“国薪”改革应坚持价值规律定价原则——兼论国企高管薪酬改革的策略选择

陆岷峰，陆顺

1.南京财经大学金融研究中心 江苏，南京 210046；2.南京理工大学经济管理学院 江苏，南京210094

一、引言

国企高管薪酬的概念可以定义为，国企管理人员利用自身知识、技能、时间、经验以及创造力，所提高的特殊劳动或劳务（管理、决策）所获得各种货币或非货币报酬。高管薪酬不仅代表相当数量的金钱，也是管理地位与身份的象征，衡量着其对企业的贡献。过去，高管最原始的薪酬中基本工资所占比例最大，福利仅占相当小部分，目前企业高管薪酬结构中，奖金所占比例大幅度上升，基本工资所占比例下降，而福利所占比例有的还超过奖金与基本工资。

国有企业作为我国支柱性企业，很大程度上代表着经济发展状况。国有企业高管作为核心资源一定程度上决定着企业的发展方向。在当前经济下行的大环境下，大多数企业利润急剧下滑，然而国内券商、金融高管以及垄断行业国企薪酬却逆势上扬，国企高管薪酬畸高现象普遍存在，这种现象遭到社会公众的质疑。公开数据显示，近年来，国内国企高管的薪资是国家最低工资水平的98倍，远超世界平均值的5倍，行业工资差高达3000%，远超70%的世界平均值。国企高管薪酬管理混乱状态必须进行约束性管理，然而限薪令一出，却又从另一方面产生负面影响，酬薪作为一种激励手段，在限薪政策管制下会存在诸多问题与不足。在市场经济条件下，价值规律是调节社会经济活动的一项基本规律，任何产品的价格都是围绕价值这一基础发生波动和变化，企业高管作为人力资源中的一种特殊商品，其薪酬也必然适用价值规律的基本原理，因此，解决国薪定价这一关键问题的脉络就在于遵循商品经济市场化发展的价值规律，以高管人员的价值为基础来设计国企高管薪酬标准确定问题，这才可能避免定薪过程中的随意性，又有利于调动国企高管的发展积极性。

二、过去国薪定价是一种脱离价值贡献的定价模式

现行国企高管薪酬制定体制上的缺陷导致大多数国企高管薪酬缺乏统一的标准。不少国企高管凭借体制内和体制外的双重身份，既享受着企业家资源，又享受着政府官员的行政待遇，由此产生了诸多的问题。

（一）部分国企高管薪酬始终刚性增长

后金融危机时代，实体经济部门普遍存在发展动能不足和增长乏力等问题，而与之形成鲜明对比的是，大多国企高管普遍享受着高额的薪资报酬。依据政策规定，国企高管的薪酬要同经营业绩相挂钩，薪酬与业绩呈显著的正向比例关系，但问题是部分公司高管薪酬的高低与公司的业绩的关联性微弱，甚至是反向的。即使公司出现大面积亏损，业绩出现大幅度下滑，国企高管的薪酬依然呈现跨越式、绝对刚性增长，“旱涝保收”的基调长期持续。招商轮船在2013年出现了约21.84亿元巨额亏损，净利润同比跌幅高达-2497%。然而，据公司年报信息显示，招商轮船总经理谢春林的薪酬直接从2012年的18万元直线上升至2013年的85万元，涨了3倍多。

（二）企业高管之间薪资比例失调性增长

国有企业高管人员薪酬的不平衡增长首先体现在行业之间，尤其是垄断性国企与非垄断性国企高管之间的薪酬增长不平衡。公开数据显示，2001～2013年之间，银行业董监高管薪金涨幅动辄达到10倍、20倍。上市银行2013年年报披露的高管薪酬数据发现，2013年国有五大行董事长的年薪介于100万至200万元之间。

（三）企业高管与员工薪酬比例严重失衡

企业内部高管与员工之间的薪酬差距普遍存在，尤其是在垄断行业。石油、电力、烟草等行业从业人员数和职工人数占全国职工数不到8%，而其工资却占全国职工工资总额的60%左右。这种不平衡性还体现在行业内部。中集集团年报显示，在最近4年里该集团高管的平均薪酬增长了近13倍，而员工的平均薪酬只增长了32%。

显然，国薪定价中出现的刚性增长、价格比失调、与企业经营成果脱节等问题，其根本原因在于定薪过程中没有一个统一的基础和标准，没有按照价值决定价格的基本原理来给企业家定价，失去这个基础去定价必然会出现现在的结果。因此，国薪定价并不完全由企业家价值和企业经营业绩所决定，不受市场价值规律的实质性约束，造成国薪人为定薪，比较定薪，带有很大的行政性和随意性。

三、限薪制在化解旧薪制矛盾同时其价值规律定价原则体现不足

实际上，国企高管薪酬改革党中央早已多次提及，然而，因涉及问题广、牵涉利益多，最终导致薪酬改革无法得到实质性的进展。2014年8月29日，中共中央政治局审议通过 《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》、《关于合力确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出的意见》，具体涵盖了石油、通信、金融、铁路等央企。根据方案，央企、国有金融企业主要负责人的薪酬将削减到现有薪酬的30%左右，削减后不能超过年薪60万元。值得注意的是，此次改革对象的主体被明确为 “中央管理企业”，除了国资委监管的113家央企外，各部委管辖的20余家金融企业以及中央部门 （单位）管理的100多家非金融国有和国有控股企业集团型企业都将纳入其中。进一步明确国企高管薪酬改革的基本原则。其中一个重要的思想就是对国薪实行限薪制。可以预期，中央企业限薪后，地方国企也会随之效仿，限薪的影响将是全局性的。支持者认为，“限薪令”降低了企业管理成本，促进了收入初次分配的公平性；反对者则认为，“限薪令”是一种行政管理企业的手段和表现，单方面的降薪和限薪治标不治本。

一方面，“限薪制”是行政化的定薪手段，其效果值得研究。纵观近些年政府出台的一系列限薪方案，主要包括2004年出台的《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》、2009年出台的《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》以及2014年出台的《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》等一系列行政限薪方案。这些缺乏统一定薪标准和依据的“限薪令”不但没有达到政策制定者理想的预期效果，反而带来了一系列的问题，诸如容易扭曲人才要素的价值表现形式和供需平衡，不利于发挥国企高管的“职业经理人”职能，也不利于国有资产的保值增值。

另一方面，国企高管定薪标准能否落实取决于定薪策略是否科学。目前，现行的“限薪令”没有充分考虑到国有企业的市场化竞争程度和差异性，采取“一刀切”式的限薪是不合时宜的。比如在竞争比较激烈的行业，以盈利为经营性目标导向的国有企业并非完全依赖于政府的政策、资源等因素，而是依靠高管的企业家才能和职业水平赢得市场，对这类国有企业高管的限薪是不妥当的。而对高度依赖政府的政策倾斜和行政手段在市场中获得垄断地位的高管薪酬必须进行合理约束，平抑初次分配的不公性。科学的定薪策略必须充分考虑到行业特点、国有企业股权结构特征、同行业内企业的市场竞争力大小、国企混合所有制改革的成效等差异性因素进行分门别类的规划和管理，只有这样才能实现定薪策略措施的科学性和合理性。

从价值规律定价的基本原理来分析，国薪应根据企业高管对企业贡献大小来确定的，而企业的发展显然没有一个绝对的限额，也不是依靠行政手段来规定发展速度和发展规模，而对不同规模的企业高管都用一个天花板式的限薪标准显然有失公平。因此，“限薪”改革目前只能是一个过渡阶段的特殊政策。

四、国薪改革两难选择的原因分析

国企高管薪酬标准改革二难选择的深层次原因，最终还是源于国企自身特殊属性以及国企高管身份的复杂性所致，国有企业薪酬改革的复杂性又源自于体制的不合理性，既缺乏统一的定薪标准和依据，又缺乏科学的策略和措施。

（一）国企业高管身份多重性

1.国企高管是类职业经理人。美国著名管理学大师彼得·德鲁克认为，职业经理人是指那些拥有超强管理能力而缺乏资本，将企业的经营管理作为职业，能够合理配置企业内外的各项资源，为实现企业的经营目标而工作并接受企业报酬的人员。职业经理人是“职业+经理人”，他们以经营管理企业为职业，且具备极强的职业道德、职业素养和职业技能，能够满足现代企业市场化运营与市场竞争的需要，从而实现企业资产的保值增值。按层次进行分类，职业经理人分为初级、中级和高级三类职业经理人。

国有企业在资源禀赋、行业政策、行政壁垒、市场准入等方面存在较明显的垄断性，特别是涉及石油、金融、地产、通信、烟草等大型行业。国企高管的选拔程序、构成、功能、薪酬的确定仍具有强烈的行政色彩，通常任命的流程趋于行政化，而非市场化。这种行政化任命流程模糊了对国有企业高管 “企业家能力”的评价。垄断性国有企业高管靠行政性手段获取行业垄断地位，缺乏对企业经营的后果承担有效的责任，而高管薪酬远高于一般竞争行业高管薪酬。现有国有企业普遍存在收入与贡献、权力与责任不对等甚至相颠倒的情况。国有企业高管这种半市场化、半行政化的经营方式导致了量化高管个人对企业业绩贡献的难度。所以，国有企业高管理不具有纯职业经理人的基本特征。伴随着以放权让利为特点的国企改革的不断推进，国企高管逐步获得了经营、投融资等方面的自主权，高管的权力不断增大。在国有企业经营过程中，高管们享受着企业家资源，又具有职业经理人的部分特征。

2.国企高管是类政府官员。受现行体制所限，国有企业高管的选拔、任命和监督主要由上级主管部门任命，在一定程度上是组织安排，而非市场选择，直接导致国企高管具有政府官员的一些特征，享受着“体制内”的行政级别。刘学民认为，掌握着国家重要资源、关系国家命脉的国有企业高管，本质上属于国家公职人员、国家干部，他们的“竞争对手”通常不是国际、国内企业家市场中的职业经理人，而是行政职务相当的公务员等所谓“国家干部”。大型国企高管与同级别公务员之间的身份转换也较为频繁，职业发展通道和社会地位等非物质激励整体而言优于传统民营企业。这些国企高管只是受上一级委托人的委托来对国有企业进行监督管理，缺乏对其有效的业绩考核机制和代理人监管机制，其薪酬主要依据于行政级别和资历，容易出现腐败、渎职、违规等问题，未能实现真正意义上职业经理人的基本职责和义务，不利于国有企业资产的保值增值。由于国有企业高管行政权力的存在，存在强烈的政治动机，导致管理者既可以获得年度薪酬等货币性薪酬、股权激励，还包括职位带来的权力性收益。国有企业高管的权力越大，不但能获得更高的薪酬水平，还攫取了更多的超额薪酬，通过权力的运用扭曲了薪酬激励机制。公司高管行政级别越高，公司行政联系越密切，高管享受的行政方面的权力性收益越好。

综上来看，内生于国有资产的管理体制和政府的行政干预，国有企业高管身份模糊化问题一直饱受诟病。部分国有企业高管既非真正意义上的职业经理人，又不是严格意义上的政府官员，亦即具有“官员”和“企业家”的双重身份，两者特征兼而有之。国企高管这种复杂身份一方面享受着行政级别，另一方面还享有高福利待遇，同时占有了行政官员和企业家最大的利益。这在一定程度上给国有企业改革也带来了一定的阻力，亟需对国有企业高管身份明晰化。

（二）国有企业的垄断性经营

根据规定国有企业员工待遇必须参照相关的公司法标准，依据此标准国企高管薪水必不会过高的偏离一般市场定价水平，而一般员工却低于市场平均水平。但国有大型企业虽已逐步走向混合所有制改革的道路，但绝大多数是依靠行政性的市场准入限制占据行业的龙头地位，国有企业的薪酬结构与管理体系明显的不够合理，其在市场经济条件下的特殊属性决定高管薪酬定价多依赖于国家行政庇护与行业垄断。通过行业垄断所做出的业绩划到高管薪酬之中无法估算出高管人员薪酬多少得益于垄断经营，多少源自市场规律作用下高管自身贡献。由此，国企高管的高薪的一个重要宏观原因是市场体系下国有企业自身的产权性所致使的垄断性。垄断性背景下，企业高管人员的经营成果往往不是其管理水平或智力聪明的结果，而是一种政策红利。

（三）国企高管对经营成果不承担具体的责任

国有企业由于经营规模巨大，其亏损的数额往往也十分巨大，国企高管是承担不起其经营责任的。对于巨额亏损的企业，其亏损部分往往是由政府最终买单，而对国企高管人员往往会平级调动。到目前为止，还没有国企高管因经营亏损而免职之类的报道。因此，在一个责、权、利不对等的机制下，国企高管高薪制既不符合价值规律的基本原则，对于大多数经营业绩好的企业管理人员也是极大的不公平。

（四）国企高管行政化任用

现在大多数国有企业大都实行了现代公司治理结构，股东大会、董事会、监事会、经营层也应有尽有。但这些高管人员产生的背景是由党委研究、政府提名，然后才按公司法流程完成高管任用。这一方面体现了国有股作为大股东应有的权利，但另一方面也体现出国企高管行政化任用方式带来的不足，如用政治家的标准来选择企业家，国企高管收入差别往往是由于分配到企业不同而不同的，显然这样做没有体现企业家真正的市场价值所在，不符合价值规律定价的基本原则。

五、依据价值规律定价原则，推进“国薪”改革的策略

国企高管薪酬标准制定的合理性问题一直饱受诟病。若实施单一标准的行政限薪手段，对不同类型企业有失公平；若不限薪，又容易导致乱象丛生。因此，按市场价值规律来给国有企业高管科学定价，以改革的手段推进现有国企高管薪酬体系改革势在必行。

（一）明确以价值规律作为确定国薪定价基础

对国企高管实施行政化限薪标准的方式只能是经济转型期的过渡性措施，缺乏长期有效性和科学性。目前关于高管薪酬定价的理论主要包括：委托代理理论、效率工资理论、人力资本理论等。受多重因素的影响，这些理论预期与实践表现出一定程度上的非一致性。随着我国市场经济发展广度和深度的强化，价值规律在生产要素，特别是人才要素中的定价功能将充分显现。遵循马克思《资本论》中商品经济的价值规律基本内涵和表现特征，价值规律作为商品经济的基本规律，可以调节劳动力在各生产部分的分配，促使经营管理者在竞争中优胜劣汰。与此同时，要充分发挥市场定价功能就必须依托职业经理人市场，凸显市场对人才要素的价值发现功能，建立符合市场运行规律的高管选拔机制，强化国企高管现代职业经理人身份，促使“任命制”高管向“聘任制”职业经理人转变。只有合理给国企高管定价明确以价值规律为基础来作为定价的基本原则，让国有企业充分面向市场，对其经营管理者实行市场化聘任，国有企业高管薪酬标准制定问题才能迎刃而解。

（二）对国薪定价实行分类管理

针对国有企业所在行业的竞争程度差异性，应对不同竞争程度的国企高管薪酬采取分类管理，有效解决单一标准限薪所带来的公平性问题。

1.按垄断程度分类。纵观目前我国几大行业竞争态势，遵循微观经济学对市场分类逻辑，我国国有企业按市场竞争程度和政策资源禀赋可细分为寡头垄断、垄断竞争、充分竞争三大类。针对不同类别的国企进行分类管理。其中，对于寡头垄断的国有企业，属于组织部门任命的高管，就不要走市场路径，按行政化级别官员的标准限制国企高管的薪酬标准，并促其隐性福利显性化，强化政府对这类国企高管的选拔和激励约束机制；对于垄断竞争的国有企业，加大混合所有制改革的力度，鼓励国有企业高管的市场化聘任，逐步由“行政化”向“市场化”方向转变；对于充分竞争的国有企业，完全按市场化来确定，和民营企业一样来定薪，解除国企高管的行政级别，可完全实现国有企业高管的市场化定价。只有明确分类，才能把市场和政府分开实行差异化管理。

2.按股权比例分类。目前，我国国有企业的股权结构亦存在一定的差异性。不同的股权结构代表企业的国有化程度不同。国有化程度将在一定程度上影响着企业高管的聘任、资源优势、治理结构等一系列问题，势必影响着高管薪酬制定的问题。有鉴于此，在国企高管薪酬体制改革的进程中，非常有必要对企业的国有化程度进行科学分类。分类的依据取决于企业中国有股份的占比大小。按现有国有企业的股权结构特征，将国有企业分为以下三类：国有全资控股企业 （国有股占比100%）、国有绝对控股（100%＞国有股占比≥50%）、国有相对控股（国有股占比＜50%）。对企业国有化程度科学分类，将有助于国有企业改革的路径依赖以及国有高管薪酬制定的基础。对于不控股或混合所有制类公司高薪应完全按公司治理结构来确定，对于纯国有或绝对控股要规定国薪上浮幅度，要与其贡献大小、业绩挂钩。

（三）将国薪与国有企业混合所有制改革结合起来设计

国企高管薪酬制度改革作为国有企业市场化改革的核心问题之一，国有企业改革的进度直接决定着国企高管薪酬的市场化程度。国有企业全面推行混合所有制改革已成为中央和地方国有企业改革的主要手段。推进混合所有制，将是国有企业高管薪酬与市场对接的根本出路。混合所有制改革的关键是围绕产权关系，从机制建设着手，实现市场化运作机制与激励机制。股权结构的调整是混合所有制改革的具体形式，而混合所有制改革真正要解决的还是深层次的经营机制问题，为实现市场化经营机制扫除体制障碍。通过国有企业混合所有制改革完善国企法人治理结构，实现政企分离，通过职业经理人市场实现国企高管的市场化聘任，提高国企高管薪酬决定的市场化程度，同时以高管薪酬改革倒逼国有企业混合所有制改革和不断完善现代公司治理机制。根据市场化程度推进不适合方面的改革，根据国企业改革进度来确定，最终取消限薪制度。

（四）及时颁布国薪定价社会比价指导意见

国薪最大的不合理在于比价的严重失调。因此，国家有关部门要及时公布各个时期、各个行业全社会工资、薪酬水平，根据企业规模、企业利税贡献等指标提出国薪定价的指导价格，明确行业间、企业间、企业内部高管与员工平均薪酬的差距比例，保持一个相对稳定与协调的比价关系，供各企业高薪定价时参考。对于垄断性行业和企业的高管要实行指令性定价。

（五）构建职业经理人交易市场，积极推进职业经理人制度

随着国有企业改革的深化，其市场化程度会越来越强，企业高管职业化要求也越来越高。当务之急是要建立全国性企业家交易市场，通过市场来形成企业家的市场价格，要做到这一点就要大力推进职业经理人制度，明确职业经理人准入的基本条件和标准。同时，要深化国有企业高管人员产生的方式，向市场公开招聘高管人员，对于职业经理人要建立责权利对等的机制，对于经营业绩好的职业经理人要实行绩效与经营成果挂钩，对于经营不善的要坚决给予解聘。这是我国国有企业高管改革的最终方向，也是我国国薪改革最理想的目标，最能体现价值决定高薪价格的基本原则。

（六）完善国酬定价的公司治理制度

作为我国经济体制改革和经济转型的中心环节，国企改革的重点内容之一就是在社会主义市场经济发展的基础上建立起与企业外部环境相匹配的、富有竞争力的、科学合理的高管人员薪酬考核机制。这既是国有企业可持续发展的需要，更是完善国有资产监管体制的关键。目前，我国国企高管人员考核机制落实还存在很多问题，这在一定程度上阻碍了国企薪酬体制改革的进程。通过负面清单管理，加大考核制度、考核过程、考核结果、考核奖惩等一系列考核流程的公开化和透明化，从而有效保证国企高管薪酬考核制度的落实。

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