清洁生产的立法现状及完善对策研究

任英欣（唐山师范学院 历史文化与法学系，河北 唐山　063000）

清洁生产的立法现状及完善对策研究

任英欣
（唐山师范学院 历史文化与法学系，河北 唐山063000）

清洁生产是实现环境、经济、社会可持续发展的重要途径。2012年修订的《清洁生产促进法》是中国目前清洁生产领域最重要的专门立法，国家就此颁布了一系列配套规范性文件。2014年新修订的《环境保护法》更以基本法形式重申清洁生产之重要。通过对《清洁生产促进法》的内容进行剖析，指出相关规定应更明确、更具有操作性，强化清洁生产行政问责制的基础上，对企业应赏罚分明、科以严格法律责任的同时建立有效的激励机制。

清洁生产；环境效益；强制审查；激励机制

近些年，随着经济社会飞速发展，我国环境问题日益凸显，已经严重影响到人们身体健康、生活水平及经济、社会可持续发展。对此类问题的产生，高能耗、高污染企业难辞其咎。为此，国家先后在多部法律中明确规定和倡导清洁生产，清洁生产与环境影响评价制度、排污申报登记和收费制度、限期治理制度等构成了环境保护法领域最重要的基本制度。新颁布的《中华人民共和国环境保护法》以基本法形式明确了清洁生产的重要性。清洁生产是发展循环经济、实现资源可持续发展的必由之路，是有效改善环境，实现环境、经济、社会效益三统一的重要途径。

一、工业污染源是造成环境恶化的主因

工业污染源是指工业企业生产中的一些环节，如原料使用、生产加工过程、燃烧过程、加热和冷却过程等使用的生产设备或生产场所。这些污染源通过排放废气、废水、废渣和废热污染大气、水体和土壤，产生噪声、振动来危害周围环境。据环保部公布的《2013年中国环境状况公报》显示：2013年，全国废水中主要污染物排放量：化学需氧量排放总量为2 352.7万吨，其中工业源排放量为319.5万吨；氨氮排放总量为245.7万吨，其中工业源排放量为 24.6万吨。全国废气中主要污染物排放量：二氧化硫排放总量为2 043.9万吨，其中工业源排放量为1 835.2万吨；氮氧化物排放总量为2 227.3万吨，其中工业源排放量为1 545.7万吨。全国工业固体废物产生量为327 701.9万吨，综合利用量为205 916.3万吨，综合利用率为62.3%[1]。面对日趋恶化的环境问题，尤其是近些年普遍关注的大气污染和水污染问题，工业污染源的“贡献率”较高。

二、清洁生产的含义和特点

1992年，联合国环境发展会议通过了《21世纪议程》，正式提出清洁生产的概念，指出清洁生产是指将综合预防的环境策略持续应用于生产过程、产品和服务中，以便减少对人类和环境的风险性。对生产过程而言，清洁生产包括节约原材料和能源，淘汰有毒原材料并在全部排放物和废物离开生产过程以前减少他们的数量和毒性。对产品而言，清洁生产策略指在减少产品整个生命周期过程中，从原料的提炼到产品的最终处置对人类和环境的影响。清洁生产通过应用专门技术、改进工艺技术和改变管理态度来实现。

1994年国家从具体国情出发，制定了《中国21世纪议程》，该议程提出“清洁生产”是指既可满足人们的需要又可合理使用自然资源和能源并保护环境的实用生产方法和措施，其实质是一种物耗和能耗最小的人类生产活动的规划和管理，将废物减量化、资源化和无害化，或消灭于生产过程之中。

2002年修订的《清洁生产促进法》第二条对清洁生产的定义：本法所称清洁生产，是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。

从上述文件和法律定义中可归纳清洁生产的特点：一是清洁生产的主要内涵是预防污染、节能增效、减排。二是清洁生产的要求贯穿于工业生产全过程。三是清洁生产的终极目的是减轻或者消除工业活动对人类健康和环境的危害。

三、清洁生产立法现状

1992年联合国环境发展会议正式提出清洁生产，中国积极响应，在之后的环境与发展纲领性文件《环境与发展十大对策》中，将清洁生产理念融入其中。1994年结合国情发布了《中国21世纪议程》明确提出转变大量消耗资源能源、粗放经营的传统生产发展模式，调整单纯末端治理的环境污染体系，推行清洁生产的要求。1995年10月全国人大常委会通过的《固体废物污染环境防治法》、1996年全国人大常委会修订的《水污染防治法》、1997年制定的《节约能源法》、1999年5月修订的《海洋环境保护法》、2000年修订的《大气污染防治法》等均对清洁生产作出了规定。在此期间，1997年国家环保总局制定了《关于推行清洁生产的若干意见》、国家环保总局还会同有关工业部门编制了《企业清洁生产审计手册》和啤酒、造纸、电镀等行业的清洁生产审计指南，这些是较早的清洁生产专门规范性文件。

2002年6月，中国第一部清洁生产专门立法《清洁生产促进法》通过，为推动清洁生产提供了法律保障。之后国家环保总局、国家发改委等先后颁布了《关于贯彻落实〈清洁生产促进法〉的若干意见》《关于加快推行清洁生产的意见》《清洁生产审核暂行办法》《重点企业清洁生产审核程序的规定》等配套法规、规章。这些规定实施效果不尽理想。2003年至2009年底，在重点行业中开展了第一轮清洁生产审核工作。据有关部门统计，期间开展清洁生产审核的工业企业仅占全国总量的0.15%。即使在清洁生产工作开展较好的地区，企业完成自愿性清洁生产审核的数量也仅占规模以上企业的10%左右[2]。一方面，政府推行清洁生产工作力度不够，另一方面企业领导者过于强调生产和效益，不愿对清洁生产耗费时间和财力，并不重视清洁生产审核。一些企业认为审核主要是咨询服务机构的事务，不主动配合，使清洁生产效果不明显。还有一些企业担心清洁生产审核会暴露企业的问题，不愿积极配合[3]，这些原因，导致我国清洁生产发展缓慢、水平较低。2012年国家对该法进行了修订。为配合清洁生产的深入实施，国家先后颁布了50余个行业的清洁生产标准和近10个行业的清洁生产评价指标体系，系统、规范的清洁生产技术支撑文件体系基本建立。后续颁布或者修订的环境保护法律如《固体废物污染环境防治法》等均提出了清洁生产的要求，为实施污染预防战略和开展清洁生产提供了坚实的法律基础。其中，尤为重要的是2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》，以基本法形式确立了清洁生产的国家战略。

四、清洁生产立法存在的问题及完善对策

中国目前已初步形成较为完备的清洁生产法律法规体系、清洁生产技术支撑体系、重点行业、企业清洁生产推进制度，而真正推动清洁生产还需依赖操作性较强的清洁生产专项立法即《清洁生产促进法》及其配套规范。而《清洁生产促进法》及配套规范存在以下问题。

1. 行政强制性不突出，行政主管部门权责不明

目前该法对清洁生产的定位为“鼓励和促进”，强制性条款较少，且普遍约束力较弱、法律责任小，罚款等额度较低[4]。从执法实践看，地方政府不够重视，认为清洁生产是国家倡导的环境保护政策，可执行宜可不执行。企业则认为国家倡导行为可为可不为，对其不足以形成威慑。该法第五条确立了由清洁生产综合协调部门牵头、负责组织、协调，环境保护、工业、科学技术、财政部门和其他有关部门，予以分工配合的管理体制。目前综合协调部门为发改委，其主要职责仅为组织和协调清洁生产，对监督和管理等实质性权力没有明确规定。该法对环保部门在清洁生产中的地位和权限未提及，与发改委、工业主管部门等其他部门之间的具体分工也未明确。另外，保障清洁生产落实的行政执法权力归属亦不明。

2. 未规定强制审核周期，审核方式不严格

《清洁生产审核暂行办法》规定：实施强制性清洁生产审核的企业，两次审核的间隔时间不得超过五年。《关于深入推进重点企业清洁生产的通知》根据企业环境风险不同确立了两年、三年、五年不等的审核周期。实践证明，企业在第一轮清洁生产审核结束后大都未能持续进行清洁生产审核工作[5]。究其原因，审核周期未为《清洁生产促进法》所规定，部门规章效力较低，执行不到位，部分企业强制审核周期过长，企业针对审核应付了事，待通过后，即出现懈怠，清洁生产收效甚微。

该法第二十七条确立了企业主动报告审核结果为主，县级以上地方人民政府有关部门评估验收为辅的强制审核方式。这一方式要求企业自查自检，难免出现弄虚作假，即便企业委托咨询服务机构开展审核，亦难防范两者联合弄虚作假。目前，有一些清洁生产审核机构为了抢占市场，审核项目到手就突击编写技术报告。造成清洁生产技术报告质量低劣，错误百出[6]。该法规定政府在必要时组织评估验收，何谓“必要”，不易界定。如此规定，使得企业轻易借助造假通过审核。

3. 行政问责不严，企业违法成本低

该法第三十五条规定了清洁生产综合协调部门或者其他部门不履行职责的法律责任即对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员给予处分。此规定过于原则和模糊，实践中，应根据违法失职行为情节轻重选择适用包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等在内的行政处分，由于具体适用规则不明，极易导致行政问责形同虚设。

该法第三十九条对企业在清洁生产中弄虚作假等违法行为科以限期改正或五万元以上五十万元以下的罚款。该行政处罚措施较为单一，处罚力度不大，纳入强制审核范围的企业通常会选择以缴纳低额罚款的方式逃避清洁生产责任。

4. 鼓励措施惠及面不广

该法规定了表彰、财政资金补助、税收优惠等鼓励措施。清洁生产需巨额资金投入，上述措施尚未惠及所有清洁生产企业。《中央财政清洁生产专项资金管理暂行办法》对申请中央财政专项资金的项目有严格明确的范围和条件要求且补助金额均小于项目总投资额的20%。中小企业发展基金的申报条件同样较为严格，多数中小型企业难以获得该项资金支持。上述中央财政资金规模小、项目少，对数量庞大的中小企业支持力度有限，各省（区、市）也只有少数建立了地方清洁生产专项资金[7]。为配合清洁生产工作的开展，国家出台了一系列税收优惠政策。但对节能减排、清洁生产的促进效果不明显。

5. 配套规范性文件多头立法

目前国家制定的配套规范性文件多集中于2002年到2006年。2012年《清洁生产促进法》重新修订后，尚未对之前的配套规范性文件及时进行修订，由于配套规范性文件存在立法主体呈现多元化、滞后于法律等问题，导致内容存在矛盾冲突。

五、《清洁生产促进法》及配套规范的完善

1. 调整名称，突出行政强制性

清洁生产专项立法应是一部促进与行政管理相结合的法律。一方面，该法对清洁生产规划、清洁生产的科学研究、清洁生产的宣传、清洁生产技术推广等多方面做出了明确规定，使其上升到了法律层面，对清洁生产的发展起到促进作用。另一方面，清洁生产专项立法应调整立法理念，强化清洁生产行政管理部门管理责任，强化行政相对人法律责任。明确高环境风险企业推行清洁生产是强制性义务。建议将“促进”二字删除或者取而代之为“管理”。

2. 明确清洁生产行政管理部门权限

应明确规定清洁生产综合协调部门的职责是负责清洁生产的综合协调工作，组织、拟定清洁生产的规划和政策措施，协调、监督、实施清洁生产计划和措施。应明确环保部门主要职责为配合清洁生产协调部门、清洁生产相关部门的工作，监督、实施清洁生产措施，负责清洁生产监察，组织开展清洁生产执法检查并就企业违法行为实施行政处罚权。应明确工业、财政、农业、商务等其他相关部门，按照各自职责，负责相关领域清洁生产工作。

3. 明确规定强制审核周期

强制审核周期是清洁生产实施程序中的重要内容，对于指导企业开展清洁生产具有重要作用，《清洁生产促进法》应予以明确规定。对两类重点企业宜适用统一的审核周期。同时必须形成强制审核的长效机制，应缩短强制审核周期，强制审核程序包括确定和公布强制审核名单、审核准备、预审核、审核、实施方案的产生、筛选和确定、编写清洁生产审核报告等，综合考虑以上工作的繁复情况，两次审核间隔以不超过三年为宜。

4. 确立企业自报和政府验收相结合的审核方式

清洁生产审核是保障企业清洁生产工作水平和质量的关键程序。为防止企业在审核中弄虚作假、蒙混过关，应由政府来主导审核工作，实施清洁生产审核的企业，应向当地清洁生产综合协调部门和环境保护行政主管部门提交清洁生产审核报告。政府主管部门应对企业实施清洁生产的效果进行评估验收，积极指导和督促企业对实施方案的落实。

5. 强化行政问责和企业法律责任

从清洁生产理念最初被引入国内，到现在上升到国家战略已有20余年，但距清洁生产的目标还相去甚远。究其原因，虽然国家层面提倡和鼓励，但地方政府轻落实、企业配合度不高。因此，应强化政府责任，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分。造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职。应强化企业法律责任，在行政处罚方式上除罚款外还应结合企业违法情节对企业处以限制生产、停业整治的处罚，情节严重的，责令关闭。罚款力度应加大，可根据该企业近两年年均税后收入的10%—20%比例实施处罚。

6. 健全清洁生产激励机制

在现行规定基础上，建议放宽中央专项基金和中小企业基金的申请条件。进一步扩大企业所得税、增值税和关税的免税范围，对采用清洁生产工艺的所有企业，既包括列入强制审核名单企业，也包括自愿参加审核企业均给予减免优惠，税收优惠期亦应适当延长。《清洁生产促进法》应以法律形式明确上述优惠措施，从而提升上述优惠性政策的法律效力，保证其长效、稳定。

实施清洁生产需巨大资金投入，依靠政府财政支持远远不够，银行金融机构应充分利用信贷杠杆支持和推动清洁生产。一方面通过发放低息贷款、增加贷款和延长还贷期限的方式鼓励企业积极实施清洁生产，另一方面，对不配合强制审核的企业以及审核不达标的重污染企业可采取发放高息贷款、减少贷款和不予贷款等措施对其施加压力。2012年中国银行业监督委员会发布了《中国银监会关于印发绿色信贷指引的通知》，为银行业发展绿色信贷提供了指引。《清洁生产促进法》应明确国家政策性银行和商业性银行均应发展绿色信贷支持清洁生产。

绿色采购是指政府通过庞大的采购力量，优先购买对环境负面影响较小的绿色环保产品，促进企业环境行为的改善，从而对社会的绿色消费起到推动和示范作用。《清洁生产促进法》可规定政府应购买节能降耗的清洁绿色产品。可优先采购通过ISO14000系列认证的产品、清洁生产示范性企业产品、清洁生产审核达标企业的产品，以此引导企业实施绿色生产行为。

7. 清理、调整相关配套规范性文件

我国清洁生产配套规范性文件存在多头立法、滞后于法律等问题，因此，配套规范性文件亦应修订完善。

中国环境污染问题日趋严重，清洁生产是有效防止环境恶化的重要途径，是实现经济和环境协调可持续发展的重要手段。20多年来，全国清洁生产工作在企业试点示范、宣传教育培训、机构建设、国际合作以及立法、政策研究制定等方面取得了较大进展。随着清洁生产相关立法和政策的完善，清洁生产工作将会得到深入推进和发展，其在环境保护方面的作用会日益凸显，成为所有企业公认的主动践行的环境指标。

[1] 2013年中国环境状况公报[EB/OL].http://jcs.mep.gov.cn/hjz l/zkgb/2013zkgb/(2014-06-05).

[2] 宋丹娜,等.浅谈对新修订<清洁生产促进法>的几点认识[J].环境与可持续发展,2012(6):14-17.

[3] 晁冰,等.中国清洁生产的发展进程及存在问题探讨[J].绿色科技,2013(4):141-143.

[4] 郭红燕,等.我国清洁生产政策现状、问题及对策建议[J].环境与可持续发展,2013(4):72-74.

[5] 艾丽娜,等.关于开展第二轮清洁生产审核的一些建议[J].环境污染与防治,2014(4):92-95.

[6] 王玉,等.我国清洁生产审核现状分析[J].环境与可持续发展,2014(3):92-93.

[7] 张路鑫,等.中国清洁生产[J].生态经济,2012(8):46-48,66.

（责任编辑、校对：韩立娟）

The Research on the Situation and Perfection of Chinese Cleaner Production Legislation

REN Ying-xin
(Department of History, Culture and Law, Tangshan Normal University, Tangshan 063000, China)

Cleaner production is an important way to achieve the sustainable development of environmental, economic and society. In 2012 the newly revised “Cleaner Production Promotion Law” is the most important legislation in the field of cleaner production. The nation promulgated a series of regulatory documents. In the newly revised basic law “Environmental Protection Law” (2014), its importance is reaffirmed. Cleaner production legal system in our country is maturing. It points out that the relevant provisions should be more specific and operable. The law should strengthen the administrative accountability system and establish strict liability and effective incentive mechanism in the enterprises’ practice of clean production on the basis of research of the “Cleaner Production Promotion Law”.

cleaner production; environmental benefits; compulsory examination; incentive mechanism

D912.6

A

1009-9115(2015)01-0132-04

10.3969/j.issn.1009-9115.2015.01.035

河北省社会科学发展研究课题（2014030114）

2014-11-06

任英欣（1979-），女，河北故城人，硕士，讲师，研究方向为民商法、环保法。