图书馆开展网络扶贫服务思考——以《信息网络传播权保护条例》第九条为依据

侯玉玲

（新乡学院图书馆，河南 新乡 453003）

2006年7月1日实施的《条例》第九条规定:“为扶助贫困，通过信息网络向农村地区的公众免费提供中国公民、法人或者其他组织已经发表的种植养殖、防病治病、防灾减灾等与扶助贫困有关的作品和适应基本文化需求的作品，网络服务提供者应当在提供前公告拟提供的作品及其作者、拟支付报酬的标准。自公告之日起30日内，著作权人不同意提供的，网络服务提供者不得提供其作品；自公告之日起满30日，著作权人没有异议的，网络服务提供者可以提供其作品，并按照公告的标准向著作权人支付报酬。网络服务提供者提供著作权人的作品后，著作权人不同意提供的，网络服务提供者应当立即删除著作权人的作品，并按照公告的标准向著作权人支付提供作品期间的报酬。依照前款规定提供作品的，不得直接或者间接获得经济利益。”这项规定是我国著作权制度因实施国家扶贫战略需要而作出的重大立法创新。2010年，中国国家图书馆（以下简称国图）在“县级数字图书馆推广计划”中适用《条例》）第九条的规定开展了 “向农村地区免费推送中文图书电子版项目”（以下简称“国图项目”）[1]，从而在全国图书馆界开启了在立法框架下从事网络扶贫的先河，具有重要的示范和启示意义。我国扶贫任务正在从解决温饱问题向提高贫困人口和贫困地区的内生发展动力与创造力转变，图书馆承担着义不容辞的扶贫责任，开展网络扶贫服务的图书馆将会不断增多。因此，有必要对《条例》第九条的立法目的、架构和立法贡献进行诠释，学习借鉴国图的经验，做好网络扶贫的著作权管理及相关工作。

1 《条例》第九条立法评价

1.1 《条例》第九条的立法目的

由于历史、自然等原因，我国存在着数量庞大的贫困人口。据国务院扶贫办统计，2007年底我国农村贫困人口达4 230万[2]。与资金扶贫、项目扶贫的“输血式扶贫”不同，信息扶贫、知识扶贫、文化扶贫属于“造血式扶贫”，目的是提高贫困人口的智力素质，增强其自主发展能力。“造血式扶贫”必然涉及对著作权作品的使用，因而需要较为宽松的著作权政策，以便利作品的授权、传播。《条例》第九条正是我国著作权制度在此立法需求下作出的积极变革，既简化了授权环节、节约了成本、提升了效率，又使农村贫困人口能够得到大量的农业实用信息和基本生活信息。2015年6月，习近平总书记在视察贵州时强调：全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。各级党委和政府要把握时间节点，努力补齐短板，科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫[3]。可以预见，《条例》第九条的规定将在信息扶贫、知识扶贫、文化扶贫事业中有更加广阔的适用空间。

1.2 《条例》第九条的立法架构

有学者把 《条例》第九条的法律性质定位于“法定许可”[4]。法定许可制度的主要特征是“排除著作权人的意思自治”与“法定付酬标准”。然而，《条例》第九条却未能反映出这些特征。其一，《条例》第九条设置了公告期，公告期内著作权人享有禁止权。即便在公告期后，著作权人仍然享有解除权。所以，《条例》第九条没有剥夺著作权人的意思自治自由。其二，按照《条例》第九条的规定，付酬标准由网络服务者制定，并非法定，著作权人对付酬标准享有异议权。将《条例》第九条定位于“默示许可”更为妥帖，这是目前大多数学者的观点。因为，在公告期内，著作权人如果没有异议，网络服务提供者就可以推定其作出了默许使用作品的意思表示，从而为网络扶贫目的使用作品。但是，由于我国著作权制度并没有对默示许可明确立法，而《条例》第九条又不同于传统的法定许可，显得卓尔不群，所以有学者称之为“特定许可”或者“特别许可”。

1.3 《条例》第九条的立法贡献

在网络环境中，传统的合理使用、法定许可、强制许可、授权许可等制度的适用都遇到了前所未有的挑战——或者权利范围相对缩小、或者弱化著作权人的经济权益、或者授权程序繁琐、或者成本高不具有可操作性。因此，需要探索既能平衡著作权利益关系，又能便捷、低成本授权，实用性强的新的立法进路，《条例》第九条的规定就是一种尝试。其一，《条例》第九条摒弃了合理使用、法定许可、强制许可等制度对著作权人意思自治权利的绝对排除，尊重著作权人的许可、禁止、解除、

异议等权利，公告、协商的付酬标准制定规则又克服了法定许可、强制许可制度下付酬标准的僵化，

保障了著作权人的经济权益。其二，《条例》第九条的规定，省去了强制许可、授权许可的复杂环节，

网络服务提供者按照 “著作权人未明确表示拒绝即视为同意”的原则使用作品，既提高了授权效率，又照顾到贫困地区的公共利益。与《中华人民共和国著作权法》将“默示许可”的内容（即“但书”）隐含、杂糅在法定许可制度（即“准法定许可”）中不同，《条例》第九条没有准法定许可的“但书”规定，而且将推定默示使用作品程序化。《条例》第九条是真正意义的默示许可，是著作权制度为扶贫创设的新的政策标准，是著作权立法的重要突破与进展。

2 国图对《条例》第九条的实践与启示

2.1 网络扶贫是彰显图书馆社会价值的重要途径几十年来，我国扶贫事业取得巨大成就。

1990～2002年，我国贫困人口就减少1.95亿，占同期全球贫困人口减少比例的90%[5]。但是，至2010年底我国仍有农业贫困人口2 688万，数量仅次于印度，在国际上排第2位[6]。图书馆是最有条件开展信息扶贫、知识扶贫、文化扶贫的机构。早在1993年12月，文化部就成立了 “文化扶贫委员会”，2005年中共中央办公厅、国务院办公厅下发了 《关于进一步加强农村文化建设的意见》，2010年中国扶贫开发协会出台了《关于实施“文化扶贫工程”的意见》[7]。国图在“国图项目”中，适用《条例》第九条的规定拟将6 000种中文图书的电子版通过网络向农村贫困地区提供，尽管提供作品的数量不大，但是体现了对扶贫社会责任的担当，彰显了图书馆的价值，为国内其他图书馆开展网络扶贫起到了引领和表率作用。

2.2 完善的著作权保护方案是网络扶贫的基础条件

立法只为图书馆提供了原则性、抽象性的规范，要把法律法规落到实处，图书馆必须制订完备的计划、方案、措施，使著作权管理法治化、项目化、科学化。按照《条例》第九条的规定，国图经过调查研究，建立了整体性的实施方案，内容包括资源遴选方法、作品传播地域、付酬标准制定、公告途径、著作权使用费支付和后续问题处理等。由于《条例》第九条存在不确定的法律因素，所以国图对部分问题作了详细分析，就可能的法律风险进行了研究和预判。比如，对“农村地区”所覆盖的地域，在我国现行法律法规（包括《条例》第九条）中都找不到界定依据。国图在查阅资料、征询扶贫管理部门和专家意见之后，把国家级贫困县和中西部地区县级行政（包括县级市）区域共1 555个县级行政辖区确定为“农村地区”，较好地解决了这个问题。

2.3 遵循著作权规则是防范与化解法律风险的关键

法律法规是图书馆依照的圭臬，遵循著作权使用规则，既是图书馆的责任与义务，又是防范和化解风险的保障。在相关案件中，由于网络服务提供者未能按照《条例》第九条设置的规则使用作品而承担了法律责任[8]。迄今为止，我国大多数图书馆对《条例》第九条的规定是陌生的——不明白这项规定的法律性质、不理解条款的内涵、不清楚法律边界，以致无法在实践中正确运用。在“国图项目”中，国图根据《条例》第九条的要求，抓住若干关键规则的落实，最大限度地消除了纠纷隐患。其一，公示规则，即通过国图网站和《中国文化报》发布拟使用作品、作者，以及支付报酬标准等信息。其二，支付规则，即把著作权使用费直接支付给著作权人或者通过著作权集体管理组织转付。其三，异议规则，即及时从数据库中删除著作权人不同意使用的作品。其四，技术规则，即按照《条例》第十条第四款的规定，采取权限设置、身份加密等技术保护著作权，防止贫困对象之外的组织和个人获得作品。

2.4 妥善处理争议是利益平衡关系的必备调节器

较之于合理使用、法定许可、强制许可等制度，默示许可制度更具有利益平衡的功效，但是对权利和义务的配置仍然具有倾斜性。因为，从著作权人的“未明确表示”并不能够推定其必然作出了许可使用作品的意愿。同时，信息的不对称也会使著作权人不能及时知道使用者将使用其作品的意图。所以，为了避免权利与义务的配置失衡，默示许可制度往往赋予著作权人享有解除权、异议权，用来调节著作权人和作品使用者之间的利益关系。对此，“国图项目”以下做法值得借鉴：其一，无论是公告期内著作权人行使禁止权，还是公告期之后著作权人行使解除权，图书馆都即刻删除其作品。对公告期后已经使用的作品，图书馆向著作权人支付使用期间的报酬。其二，如果著作权人对付酬标准有异议，图书馆将与其开展平等协商。如果协商达不成共识，图书馆将暂时放弃使用该作品。在“国图项目”首批拟使用的6 000种中文图书中，最终有1 500种得到著作权人默示许可使用或者经协商达成许可使用协议。

3 对图书馆开展网络扶贫服务的建议

3.1 明确网络扶贫重点地区

2013年12月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发 《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发〔2013〕25号），要求进一步增强责任感和紧迫感，将扶贫开发工作摆到更加重要、更为突出的位置，加大扶贫力度[9]。图书馆扶贫事业任重而道远。《条例》第九条的适用范围是“农村地区”，但是“农村地区”并非都是“贫困地区”，甚至有的“农村地区”还是相对富裕的地区。因此，图书馆网络扶贫的地区应该是“农村贫困地区”，而非广义的“农村地区”。由于图书馆的资金、设备、人力等资源的有限性，所以除了要对全国农村贫困地区普遍开展网络扶贫外，还要对中西部农村贫困地区有所侧重，实施重点扶贫。因为，我国农村贫困人口主要分布在中西部地区，占全国贫困人口总数的80%，而且这些地区脱贫人口的返贫率较高。

3.2 传递实用著作权资源为主

《条例》第九条适用于向农村贫困地区传播种植养殖、防病治病、防灾减灾，以及基本文化需求的作品。也就是说，图书馆应向贫困地区提供实用信息资源为主，这些信息是贫困人口最希望获取的。比如，一项针对西部农村地区的调查表明，有74%的人“想了解”或“非常想获得”实用信息[10]。图书馆一方面要向贫困地区传播有关作物栽培、水产养殖、病虫害防治、农产品加工、品种推广、畜牧业发展等原始信息，另一方面要对实用扶贫信息进行深加工，建设并不断更新、补充扶贫信息特色数据库，供贫困人口检索使用。图书馆还要通过网络对贫困人口开展长期的跟踪服务、定题服务、重点服务。有条件的图书馆应建立专业化的扶贫门户网站，设置“国家扶贫政策”“致富信息速递”“新农技橱窗”“农产品营销动态”“扶贫经验交流”“扶贫新成果展示”等栏目。

3.3 加强系统化的著作权管理

在著作权立法趋于刚性的背景下，保护著作权已经成为图书馆的一项常规性工作。虽然图书馆按照《条例》第九条的规定开展网络扶贫需要建立针对性的著作权解决方案，但是方案的合理性、适用性、有效性是以图书馆对著作权的系统性、整体性管理水平和质量为基础的，从一个侧面反映出图书馆对著作权保护认知，以及著作权保护制度、机制建设和实施效果的总体状况。图书馆要注重从著作权教育、规章建设、机制建设、技术研发、风险预测、危机应对等方面加强对著作权的全方位、科学化管理，要特别重视对著作权保护规划、方案、公告、协议等资料的完整收集和管理，以便在可能发生的纠纷和诉讼中作为证据使用。在相关案件中，被告败诉的原因之一就是无法举证其按照《条例》第九条的规定进行了公告、向著作权人支付了报酬。图书馆还要提高著作权管理的创新意识。如在“国图项目”中，国图对默示许可使用的作品，或者经协商同意使用的作品，都与相对应的著作权人签订了著作权许可协议。这是借鉴《德国商法典》关于“确认书”的规定，将“默示”转化为“明示”，从而更清晰界定了图书馆与著作权人之间的权利义务关系，即尊重了著作权人的意思自治自由，又为图书馆防范风险添加了一道屏障。

3.4 多渠道筹措著作权使用费

按照相关规定，图书馆适用《条例》第九条开展网络扶贫不仅不能 “直接或间接获得经济利益”，而且还要向著作权人支付报酬。显然，如果没有强有力的经济支撑，图书馆的扶贫工作是不可能持续发展的。中共中央、国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》指出，中央和地方财政要逐步增加扶贫开发投入。扶贫首先是政府的责任，所以要把扶贫资金列入中央及地方政府的年度财政预算，而在扶贫资金流向上应对图书馆采取倾斜政策。为了防止扶贫资金分配出现“大锅饭”问题，在图书馆可以探索以目标任务为导向的资金分配机制，施行 “以奖代补”“绩效评估”等资金配比模式，将图书馆获得的资金数额与其扶贫成果挂钩。在政府的财力不足以完全满足扶贫需求的情况下，应着力构建社会扶贫机制，特别是推进与深化政府购买图书馆服务，把社会资金引入图书馆扶贫领域。从国外图书馆扶贫实践看，政府还应采取各种措施，发展壮大图书馆基金会事业。因为，图书馆基金会最重要的任务之一就是多渠道为图书馆募集服务经费。

[1]李华伟.以特定许可方式向农村地区推送精品文化资源的实践与思考[J].中国版权,2011(3):42-45.

[2]中国将启用新扶贫标准[J].沪州科技,2008(4):14-15.

[3]习近平：确保农村贫困人口2020年如期脱贫[EB/OL].[2015-07-16].http：//news.xinhuanet.com/poliics/2015-06/19/c-1115674737.html.

[4]黄玉烨,舒晓庆.扶助贫困法定许可制度探究[J].中国社会科学院研究生院学报,2014(3):85-89.

[5]燕纯纯.“中国式扶贫”成为世界典范[J].决策与信息,2008(1):11.

[6]王象林,王贤斌,曾小群.我国农业贫困人口现状探析[J].现代化农业,2014(2):40-42.

[7]杨文.“全面小康”与“文化扶贫”的内在联系[J].学习月刊,2014(7):94-95.

[8]黑龙江省高级人民法院民事判决书.黑龙江金农信息技术有限公司与北京三面向版权代理有限公司及哈尔滨朗新科技发展有限公司侵犯著作权纠纷案（[2008]黑知终字第 4 号）[EB/OL].[2015-06-16].http：//www.pkulaw.cn/Case/pfnl-117852850.html？match=Exact.

[9]白朝阳.世界贫困人口 “版图”[J].中国经济周刊,2013(19):73-74.

[10]冉明仙.农村实用信息扶贫效果提升的支点[J].现代传播,2014(1):57-60.