公共文化服务绩效评估基本理论辨析*

王学琴陈 雅（.东南大学图书馆 南京 89；.南京大学信息管理学院 南京 0093）

公共文化服务绩效评估基本理论辨析*

王学琴1陈 雅2
（1.东南大学图书馆 南京 211189；2.南京大学信息管理学院 南京 210093）

〔摘 要〕公共文化服务绩效评估工作是推动公共文化服务发展的重要支撑。文章从公共文化服务、绩效评估的相关概念入手，探讨了对公共文化服务进行绩效评估的原因，以及评估与运作过程等相关理论，试图为公共文化服务绩效评估工作提供一定的借鉴。

〔关键词〕公共文化服务 绩效评估 概念 基本理论

1 引言

2006年，《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》首次明确提出“公共文化服务”这一概念。“公共文化服务体系”已经成为我国推动文化发展的基础设施。“十一五”以来，文化事业费呈现逐年上涨的趋势，2007年全国人均文化事业费为15.06元，2013年已经增加到35.86元。“文化事业费”[1]是指国家用于发展社会文化事业的经费支出，主要指博物馆、公共图书馆、艺术馆、纪念馆、文艺团体以及新闻、通讯、广播、电视、出版等部门的经费拨款。国家不断加大对于公共文化建设及服务过程中的财政、人力投入，其目的是为了构建惠及全民的公共文化服务体系，而如此巨大的投入是否能够发挥出预期的效果与作用，就需要进行评估。2011年，党的十七届六中全会在强调发展公益性文化事业的同时，要求制定公共文化服务的绩效评估指标体系和考核办法，从而保障公共文化服务的发展。这是从国家政策层面第一次正式提出公共文化服务绩效考核的内容。当前，国内还没有形成有效的公共文化服务绩效评估模型与体系，因此，对于公共文化服务绩效评估的研究成为迫切任务。

2 公共文化服务绩效评估概念及内容界定

2.1 文化的公共性

公共性依托于“公共领域”这一概念，它相对于私人领域而言，是公众集体所拥有的部分，公众在公共领域相互作用、相互影响。对于文化而言，公共性是其本质属性，文化不是私人物品，是在公共领域中传播与推广的，这一属性也决定了文化具有引导社会科学价值观的建立、提高精神文明建设的作用。对于社会文化而言，大致可以分为两类：一种是公益性文化事业，一种是经营性文化事业。本文所提到的公共文化是保障人民群众基本文化权益的各种公益性文化机构和服务的总和，其主体是政府，由广大社会公众参与，目的在于推广和传播优秀的文化信息和知识、满足公众的基本文化需求，是属于公益性文化事业性质。[2]依托于政府财政拨款的支持，建立覆盖全社会的公益性文化服务网络，为公众提供公益性文化获取平台与资源。公共文化主要的特征为公益性、基本性、均等性、便利性。即不以营利为目的，社会各个阶层、各个地域的公众都拥有均等获取文化资源的机会。数字图书馆推广工程、文化信息资源共享、广播电视村村通、农家书屋、乡镇综合文化站、公共电子阅览室等重点文化惠民工程的建立，公共博物馆、文化馆、纪念馆、美术馆、图书馆建设、服务及免费开放，爱国教育基地的建立、民俗文化活动的开展等都是当前公共文化的重要体现。

2.2 公共文化服务概念

公共服务是指由政府或公共组织或经过公共授权的组织提供的具有共同消费性质的公共物品和服务，包括教育、医疗、文化、就业等方面，公共文化服务是公共服务的组成部分之一。[3]公共文化服务以社会效益为基础，非营利性的，为社会提供非竞争性、非排他性的公共文化产品或服务的资源配置活动。[4]非竞争性是指个人对于公共文化的服务和消费不会影响到其他人；非排他性是指公共文化服务一旦存在，就是人人可以享有的，人人可以使用的，例如公共图书馆的文献阅读、报告展览等活动，博物馆的免费参观活动，都是人人可以获得的文化服务。从宏观上来说，公共文化服务由四个部分构成：政府、企业、公共产品与服务、公众。政府是公共基础设施和文化服务点的建设者，是公共文化服务的监管者，起到主导的作用，与社会、企业共同生产和推广公共产品与服务，向公众提供公共文化设施、产品与服务。这也是公共文化服务体系建设中所要求的内容。

2.3 公共文化服务内容界定

2007年的《中国公共文化服务发展报告》将我国的公共文化服务大约分为了13个类别，这13个类别可以总结为基础设施、信息服务、文化与艺术鉴赏、文化遗产传承、艺术教育五大部分。[5]具体如下：基础设施指公立博物馆、艺术馆、图书馆；信息服务指公共文化信息服务；文化与艺术鉴赏则指重要的高雅艺术场馆、重要艺术团体、重要艺术展览、重大艺术节庆、重要对外文化交流；文化遗产传承指传统艺术、文物古迹等文化遗产与传统节庆；艺术教育指中小学艺术教育与专业艺术教育。还可从服务方式、内容以及地域两个角度对公共文化服务进行分类。①从服务方式和内容特点，可以分为线上和线下两类。线上公共文化服务，即公益性数字文化服务体系，包括数字图书馆、全国文化信息共享工程、电子阅览室等三大惠民工程、数字博物馆、数字档案馆、数字文化馆、数字广播电视信息平台等。线下公共文化服务，又可以总结为信息型文化供给、娱乐型文化供给两个类别。信息型文化供给包括公共图书馆、文化馆等公共文化设施提供的文献和信息服务；娱乐文化供给包括公园的免费开放、文化广场活动的举办、剧院、农村电视村村通、电影下乡等。②从地域上可分为省市级公共文化服务、农村公共文化服务两类。省市级公共文化服务主要的服务场所有博物馆、图书馆、文化馆、纪念馆、美术馆、群众艺术馆、工人文化宫、青少年宫、儿童活动中心、文化中心、文化广场、剧院、公园等。农村公共文化服务的主要服务场所为广播电视村村通、农家书屋、文化馆、文化室等。相比较而言，省市级公共文化服务场所更为丰富，面向的人群密集、数量庞大；农村公共文化服务需求则较为单一，侧重于农业生产、民俗文化方面。虽然在基础设施和公众需求上存在差异，但是省市级与农村公共文化服务不是相互分割的，而是总分的关系。服务内容也不是一成不变的，而是处于不断的变化中，随着公共文化服务的发展，不断变化发展。

2.4 绩效评估

2.4.1 绩效与效率、效果。“绩效”一词起源于管理学，本文的绩效指的是应用在公共部门上，用以衡量政府活动的效果，反映公共部门的投入产出情况。效率是指生产资源的最大化利用以及单位时间内实际完成的工作量，这是使用在投入过程中的概念。[6]效果是指通过投入而带来的有效结果、成果。绩效等于效率与效果之和。

2.4.2 绩效评估与绩效管理。绩效管理指通过调节员工的行为、工作时间对员工进行绩效管理。公共部门的绩效管理是指以公共部门为对象，以公众、社会为导向，制定绩效计划与目标，构建绩效指标，对公共产出结果进行评价。其中，绩效评估是绩效管理的核心活动。美国“国家绩效管理小组”提出绩效评估就是衡量组织是否达到既定目标的过程。公共部门绩效评估就是对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。而公共文化服务绩效评估可以定义为：在一定的时间内，以公共文化服务为对象，运用科学的方法，建立合理的指标体系，测量公共文化服务的成果（包括基础设施的构建、服务过程、服务质量）与资源投入、目标之间的效率关系。

2.4.3 绩效评估与测评、评价。在公共文化服务绩效评估过程中，部分学者提出了评价、测评的概念，如公共文化服务评价模型、公共图书馆评价指标体系等。公共文化服务绩效评估的核心是研究公共文化服务投入（活动）与产出（成果）之间的关系，而“测评”、“评价”更加侧重于对效果及其表现形式的评估，可以说是对产出的评价，不考虑投入状况。例如《图书馆网站评价体系研究》建立的图书馆网站评价体系中可以看出，其测评体系更加偏向图书馆网站的内容、功能，而没有涉及到网站的资金及人力投入、运营成本等问题。[7]虽然绩效评估与评价有所不同，但是在构建评价体系以后，在确定指标权重、获取数据和计算方法选择上，绩效评估与测评、评价基本一致。因此，当前有很多学者将绩效评估与评价概念通用互换，没有严格的区分。

2.5 公共文化服务管理

我国一直都在探讨文化事业管理的改革，从而促使文化事业能够最大范围地满足广大公众的文化需求。当前，从宏观上来看，我国的公共文化服务实行的是“垂直化——层层管理体制”，由中央到地方各级政府，由文化主管部门到基层单位，建立了一个由上到下文化行政管理体系。政府负责发展目标的制定、公共资金的投入、公共文化服务的管理和运营，其管理呈现出较强的行政化色彩。在公共文化服务管理的微观层面上，也就是在具体的公共文化服务建设与管理过程中，各种创新的管理方式也不断出现，针对不同类型的公共服务，例如社区公共文化服务、农村公共文化服务。图书馆、博物馆等方面，不同的地域采用不同的管理方法。2012年，江苏省颁布了《江苏省农村公共文化服务管理办法》，对农村公共文化服务的管理对象、管理主体、服务机构和设施、绩效评估都做了规定，这是公共文化服务制度管理的体现。成都市采用的公共文化服务管理模式“社区网格化管理”，按照便于公共文化服务管理、便于资源整合、便于居民自治的原则，以地域性为特征，以认同感为纽带，以街巷、道路为标志，实现了社区公共文化服务的网格化管理。[8]公共文化服务的管理对象是图书馆、博物馆等公共服务机构，其管理主体主要是各级政府及其文化主管部门、文化服务单位自身。对于公共文化服务管理来说，单一的行政化力量难以完成庞大的公共文化服务体系的管理，需要加强政府以外的力量，加强企业、民间等力量对公共文化服务的资金及管理的支持。

3 公共文化服务绩效评估动因分析

公共文化服务的绩效评估是公共文化服务管理的重要组成部分，也是公共文化服务科学和长期有效发展的基础，具体来说，公共文化服务进行绩效评估是由以下因素决定的：

3.1 公共文化服务的公益性要求

公益即公共的、大众的、集体的利益。公益性是公共文化服务的基本属性，是区别于其他营利性文化事业的典型特点。要实现公共文化服务的公益性要求，各类公共文化服务机构起着主导作用，需要为公众提供更多免费的或较低费用的文化产品、以及参与公共文化活动的机会。需要进行公共文化服务的绩效评估活动，及时验证服务的数量和质量。在公益性原则中，强调的是非营利性和社会效益，注重利用的广泛性而较少考虑成本，在非营利性的过程中，容易造成只看结果而不看投入的局面，不注重投入与产出之间的关系，一味的强调投入或者一味的强调产出，这容易导致资金的流失和浪费，公共文化服务也难以达到预期的效果。大量的政府财政资金、人力及资源投入到公共文化服务建设中，最终是否实现了与其投入相对应的公共产出，其资金投入是否合理，其公共文化建设是否有效，这些问题在公益性的前提下容易被忽略。公益性与营利性不同，但是公益性不代表不用关注投入与产出的合理关系。公共文化服务作为一种公益性的服务形态，也需要注重成本、注重经济，需要进行绩效评估，需要对其投入和产出的结构和有效性进行分析，防止投入产出失衡。

3.2 公共文化服务的公平性要求

对公共文化服务进行绩效评估是保证、也是检验公共文化服务活动公平性的重要方法。公众享有公平地获得公共文化产品、参与公共文化活动的机会，获取产品或服务的过程也应当公平便捷，从而保障服务的内容和资源的质量。[9]公共文化服务的公平性原则要求政府在进行文化发展战略的制订、文化设施规划建设等重大宏观决策中，以及提供文化服务过程中，充分考虑不同社会群体、不同地区的文化需求，使公众获得机会公平、优质保量的服务。通过对公共图书馆、博物馆、社区活动中心、等公共文化项目的绩效评估，可以得出这些项目的建设和服务状况是否符合标准，是否有效。公平性可以作为公共文化服务绩效评估参考指标之一。

3.3 公共文化服务的文化传播要求

国家对公共文化服务的政策投入、资金投入、人力投入等，目的是为了构建我国的基本公共服务平台，实现优良文化和资源的高效传播，使广大公众无差别地平等公平地获取和享受公益性文化资源。公共文化服务的绩效评估活动基本作用就在于从数量上和质量上评估公共文化服务机构的职能和服务效果，丰富机构中公共产品的供给，从而促进和推动公共图书馆等公益性服务机构的发展。可以说，对公共文化服务开展绩效评估活动是促进文化传播的有效措施。公共文化服务的绩效评估可以从总体上进行，也可以分成独立的单元进行，前者操作难度较大，因为公共文化服务的内容范围较大，性质也不一，很难用一个指标覆盖公共文化服务体系的方方面面，后者将图书馆、博物馆等公共文化服务机构作为独立的单元，通过建立不同的评价指标分别评估。不管采用何种方法，都是为了评价公共文化服务的发展效果，以及公共文化服务体系是否能够有效地进行文化传播。

3.4 公共文化服务的管理决策要求

绩效评估是公共管理有效的方法和手段之一，从评估结果中找出当前组织或部门存在的问题。公共文化服务的绩效评估具有以下功能：①辅助计划与决策。一段时间内对公共文化服务部门的绩效评估结果，可以为接下来的投入或管理活动提供决策数据支持。②监测实施运行工作。公共文化服务体系进入实施阶段后，必须对各项执行情况进行严密的监测，保障公共文化服务活动的运行，通过绩效评估的方式可以为监控提供了一个有效的信息渠道。③预测判断及资源优化。通过监测，可以预测判断公共文化服务未来的发展状况，及时采取有效的措施加以管理控制；同时，公共文化服务的绩效评估也是科学配置文化资源的方法。④激励约束与管理。通过对公共文化服务设施的构建、服务和产品的效果等方面的评估，可以判断其管理的有效性，对于绩效评估结果较好的单元，可以给予奖励，绩效评估效果较差的单元，可以找出问题，提出新的管理方法，加以更正。[10]以公共文化服务的绩效评估结果为基础，改进相应的激励机制、竞争机制、监督机制、责任机制，为提高管理效果，指导决策提供科学有效的思路和工具。

4 公共文化服务绩效评估运作分析

4.1 绩效评估准备阶段

确定评估团队是绩效评估准备阶段的关键环节，评估人员的专业性和对评估内容的理解，对绩效评估的质量影响重大。在组建评估团队时，既要考虑评估人员对公共文化服务的使用和了解程度，保证科学性，又要吸纳一部分公共文化服务的工作人员和管理人员，保证评价的客观性。评估团队要与评估主体保持沟通，包括评估内容沟通、评估实施方案沟通、评估结果沟通等。评估团队需要根据绩效评估的不同目的，确定绩效评估的指标和评估方法。

4.2 绩效评估数据采集阶段

公共文化服务评估中的指标数据采集和评估结果分析工作是绩效评估的中心工作。数据质量的好坏和评估结果的分析科学与否，直接影响着公共文化服务绩效评估活动的水平和效果。绩效评估易受评估标准和人员专业性及被评估对象数据的完备性等主客观因素的影响，因此，在数据采集阶段，需要保障评估人员的专业水平，同时，确保被评估对象数据的可获得性和准确性。对于采集到的数据，要进行甄别判断，筛选明显的错误数据和遗漏数据，引入科学的计算方法和工具，对数据进行加工。

4.3 绩效评估结果运用阶段

对于绩效评估主体来说，评估结果或评估报告的产生意味着评估活动的结束，其主要方式是：①绩效评估主题报告，以主题报告的方式递交给各级公共文化服务机构或上级主管机构，表明评估活动的结束；②评估信息发布，通过媒体或网络向社会公开公共文化服务绩效评估过程及结果，或者开展绩效评估总结工作会议公布评估结果；③评估结果再利用，根据评估结果对公共文化服务机构进行考核和定位，对获得较好绩效评估结果的公共文化服务机构给予表扬，对差评服务机构进行总结分析并要求其提出改进方案。将获取到的评估结果数据反馈到公共文化服务建设中，进行资源调整与修正。

5 结语

公共文化服务绩效评估工作是一个复杂的工程，是一个理论结合实践的过程。不仅要明确公共文化服务绩效评估的基本概念、评估对象、评估主体和评估动因等，也需要结合实际选择最合适的绩效评估方法，确立绩效评估指标，进行绩效评估的实际操作，这也是未来的研究重点。

（来稿时间：2015年1月）

参考文献：

1.文化事业费.[2014-11-28].http://baike.baidu.com/link?url =4bA1w8y-sXsI48b03BPlGST1VaClZO

2.公共文化.[2014-12-07].http://baike.baidu.com/link?url=pU quHyIHnhvANCVO1rclTDiPe3eN3qkP0146ZbtglXlz

3.公共服务.[2014-12-08]. http://wiki.mbalib.com/wiki/%E 5%85%AC%E5%85%B1%E6%9C%8D%E5%8A%A1

4.戴珩.公共文化服务体系120问.南京：南京师范大学出版社，2012：2-4

5.李景源. 中国公共文化服务发展报告.北京：社会科学文献出版社，2009

6.段宝霞.教育信息化成本效益研究.北京：科学出版社，2010：38-39

7.张会田.图书馆网站评价指标体系研究.图书情报知识,2005（2）：96-99

8.公共文化服务管理体系活动管理方案.[2014-12-20]. http://www.chengdu.gov.cn/xinduqu/detail.jsp?id=1200732

9.浅论公共文化服务的基本原则.[2014-11-11].http:// www.china.com.cn/culture/zhuanti/07ggwhfubg/2007-12/21/content _9416187.htm

10.2014—2015深圳公共文体服务的现状、趋势和展望 .[2015-5-20].http://www.szcrc.org/show.action?id=4bdbadb74af 0c57a014d1ide2269a000a

〔分类号〕G250

〔作者简介〕王学琴（1990-），女，硕士，东南大学图书馆助理馆员，研究方向：数字图书馆服务；陈雅（1965-），女，博士，南京大学信息管理学院教授、硕士生导师，研究方向：数字图书馆和图书馆法。

* 本文系国家社科基金项目：“我国图书馆大众化服务模式定位和建设策略研究”（项目编号：14BTQ019）成果之一。

Basic Theoretical Analysis of Performance Evaluation of Public Cultural Services

Wang Xueqin Chen Ya
(1. Southeast University Library; 2.College of Information Management of Nanjing University )

〔Abstract〕Performance evaluation of public cultural services can promote the development of public cultural services. This paper presents the concepts of public cultural services and performance assessment, then discusses the reasons for the performance evaluation of public cultural services, as well as the assessment process of public cultural services.

〔Keywords〕Public cultural services Performance evaluation Concepts Basic theory