8条，每条长约10里到20里。阜宁县为了防止淮水泛滥，修筑了一条5万方体积的大堤。这些水利工程的修建，使大量荒地、草滩变成了良田，大大提高了土地利用率和农作物产量，更重要的是赢得了民心。著名的宋公堤，即为盐阜区行政公署主持建造的防止海啸侵袭的海堤，它的建成，解决了阜宁沿海的农民生产生活的大患，保障了堤内人民安居乐业。

3．积极开展大生产运动，增加民力，改善生活。盐阜行署为了推进大生产运动，成立了生产建设处，各县也设置了生产指挥机构。各地的大生产运动取得了较好的效果。如阜宁县把生产工作列为全年的主要任务，建立起各种生产指挥机构，如增产委员会等，生产组织，如互助组、换工组、代耕队等。至1942年8月，全县参加各类生产组织的群众达5万人之多，各乡各村各户，纷纷制订生产计划、安家计划和节约措施。县政府多次拨出贷款扶持生产，并从多方面加强对生产的领导 ［8］134。建阳县则召开了区、乡干部会议，要求把抓好农民生产、生活作为建设根据地的一项重要任务。会后各区、乡积极组织农民自力更生，发展生产，普遍成立了换工组，解决个体农民劳力不足的困难。在四区西余乡组织起19个换工小组，三区组织起2万多个换工小组。1945年夏，县境出现蝗虫和海水倒灌，两灾并发，县政府及时召开了各界有800人的会议，研究部署防灾备荒，组织数千名民兵打坝拦卤，扑灭蝗虫，使农作物免遭损失。1942年后，全县纺纱织布蔚然成风，解决群众穿衣问题 ［8］205。总之，根据地掀起的大生产运动，农林牧副渔样样都搞，党政军民学统统参加，既有深度，又有广度。不仅保证前方所需，也提高了根据地群众的生活水平。

五、规范司法执法，促进根据地司法公平制度建设

抗日战争期间，盐阜区建立起系统的司法机关，召开了4次司法会议，在全社会倡导法制精神，营造了司法民主的良好环境。

1．逐步建立起相互连贯的整套司法法律体系。自1942年起，盐阜区陆续颁布了《盐阜区司法工作大纲》、《盐阜区高等法院组织条例》、《盐阜区人民代表陪审条例》、《盐阜区巡回审判条例》、《盐阜区司法人员任免奖惩待遇条例》、《盐阜区高等法院院长权限暂行条例》、《各县司法科长权限暂行条例》、《盐阜区高等法院检察官权限暂行条例》、《盐阜区司法人员服务纪律条例》、《盐阜区司法费用收支条例》、《盐阜区司法人员权限暂行条例》、《盐阜区司法人员办事细则》、《盐阜区小学教师代写诉讼暂行规则》、《盐阜区司法案件审理暂行办法》、《盐阜区各县属区乡调解委员会关于民刑诉讼调解权限条例》、《盐阜区刑事复判暂行条例》等17个条例。上述法律体系中，《司法工作大纲》具有纲领性意义。它规定了本地区法律合法性的来源、司法制度、司法机构以及司法原则，因此是本地区法律体系乃至司法工作合法性的基础。它规定，盐阜区司法体系“本新民主主义之精神及抗战建国纲领之原则”，适用法律原则为:“(1)国民政府所颁布之一切令，与抗战建国纲领不相抵触者，为本行政区司法工作之依据; (2)依据抗战建国纲领，及本行政区之实际情况，得颁布单行法令; (3)单行法令之颁布，需适合抗日各阶层的利益; (4)保障一切抗日人民，在法律上一律平等为原则; (5)关于法律之适用，须根据实际情况具体条件，分别处理。” ［9］2强调既尊重全国性的法律原则，也实事求是兼顾抗日根据地的具体情况。

2．盐阜区高等法院为本区司法最高权力机关。《盐阜区高等法院组织条例》规定高等法院行使一切司法法例解释权。1942年10月1日，盐阜区高等法院正式成立，归盐阜行署管辖。1942年11月1日，盐阜区通过了《盐阜区高等法院组织条例》，规定了法院的机构组成:设正副院长、秘书室、推事、典狱长、检察官、法警、看守等职位，各有员额。同日，通过了《盐阜区高等法院院长权限暂行条例》和《盐阜区高等检查官权限暂行条例》，对法院院长、检查官的职权分配以及处理方式都作出了规范。对县一级的司法工作，同日也通过了《各县司法科长权限条例》规范各县的司法工作。1944年5月，为适应敌后游击环境，加强根据地司法工作，便利解决人民一切纠纷起见，盐阜行署决定在各县区政府增设司法区员，通过《盐阜区司法区员权限暂行条例》对其权限作出说明。至于检查权，则在法院内设置检察官若干人，秉承行政公署正副主任之命，来独立行使。按《盐阜区司法工作大纲》规定，审判工作采取二审终审制，即县、盐阜区两级。县级由县政府司法科负责。同时兼采巡回审判制度和人民代表陪审制度，并为此颁布了《盐阜区人民代表陪审条例》(1942年11月1日)和《盐阜区巡回审判条例》(1942年11月2日)。《人民代表陪审条例》对陪审人员的资格、产生、权力和责任均作出了明确的规定。《巡回审判条例》对巡回审判的目的、巡回审判法庭的地位作了规定，确定巡回法庭分两级审理，等同于二审终审制。同期公布的《盐阜区巡回审判暂行办法》则对巡回审判的具体程序、实施步骤做了细节化说明，把巡回审判制度落到实处。巡回法庭方便了群众就近诉讼，免除了远路群众因进城不方便而产生的费用，故而获得了群众的好评。

3．制定任免奖惩条例提高司法人员素质。法律终究还要靠人来执行。如何监督司法人员正确执法?司法人员如何享受正当的待遇?司法工作能否建立激励机制?认真守职、坚持进步、成绩卓著的人员如何奖励?相反的行为如何惩戒?为解决这些问题，1942年11月1日，盐阜行署通过了《盐阜区司法人员任免奖惩待遇条例》。其“任免”部分，对各类司法人员的选任或委任资格、司法人员调动或免职的程序均作出说明。《条例》要求保障司法人员系统的独立性，要求“各级司法人员，非有违法渎职行为，并依法定程序，不得停职或免职”。其“奖惩”部分则规定了对司法人员实行奖惩的确定条件，是司法工作激励机制的体现。其“待遇”部分明确了各类司法人员的待遇，除适用公务人员待遇之规定外，依条例享有不同级别的津贴 ［9］8。同时，对司法人员要执行纪律约束的规定，则在第二天通过的《盐阜区司法工作人员服务纪律条例》中得到体现 ［7］297。抗日根据地的司法工作是以服务群众、便利群众为目标取向的司法服务，在很多措施上都体现了其价值追求。如不收讼费，免除了穷苦民众的诉讼成本之忧;规定各县小学教师有代撰诉状的义务(《盐阜区小学教师代撰状暂行规则》)，照顾了缺少文化的群众;巡回审判制度和司法区员的建置，使司法工作接近了群众，节约了群众的诉讼成本;取缔土讼，使群众免受盘剥和损害。再如调解工作，早在1942年5月盐阜区开始改造基层政权时就规定乡级政权要组织调解委员会。调解委员会不但对于所管区域内一切民事争执有管辖权，对于部分刑事案件，也可以进行调解。调解制度的确立，是司法指导基层工作，发挥群众力量的表现，既利于缓解群众间矛盾，也降低了司法负担。当然，战争时期司法工作的特殊性，使根据地的司法工作显得不尽完美，如敌后游击战争条件带来的流动性，使司法工作难以像正常状态下程序严密、文证齐全，指导判决以政策为导向等等，但这些瑕疵都不能损害盐阜根据地司法为民的属性和光辉。

盐阜区的政权建设，内容丰富，局面生动，创新颇多，生机焕然。根据地内社会安定，司法规范，军政团结，民生进步。在抗日民族统一战线旗帜下，各级政权团结各阶层人民共赴国难，展现民主政治的光辉前景。中国共产党人在民族矛盾阶级矛盾交织的复杂局面中，在与敌伪顽作战的险恶环境中，敢于在争取民族解放的同时发展新民主主义革命成果的胆魄，不仅谱写了无愧于民族的历史，更为后代留下了汲取不尽的精神财富。