欧美财政配置支农资金经验及借鉴
2015-02-13朱晓琳
朱晓琳
(信阳职业技术学院,河南 信阳 464000)
因为不同国家的政治体制、经济发展水平和历史条件具有较强的差异性,而且每个政府有不同的价值取向,在制定农业政策和分配财政资金方面有明显区别。欧盟、美国等地区和国家合理配置财政资金对农业进行扶持,积累了丰富的经验。我国各地方政府要对存在于财政支农中的义务和责任进行重新审视和思考,根据我国实际情况制定出集群化、多样化、适宜性的支农资金配置政策。在学习和借鉴欧美财政支农体系建设和配置支农资金先进经验的基础上,对国内的支农实践进行指导,为改革和创新财政支农资金的管理模式和管理制度进行有益尝试。
一、欧盟财政配置支农资金的经验
(一)欧盟财政配置支农资金经验为明确财政分工及一体化发展格局
欧盟各国政府与委员会间对各自的财务职能进行分工。从财政职能和结构环节看,欧盟和各个成员国间形成财政上的协作与分工,其特点是:首先,财政的分散性和联邦性相结合,欧盟这种联合的行政区域决定其财政具有联盟性,而欧盟间各国是协作机制,所以财政还具有明显的分散性和独立性。其次,欧盟分散性财政政策和统一性货币政策间的矛盾,对经济发展具有一定影响。欧盟本身缺少稳定各国经济的能力,其功能在于调节各国的预算借贷需要。最后公共财政目前的格局源自一体化发展和对财政协调能力进行完善。欧盟单一市场没有明确的财政边界,对间接税进行统一,各个国家彼此承认对方的国家标准,增加财政协调的质量和效率。协调财政需要相同的农业政策、相同的关税同盟和共同市场,这与经济一体化的需要具有很强的统一性。
(二)实施一体化财政策略,体现出财政协调与合作的基本原则
欧盟各国运用相同的农业财政政策来保证一体化策略的实施。共同财政的概念是欧盟农业支出有共同的运行者和承担者。虽然农业财政政策不同阶段有各自的特征和变化,但总体看其支农资金有明显的连续性。资金来源统一,各国根据进口农产品和出口工业品的1%交纳增值税,成为预算集资的共同来源。机构设置相同,农场预算由各个国家的农业政策部门和欧盟干预委员会或者其指定的机构共同执行。明确地划分出农业财政政策的权利和职责,欧洲委员会主要的任务是对政策性规划进行制定和启动的工作,并对其进行日常管理。指导部的责任是共同资源的配置和资助经济较差的边远地区开展经营活动。部长理事会作为一个决策部门,其任务是为财政活动提出现政策相关的指导性意见。另外根据不同地区的经济和农业发展的差异性,设置聚合基金和结构基金,并对其进行再次分配,促进欠发达地区的经济发展,让当地农民实现增产增收。
二、美国财政配置支农资金的经验
(一)运用大农业部的发展模式
美国为了食品安全并体现出农业资源的健康和谐发展,纵向上扩宽了农业部原有的职责范围,其工作主要包括林、渔、牧、种植、水土治理、基础设施建设、乡村旅游、农业旅游、农业推广、农业统计、资源保护等。其职责在横向上涵盖农业产业化、现代化链条中的各个环节,包括农产品的加工生产、储存、销售、流通以及产品的营养和安全等各个环节。这满足了农业现代化的需要,美国农业部运用财税金融、法律、行政、贸易、储备等方式,对农业活动进行调控和管理。各个管理部门明确分工、清晰责任,提高了管理的质量和效率。
(二)制定法律法规对财政配置支农资金提供支持
法律是美国政府边界的基础,也是职能分工的标准。制定农业政策、设置农业部门和职责都是根据法律制定的,农业部门和其他部门的分配与权力关系也是以法律为基础开展的。在不同的发展时期,美国制定不同法律促进农业的发展,包括农业支撑条件和发展生产能力的各个方面。如农业资金和农业权的使用、土地所有权、农业保险、农业产供销、保护与利用农业资源、建设农业设施、设立农业机构和部门等方面都有完善的立法。完善的法律体系降低了人为因素的偏差和干扰,对支农工作的系统性和连续性提供保障。
(三)将金融政策和财政政策相结合
在农业领域中将金融政策和财政政策结合在一起。美国农业所依赖的金融体系包括:由联邦土地银行、合作银行、中期信贷银行组成的具有合作与互助性质的信贷机构和由商品信贷公司、农民家计局组成的政府信贷机构。美国政府建立起政策性金融,随后慢慢转变成民间所有,享受免税待遇。其资本要应用在维护机会均衡、扶持贫弱、公平竞争等方面,资本具有一定的保护性。
(四)改革和创新支农资金
美国政府为了增强服务效果和降低服务成本,在发展战略和分析成本时,对长远的绩效性特别重视。为了提高服务态度和效率,改革和创新预算支农资金是围绕着绩效开展的,让政府职能具有更多灵活性。另外要对专项资金进行整合与配置,以解决其分散性强、利用率低的问题。整合的主要内容有以下几点:第一,改革资金的运行模式和思路。对拨款制度改革不力的原因进行总结,改革资金运行模式,将部分专项资金的使用权下放到地方和州政府。第二,绩效和放权兼顾。为了更好地评价绩效,政府重新调配各部门的权力,资金的所有权和控制权依旧归政府所有,只是放宽了管理权。最后,设置协调机构对财政支农资金进行整合与配置,整合跨行业、跨部门的资金,并进行统一的调动与分配。
三、欧美财政配置支农资金经验给我国的启示
(一)通过立法构建起财政配置支农资金的长效机制
现在我国已经进入城镇化和工业化的阶段,是从传统农业逐步转化为现代化农业的重要时期,能不能在信息化、城镇化、工业化深度结合、快速发展的进程中完成农业科技化、现代化的战略规划,是我们需要妥善解决的关键性问题。在解决问题的过程中,不但要进行全面而深入的改革,还要依赖财政对农村和农业经济的支持力度。所以一定要将财政配置支农资金归入到法制化建设和管理的轨道中,以《农业法》为基础,在农业政策的支持和引导下建立健全财政支农的相关法律法规,强调各级政府部门的责任和义务,明确在农业中财政应该投入的份额、项目、资金来源、合作原则等,将其纳入法制化、制度化体系,运用完善的法律制度确保财政支农的稳定性与持续性。
(二)根据我国国情制定支农法律和政策
不同国家有自己特殊的环境和历史背景,学习外国的先进经验要充分考虑到外国的实际情况,不能简单地抄袭和模仿。我国不同地区的农业资源差距较大,各个地区的经济水平也不相同,要根据区域间实际的差异性,因地制宜地确立起各个地区的发展战略,从不同项目中选择财政支持的范围和重点。所以我们要逐步对财政支农的方式和目标进行调整,增强财政支农的质量和效率,找到适合我国国情,能够展示出区域特色,符合目前经济发展的财政支农资金的新措施。
(三)按照我国实际情况制定财政支农方向和目标
财政支农的战略不但是支农工作的总体方向,也是要完成的主要内容。就目前我国农业的现状而言,保证粮食安全、实现农民增收和农业持续发展是财政支农的主要方向和目标。但因为我国农业情况复杂,经济水平不均衡,不能运用“一刀切”的方式制定支农方向和目标。区别对待北方与南方、山地与平原、内陆和沿海等地区,要根据各个发展阶段的实情,对财政详细的支农方向进行界定,并优化和发展财政支农的结构,将传统的提供普通服务向建设基础设施、发展科研教育、完成农业现代化目标、实现农业产业化的持续性发展等方向转变,将财政配置支农资金的精准性大幅度提高,进而增强资金使用的质量和效率。
(四)构建科学有效的财政配置支农资金运行机制和管理机制
建立详细分工、职权分明的财政支农管理机制和民主科学的协商制度,是最大程度体现财政配置支农资金使用效率的基础和保障。欧美农业竞争实力较高,是由于有一体化、协调高效的管理制度,主要内容有政府对农业保护、支持的相关机制以及农业经营、生产合作组织的管理体系。所以要转变我国目前财政支农资金传统的运行机制和管理机制,进而解决财政资金效益较差、交叉使用、多头管理的弊端。要构建起支出责任和事权相结合的严格制度,首先要完善预算管理,对审批程序进行改革,对财政配置支农资金的标准进行规范,理顺政府和财政的关系,划分其事权和职责的具体范围,对各自的义务和职责予以明确,降低因为信息不对称而出现的问题,建立起不同部门间的对话机制,整合和引导财政资金,鼓励个人资本、金融资本和社会资本参与到农业和农村建设中来。
(五)构建起财政配置支农资金的评价考核体系
我国财政支农没有明确的目标和有效的绩效评价体系,导致财政支农资金的作用小、效率低。学习国外先进的经验,对于我国建立健全财政扶持农业资金的绩效评价和考核体系,增强资金使用率有理论和实践的意义。设置绩效考评的内容和实行方式;建立健全绩效考评的一系列指标;内容涉及目标、管理与实施、影响与结果等多个方面;分步骤、分阶段地评价财政支农的绩效,并确立起各项指标的标准值和参考值。
纵观世界上不同国家运用财政配置对农业进行支持的发展历程,不论是发展中国家还是发达国家,都将财政扶持农业当做是保护和发展本国农业的重点。特别是欧美等农业科技化、现代化程度较高的国家,它们根据本国的实际情况,在财政上科学合理地配置支农资金,制定并实施相关的法律法规和政策方针,为我国发展农业、科学配置支农资金提供有益经验。所以梳理、学习、研究欧美经验,对改革财税体制,创新财政配置资金管理模式,建立满足新形势要求的财政支农机制具有现实意义和指导性作用。
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